蘇杭

摘要：隨著時代的變化，國土空間規(guī)劃，既是對規(guī)劃體系的一項重要改革，也是對管理體制的一項重要改革?？h級國土空間規(guī)劃是國土空間規(guī)劃體系中的重要一環(huán)，是落實規(guī)劃用途管制制度和自然資源統(tǒng)一管理的重要節(jié)點。

關(guān)鍵詞：縣級國土空間;規(guī)劃編制;幾點思考

國土空間規(guī)劃體系的構(gòu)建是對我國空間規(guī)劃體系的重構(gòu)整合，承擔(dān)著落實中央戰(zhàn)略部署、實現(xiàn)全域空間規(guī)劃和用途管制等多個方面的任務(wù)，對于促進當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展有著極為重要的作用。基于縣域?qū)用娴膹V泛代表性，格局層面向上承接落實上級規(guī)劃要求，實施層面明確重大項目行動計劃，向下指導(dǎo)發(fā)展建設(shè)且側(cè)重實施性，因此，本文將從縣級層面探討縣級國土空間規(guī)劃的各類思考。

1 空間規(guī)劃意義

1.1 有助于落實國家的宏觀發(fā)展戰(zhàn)略

縣級國土空間規(guī)劃是全國國土規(guī)劃的一部分，是國家實行該發(fā)展戰(zhàn)略的一部分，各縣級間的國土規(guī)劃建設(shè)服務(wù)服從于國家規(guī)劃，為國家的整體規(guī)劃進行鋪墊，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級國土規(guī)劃建設(shè)是為了推動縣級的國土規(guī)劃發(fā)展，服從于縣級的發(fā)展。隨著時代的發(fā)展，國際間的競爭越來越強，世界經(jīng)濟政治形勢變幻莫測，世界間的競爭不僅僅局限于現(xiàn)階段國與國之間的經(jīng)濟、政治以及科技的較量，更在于未來國家的可持續(xù)發(fā)展，可持續(xù)發(fā)展是國家的工作重點。

1.2 實現(xiàn)國土的綜合發(fā)展

國土資源對于國家的發(fā)展來說具有重要的發(fā)展意義，其有助于落實國家發(fā)展的宏觀戰(zhàn)略，實現(xiàn)國家資源的綜合利用，推動國土資源開發(fā)利用，整合國土資源，提高開發(fā)效率，對實現(xiàn)國土的綜合發(fā)展具有重大作用。本國的國土面積就世界來說居于世界前列，但是我國一直以來都是人口大國，人均占有國土資源面積小，拿山東、河南這些人口大省來說，一個省的人口幾乎與世界上一些國家人口相同，縣級的國土空間規(guī)劃對我國來說具有非常重大的可持續(xù)發(fā)展意義。眾所周知，我國土面積富饒，在這廣闊的土地上不僅有很多的礦產(chǎn)資源、石油資源還有很多的珍貴動植物，國土空間規(guī)劃將這些要素都考慮在內(nèi)，目的是保護生態(tài)環(huán)境，促進國家的可持續(xù)發(fā)展，縣級的空間規(guī)劃將每個省的特色地下資源及動植物、人口等等都考慮在內(nèi)，推動了國土資源的開發(fā)、保護和整治的綜合發(fā)展。我國在發(fā)展的過程中不僅要實現(xiàn)國家的偉大復(fù)興，更要在發(fā)展的過程中同時保護資源，將生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展放在國家工作的重要位置，提高資源的利用效率，加強國土的綜合管理。

1.3 與國家其他發(fā)展戰(zhàn)略協(xié)調(diào)一致

隨著國家的經(jīng)濟發(fā)展，現(xiàn)代化的建設(shè)進程加快，在發(fā)展的過程中出現(xiàn)了一系列的問題，城市化的進程加快，城市內(nèi)部出現(xiàn)了越來越多的城市病，其是人們賴以生存的發(fā)展空間，國家在其發(fā)展的過程中，制定了多項規(guī)劃，將資源規(guī)劃、生態(tài)規(guī)劃、城鎮(zhèn)空間規(guī)劃等都與縣級國土空間規(guī)劃協(xié)調(diào)一致，加快了國家發(fā)展的步伐，推動了現(xiàn)代化的進步。其與國家其他發(fā)展戰(zhàn)略協(xié)調(diào)一致，在很大程度上提高了運行效率，提高了國土資源的綜合利用率，綜合了生態(tài)規(guī)劃、城鎮(zhèn)規(guī)劃，建立起了與多部門規(guī)劃協(xié)調(diào)一致的發(fā)展戰(zhàn)略，提升了國土資源的利用效率，保護了生態(tài)環(huán)境，推動了經(jīng)濟發(fā)展。

2 縣級國土空間規(guī)劃的思考

2.1 明晰中央、省、市的要求，從差距尋找突破口

國土空間規(guī)劃的最終目標(biāo)是引領(lǐng)地方形成以生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展為導(dǎo)向的高質(zhì)量發(fā)展。從解決問題的角度出發(fā)，首先需要判識具體什么問題，然后提出問題的解決思路，再通過確定具體措施解決問題。因此，縣級國土空間規(guī)劃編制應(yīng)先按照中央、省、市各級部門已有的要求來確定規(guī)劃編制內(nèi)容，體現(xiàn)政治性、突出政策性、強化技術(shù)性，優(yōu)化空間規(guī)劃的政策措施;然后針對已經(jīng)判識過的各類空間——生態(tài)空間、農(nóng)業(yè)空間、生產(chǎn)空間，遵循各類空間各得其所，不同空間不同的用途不同的管控措施;第三是針對各類要求從中尋找差距，以此為突破口，有針對性地開展專題研究制定相應(yīng)政策解決問題;第四是從規(guī)劃管控指標(biāo)體系，明確傳導(dǎo)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃的具體指標(biāo)和管控要求。

2.2 縣級國土空間規(guī)劃的工作重點

任何規(guī)劃的編制思路都是“先布棋盤、后落棋子”，市級國土空間規(guī)劃在總體層面先完成覆蓋全縣域范圍的“雙評價”（資源環(huán)境承載力評價和國土空間開發(fā)適宜性評價）、縣域國土空間開發(fā)保護戰(zhàn)略與格局、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)自然資源及建設(shè)用地等核心指標(biāo)分配、縣域“三區(qū)三線”劃定（城鎮(zhèn)空間區(qū)域、生態(tài)空間區(qū)域、農(nóng)業(yè)空間區(qū)域，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界紅線、永久基本農(nóng)田紅線、生態(tài)保護紅線），再統(tǒng)籌規(guī)劃中心城區(qū)用地功能布局、山水林田湖草等各類資源布局、縣域重大基礎(chǔ)設(shè)施廊道謀劃、縣域各支撐體系的空間布局?？h級國土空間規(guī)劃自上而下對鄉(xiāng)鎮(zhèn)級國土空間規(guī)劃進行結(jié)構(gòu)引導(dǎo)和指標(biāo)統(tǒng)籌。作為以落地實施為主的縣級國土空間規(guī)劃的編制在格局層面上落實上級要求，重點是落實上級國土空間規(guī)劃相關(guān)指標(biāo)要求、落實省市域國土空間開發(fā)保護格局、縣域“三區(qū)三線”的核準(zhǔn)完善;在實施層面明確重大項目行動計劃，如縣城用地功能布局、山水林田湖草等各類資源布局、縣域各類支撐體系空間布局等實施內(nèi)容，可以自下而上地反饋指標(biāo)落實問題和項目落位問題。通過上下聯(lián)動，構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，經(jīng)濟、社會與空間發(fā)展相互促進，以土地有效利用為核心的規(guī)劃編制體系，形成高效、均衡、美麗的國土新空間。

2.3 國土空間規(guī)劃的核心是原土規(guī)與原城規(guī)的“兩規(guī)融合”

圍繞“多規(guī)合一”，中央和地方展開了一系列空間規(guī)劃改革探索，中共中央國務(wù)院2019年5月23日發(fā)布《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》以來，明確建立國土空間規(guī)劃體系的重大意義、總體要求、總體框架、編制要求、實施與監(jiān)管、法規(guī)政策與技術(shù)保障以及工作要求七大部分內(nèi)容，也為國土空間規(guī)劃體系的建立指明了方向。在前期的“多規(guī)合一”空間規(guī)劃改革探索中，空間規(guī)劃改革的重點是《中華人民共和國土地管理法》和《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的協(xié)調(diào)和統(tǒng)一，根據(jù)土規(guī)特點（土規(guī)的管控措施雖然簡單粗暴，但管用）和城規(guī)的特點（城規(guī)的規(guī)劃體系完善、技術(shù)手段多樣），在國土空間規(guī)劃編制過程中建議采取“國土的政策、城鄉(xiāng)規(guī)劃的技術(shù)”來實現(xiàn)兩規(guī)融合。

2.4 強化規(guī)劃的空間管制作用

建立完善的用途管理制度，明確各類國土資源空間的開發(fā)、利用、保護邊界都是非常重要的國土空間規(guī)劃工作，對于促進我國生態(tài)環(huán)境的提升有著積極的促進作用。為了能夠充分保護自然環(huán)境、合理利用農(nóng)業(yè)資源、限制城鎮(zhèn)高速擴展，應(yīng)該建立山、水、林、田、湖組合成為共同的理念，協(xié)調(diào)處理好各個生態(tài)環(huán)境體之間的關(guān)系，有效地保護生態(tài)環(huán)境，明確規(guī)定各種空間的準(zhǔn)入與專用的具體條件，從而可以有效實現(xiàn)環(huán)境維護與改造的提升，對于影響空間合理利用的要加以嚴(yán)格限制和嚴(yán)厲懲處，全面地提升國土空間利用率，實現(xiàn)多部門協(xié)調(diào)、統(tǒng)一的管理機制，實現(xiàn)多方面的管理和控制，最終實現(xiàn)國土空間的動態(tài)管理，充分保障中央和地方的利益。

3 結(jié)語

國家機構(gòu)改革適逢國土空間規(guī)劃編制前期，對國土空間規(guī)劃從業(yè)人員來說，既是挑戰(zhàn)又是機遇?？h級國土空間規(guī)劃是國土空間規(guī)劃的關(guān)鍵一環(huán)，雖然總體的目標(biāo)已經(jīng)比較清楚，但是方法和技術(shù)都還不太清晰。縣級自然資源管理部門和規(guī)劃編制單位，應(yīng)明確基本的編制目標(biāo)、編制職責(zé)和編制方法，統(tǒng)籌考慮，多方位謀劃，迎難而上，必將能夠圓滿完成這次的國土空間規(guī)劃編制任務(wù)。

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