王洪進(jìn)

摘要：改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)飛速增長(zhǎng)，城市化進(jìn)程如火如荼，城市土地價(jià)值水漲船高，政府對(duì)土地財(cái)政收入與房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)依賴日益增強(qiáng)。同時(shí)，城市發(fā)展也帶來(lái)了土地利用效率低下、城市規(guī)劃混亂、基礎(chǔ)設(shè)施不完善、生態(tài)環(huán)境惡劣等問(wèn)題。新常態(tài)下，政府提出未來(lái)城市發(fā)展要從“外延式擴(kuò)張”轉(zhuǎn)向“內(nèi)涵式發(fā)展”。在城市轉(zhuǎn)型升級(jí)與土地資源逐年緊縮的雙重約束下，城市發(fā)展重心將轉(zhuǎn)向“挖掘盤(pán)活存量土地”。鑒于此，本文對(duì)我國(guó)城市更新中的困境與策略進(jìn)行分析，以供參考。

關(guān)鍵詞：城市發(fā)展;城市更新;存量土地;城市空間布局

城市更新是新時(shí)代帶動(dòng)城市發(fā)展的重要?jiǎng)恿?，是城市發(fā)展轉(zhuǎn)向質(zhì)變的重要途徑，隨著城市發(fā)展，其內(nèi)涵不斷豐富。從開(kāi)發(fā)角度看，從單一地產(chǎn)導(dǎo)向轉(zhuǎn)向文化、生態(tài)等復(fù)合的多維綜合導(dǎo)向;從參與對(duì)象看，由政府主導(dǎo)轉(zhuǎn)向政府、開(kāi)發(fā)商、居民的多元主體力量。目前，城市更新尚存許多問(wèn)題，但其為解決城市矛盾提供了方向，未來(lái)各方應(yīng)致力于建立完善的城市更新體制，使城市發(fā)展歷久彌新。

1 趨勢(shì)特征

通過(guò)關(guān)鍵詞共現(xiàn)的頻次、聚類可得出，在國(guó)內(nèi)城市更新研究中一部分聚類表明城市更新的典型區(qū)域，如“深圳”“英國(guó)”等，通過(guò)研究國(guó)內(nèi)外城市更新典型區(qū)域的經(jīng)驗(yàn)，為我國(guó)各地區(qū)的城市更新工作提供寶貴經(jīng)驗(yàn)。其中，英國(guó)是世界上較早開(kāi)始工業(yè)化的國(guó)家，由于城鎮(zhèn)空間形態(tài)與工業(yè)化水平的匹配差造成英國(guó)經(jīng)濟(jì)與城鎮(zhèn)發(fā)展受挫，為城市更新研究提供了大量經(jīng)驗(yàn)。而我國(guó)深圳市由于在建市的30年里，高速的城市發(fā)展模式使這座年輕的城市建設(shè)用地面積占全市土地面積比例居國(guó)家前列，面臨空間資源不可持續(xù)的嚴(yán)峻考驗(yàn)，城市更新已成為深圳市城市規(guī)劃的重點(diǎn)工作。而且其特有的國(guó)家所有權(quán)與集體控制權(quán)并存的新二元結(jié)構(gòu)，為解決城市更新中多個(gè)參與主體的利益沖突提供了寶貴經(jīng)驗(yàn)。

2 我國(guó)城市更新現(xiàn)狀與主要問(wèn)題

2.1 居民融合度低，缺乏參與制度

居民作為城市更新的實(shí)際受益方，項(xiàng)目最終呈現(xiàn)效果直接關(guān)乎其切身利益。但實(shí)際過(guò)程中，政府與開(kāi)發(fā)商主導(dǎo)整個(gè)更新項(xiàng)目，經(jīng)濟(jì)效益實(shí)現(xiàn)成為更新改造的首要目標(biāo)，在規(guī)劃、實(shí)施、治理等階段均未充分采納被拆遷居民及周圍社區(qū)居民的意見(jiàn)，忽視了居民的改造意愿與真正需求，居民參與度低，利益訴求途徑有限，其合法權(quán)益得不到保障。長(zhǎng)期以往，居民與政府、開(kāi)發(fā)商之間的信任和凝聚力被破壞與質(zhì)疑，不利于改造項(xiàng)目順利推進(jìn)。

2.2 城市更新缺乏系統(tǒng)性

城市更新涉及城市建設(shè)和城市功能的方方面面，為保障各項(xiàng)工作穩(wěn)定有序推進(jìn)，基本都采用“自下而上”的申報(bào)機(jī)制，先由市場(chǎng)主體或農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織提出申請(qǐng)，再由政府審批，而不是政府有組織、有計(jì)劃開(kāi)展城市更新，時(shí)間和空間的統(tǒng)籌都較為缺乏。在城市更新項(xiàng)目申報(bào)中，市場(chǎng)主體或農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)往往會(huì)“挑肥揀瘦”，優(yōu)先選擇利益大、難度小的項(xiàng)目，對(duì)改造成本高、拆遷難度大的舊城區(qū)更新意愿較低。從近幾年開(kāi)展的城市更新項(xiàng)目看，多由政府財(cái)政支持，有些甚至是被劃入生態(tài)控制線，無(wú)法進(jìn)行城市更新的項(xiàng)目;有些是為了滿足市政配套設(shè)施需求，必須要拆或已經(jīng)拆除的項(xiàng)目。

3 城市更新發(fā)展策略

3.1 推進(jìn)空間治理現(xiàn)代化

推進(jìn)空間治理現(xiàn)代化是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分。空間規(guī)劃是服務(wù)自然資源資產(chǎn)保值增值的重要工具，必須為市場(chǎng)機(jī)制在其有效領(lǐng)域發(fā)揮決定性作用創(chuàng)造“制度保障”和“約束條件”，以有效治理資源配置效率低下和公共用地分配不均的現(xiàn)象。空間治理體系是由空間規(guī)劃、用途管制、績(jī)效考核構(gòu)成的完整體系。而其中的制度基礎(chǔ)，就是自然資源的“資產(chǎn)化管理”，通過(guò)明晰產(chǎn)權(quán)、市場(chǎng)化定價(jià)、建立交易制度，保障自然資源所有者的權(quán)益，實(shí)現(xiàn)自然資源資產(chǎn)的保值增值。

3.2 構(gòu)建人與自然和諧相處生命共同體

國(guó)土空間規(guī)劃發(fā)展應(yīng)遵循建設(shè)生態(tài)文明為基礎(chǔ)，構(gòu)建以空間規(guī)劃為基礎(chǔ)，以用途管制為主要手段的國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)制度，主要用于解決之前無(wú)序、過(guò)度、分散開(kāi)發(fā)導(dǎo)致的各種問(wèn)題，如占用過(guò)多耕地，優(yōu)質(zhì)耕地?zé)o法得到保護(hù);占用過(guò)多生態(tài)環(huán)境，進(jìn)而造成生態(tài)破壞和環(huán)境污染問(wèn)題。此次國(guó)家要求的國(guó)土空間規(guī)劃以國(guó)土空間適宜性和資源環(huán)境承載力評(píng)價(jià)為基礎(chǔ)，整合既有的生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鄉(xiāng)開(kāi)發(fā)邊界劃定標(biāo)準(zhǔn)和成果，統(tǒng)籌劃定“三區(qū)三線”和空間管制分區(qū)，嚴(yán)格保護(hù)紅線、開(kāi)發(fā)邊界、開(kāi)發(fā)強(qiáng)度，開(kāi)展全域范圍內(nèi)的國(guó)土綜合整治，推進(jìn)生態(tài)保護(hù)修復(fù)，構(gòu)建完整的國(guó)土生態(tài)安全屏障和格局，保障生態(tài)系統(tǒng)良性循環(huán)和自然資源永續(xù)利用。

3.3 共治共享，健全多方參與機(jī)制

城市更新應(yīng)是政府、開(kāi)發(fā)商、居民各權(quán)利主體共同參與、治理和分享的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，彼此之間充分信任、相互依賴才能使其發(fā)揮最大社會(huì)效益。目前，城市更新決議多采用“自上而下”模式，未充分考慮底層居民意見(jiàn)，反而降低了更新效率。規(guī)劃前應(yīng)公開(kāi)征求居民意愿，在改造方案中采納居民意見(jiàn)，融合當(dāng)?shù)厝宋摹v史等因素，加強(qiáng)居民主人翁意識(shí);充分公開(kāi)項(xiàng)目信息，包括改造方案、拆遷補(bǔ)償、利益分配、施工信息等，動(dòng)員社區(qū)力量，建立有效的監(jiān)督機(jī)制;多方位增加與居民的對(duì)話渠道，建立平等博弈地位，有效激勵(lì)社區(qū)力量參與更新改造，促進(jìn)城市更新高效推進(jìn)。

3.4 更高的房產(chǎn)價(jià)值

居民與區(qū)域之間存在雙向的影響。居民更愿意居住在擁有高質(zhì)量便利設(shè)施的社區(qū);居民在環(huán)境優(yōu)美的區(qū)域中活動(dòng)，創(chuàng)造的興趣和活力又能讓空間更加生動(dòng)而令人神往。墨爾本打造的20分鐘鄰里社區(qū)，強(qiáng)調(diào)營(yíng)造步行友好的環(huán)境空間。這樣的空間在不知不覺(jué)間創(chuàng)造出了更高、更持久的投資回報(bào)——在20分鐘鄰里社區(qū)理念下打造的社區(qū)更受購(gòu)房者歡迎，而且許多購(gòu)房者都愿意為20分鐘鄰里社區(qū)的一系列特性支付15.5%的溢價(jià)，包括混合土地使用，更好的道路連通性和更高的密度。事實(shí)上，此前就有研究發(fā)現(xiàn)，步行指數(shù)高，即在步行范圍內(nèi)能夠獲取更多便利設(shè)施的公寓物業(yè)市場(chǎng)價(jià)值會(huì)提升6%，而辦公和零售物業(yè)則會(huì)增長(zhǎng)54%。

4 結(jié)語(yǔ)

隨著我國(guó)城市發(fā)展逐步由粗放式擴(kuò)張轉(zhuǎn)向內(nèi)涵式增長(zhǎng)、從增量開(kāi)發(fā)轉(zhuǎn)變?yōu)榇媪块_(kāi)發(fā)，城市更新已成為城市發(fā)展的重要手段。當(dāng)前我國(guó)城市正處于從“舊城改造”向“城市更新”轉(zhuǎn)變的過(guò)程中，面對(duì)產(chǎn)業(yè)升級(jí)轉(zhuǎn)型和資源環(huán)境短缺的壓力，我國(guó)的造城運(yùn)動(dòng)的熱度相比前些年已大幅降溫，北京、上海、深圳等一線城市的建設(shè)用地總量已接近或突破極限，人地矛盾突出、生態(tài)破壞嚴(yán)重、公共資源不均等問(wèn)題不斷涌現(xiàn)。

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