牛丹予

[提要] 武陵山片區(qū)社會保障兜底扶貧實踐取得四個方面的成效：形成以最低生活保障為核心的社會救助體系，社會保險預防貧困風險的功能不斷增加，社會福利降低貧困風險的功能不斷增加，“兩線合一”成果逐漸凸顯。為確保社會保障障兜的可持續(xù)性，應建立社會保障兜底扶貧長期評估機制，推動社會保障與扶貧開發(fā)有效銜接，建立科學合理的社會保障兜底扶貧籌資機制。

關鍵詞：社會保障;兜底扶貧;武陵山片區(qū)

基金項目：湖南省重點研究基地：“武陵山片區(qū)扶貧與發(fā)展協(xié)同創(chuàng)新中心”資助項目;湖南省自然科學基金項目（2020JJ4503）

中圖分類號：C913.7 文獻標識碼：A

收錄日期：2020年6月15日

一、相關文獻

改革開放以來，中國用40年的時間讓7億多人快速擺脫了貧困，率先實現了聯合國確立的千年發(fā)展目標，對全球減貧的貢獻率超過70%，創(chuàng)造了人類減貧史上的奇跡。在中國脫貧攻堅方略中，很重要的一點就是由開發(fā)式扶貧為主向和兜底性保障開發(fā)式扶貧并重的轉變。2015年，習近平在貴州調研時最早提出“低保政策兜底一批”的要求。同年，在中央扶貧開發(fā)工作會議上，再次強調“社會保障兜底一批”，對不能通過產業(yè)發(fā)展和就業(yè)幫扶脫貧的貧困人口實行兜底保障。國內學術界對于保障性扶貧的研究成果主要在2015年以后，且對社會保障兜底扶貧的重要性達成了一致性的看法，但對什么是社會保障兜底扶貧有兩種不同的看法，即最低生活保障兜底扶貧和社會救助兜底扶貧。不少學者從全國層面或某個村級層面分析了社會兜底扶貧過程中存在的問題，并在此基礎上提出對策建議。如，黃清峰（2018）從全國層面提出推動社會保障制度與扶貧開發(fā)的有效銜接，構建 “全面、整合 、科學”社會保障兜底脫貧攻堅的制度體系等?？偟膩砜?，理論界有關社會保障兜底扶貧系統(tǒng)性的研究不多，更多只停留于討論層面。雖然也涉及到了全國層面和微觀村級層面的研究，但針對區(qū)域層面的研究很少。本文以武陵山片區(qū)這一特殊區(qū)域為研究對象，梳理社會保障兜底扶貧的理論基礎，全面分析片區(qū)社會保障兜底扶貧取得的成績，并提出兜底保障可持續(xù)性的對策建議。

二、武陵山片區(qū)社會保障兜底扶貧實踐的成效

（一）形成以最低生活保障為核心的社會救助體系。社會救助由政府承擔財政支付責任，幫助城鄉(xiāng)社會弱勢群體和貧困人群抵御生存危機、維持基本生活的一種社會保障制度。接受救助的對象不需要履行交費義務，只要符合條件就可以獲得現金或物質幫扶，其反貧困功能最為直接，效果最為明顯。2015年“五個一批”的扶貧路徑提出后，社會保障兜底扶貧成為武陵山片區(qū)一項重要的扶貧方式，以農村最低生活保障制度為核心的綜合社會救助體系不斷趨于完善。

1、最低生活保障制度。作為一種補差型的社會救助方式，最低生活保障制度是國家對家庭人均收入低于當地最低生活保障標準的人口提供的現金補助，主要具有兩個方面的特征：一是給予貧困者提供的是基本生活費用;二是具有臨時性特征。武陵山片區(qū)貧困人口多，最低生活保障制度發(fā)揮著重要的反貧困效應，片區(qū)71縣市在保障人數、保障標準方面雖然有所差別，但就某一個縣或市來說，已形成相對穩(wěn)定的狀態(tài)。從保障人數和保障經費支出來看，農村均高于城鎮(zhèn)。如2016～2018年，花垣縣城市最低生活保障經費支出分別為1，605.5萬元、1，599.858萬元、1，710萬元。農村最低生活保障經費支出分別為3，240.7萬元、4，579.5萬元和4，818.5萬元。從保障人數來看，2015～2018年鳳凰縣城鎮(zhèn)最低生活保障人數分別為6，661人、6，229人、5，828人和4，948人;農村最低生活保障人數分別為34，818人、29，646人、18，238人和21，095人。通過最近5年農村和城鎮(zhèn)最低生保障人數和保障經費的支出變化情況，我們不難發(fā)現，隨時間的推移，享受的人數較大幅減少的同時，最低生活保障經費支出并沒有大幅減少，有些縣市甚至有增加的現象，這表明最低保障制度兜底扶貧力度相對更強。（表1）

2、其他救助制度。最低生活保障制度的基本目標是解除貧困家庭的生活困境，但僅僅靠這一制度并不能解決所有的問題。臨時救助、特困人員供養(yǎng)、自然災害救助、特困救助和醫(yī)療救助是最低生活保險救助基礎上的進一步補充和延伸，可以有效地解決家庭支出突然增加的支出型貧困和因突發(fā)狀況造成的急難性貧困問題。從武陵山片區(qū)社會保障兜底的實踐來看，自2015年以來，片區(qū)71縣市均不同程度地形成了包括臨時救助、醫(yī)療救助以及特困人員供養(yǎng)在內的解決支出型貧困和因突發(fā)狀況造成的急難性貧困問題的救助制度。（表2）

（二）社會保險預防貧困風險的功能不斷增加。社會保險是社會保障制度的核心組成部分，它通過參保者之間分擔風險而實現貧困預防和降低貧困風險的功能，其預防貧困的機理主要體現在兩個方面：一是當個人遭遇疾病、失業(yè)、工傷等風險時可以獲得一定的經濟補償，從而避免因病、失業(yè)、工傷等致貧或返貧;二是覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保險制度解決了勞動者的后顧之憂，為勞動者的自由流動提供了制度保障，有利于提高全勞動生產率，增加國民收入和城鄉(xiāng)居民的收入，為社會保險扶貧效應的發(fā)生提供物質保障。20世紀90年代以來，武陵山片區(qū)的社會保險制度從無到有、從城市到農村逐步完善，各項社會保險參保人數穩(wěn)定增加，保險待遇水平穩(wěn)步提高，基本醫(yī)療保險和基本養(yǎng)老保險覆蓋率均在96%以上。（表3）

不斷完善的社會保險體系為武陵山片區(qū)全體居民建立起織密扎牢的貧困預防網絡，有效防范了因病、傷、失業(yè)致貧或返貧風險。除了一般性的預防貧困功能外，武陵山片區(qū)社會保險兜底扶貧還包括以下內容：一是通過降低起付線、提高報銷比例和封頂線，實行對貧困人員在大病醫(yī)療保險制度方面的精準幫扶。截至2018年底，武陵山片區(qū)71縣市建檔立卡貧困人口醫(yī)療費用報銷比例達85%左右;二是由財政代繳全部或部分低保對象、特困人員參加城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險最低標準的個人繳費部分;三是由財政全部或部分補貼低保對象參加城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險的個人繳費部分。如：2018年吉首市財政出資102.8萬元，資助了14，731名低保對象參加城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險。

（三）社會福利降低貧困風險的功能不斷增加。武陵山片區(qū)的社會福利制度作為精準扶貧脫貧攻堅的重要手段，在保障殘疾人、貧困婦女、老年人孤兒的基本生活需求方面發(fā)揮著不可替代的作用。殘疾人的社會福利方面，普遍建立起困難殘疾人生活補貼和重度殘疾人護理補貼兩項制度保障殘疾人生存發(fā)展權益。如2018年1～11月，8縣市發(fā)放困難殘疾人生活補貼和重度殘疾人護理補貼分別分307，422人次和329，901人次，金額分別達2，086.8485萬元和2，179.101萬元。老年人社會福利方面，武陵山片區(qū)政府通過為困難老年發(fā)放老年津貼、提供公辦養(yǎng)老機構和床位、購買商業(yè)保險等方式保證老年人的福利。如，2018年漵浦縣為困難老年人提供27所養(yǎng)老機構和6，189張床位;恩施自治州提供106個收養(yǎng)性社會福利單位和7，500萬張床位。兒童福利方面，通過采取發(fā)放基本生活費或集中供養(yǎng)和分散供養(yǎng)確保孤兒的基本生活需求。如，2018年鳳岡縣為63名孤兒發(fā)放資金106萬元;黔江區(qū)給53孤兒累計發(fā)放基本生活費81.6萬元。

（四）“兩線合一”成果逐漸凸顯。在中國反貧工作中，農村最低生活保障和扶貧開發(fā)制度作為最主要的政策工具，各自在保障貧困人口的基本生活和提高自我發(fā)展能力方面發(fā)揮不同的作用。但由于主管部門、對象認定機制不同，自2007年農村最低生活保障制度實行以來，兩項制度就是分別獨立運行，這導致了農村扶貧或救助存在盲區(qū)、空白。為形成脫貧攻堅合力，確保貧困人口“兩不愁，三保障”，2016年12月，武陵山片區(qū)71縣市所屬的湖南、湖北、重慶和貴州等四省出臺了《農村低保制度與扶貧開發(fā)政策有效銜接工作實施方案》，強調實現農村低保標準與國家扶貧標準“兩線融合”，明確在標準、對象及政策三個方面和農村扶貧開發(fā)實現銜接。經過幾年的探索實踐，武陵山片區(qū)在兩項制度有效銜接工作方面取得了明顯的成績，農村低保標準由2016年前遠低于國家扶貧線向高于國家扶貧線轉變。（表4）

從表4可以看出，2011年和2013年，片區(qū)71縣市農村低保標準明顯低于國家扶貧線。考慮到物價因素，2017年國家扶貧線約3，100元，71縣市平均最低生活保障標準達3，495元，超過國家扶貧線300元左右。

三、武陵山片區(qū)社會保障兜底扶貧完善措施

（一）建立社會保障兜底扶貧長期評估機制。社會保障兜底扶貧是由政府主導的扶貧方式，其主導作用不僅體現在制度的頂層設計，還體現在各種政策的發(fā)布和資金的投入使用。為社會保障兜底扶貧的可持續(xù)發(fā)展，應對政府的社會保障兜底工作進行考核，建立系統(tǒng)、科學的社會保障兜底考核指標體系，對政府資金投入和效率進行全面評估。將制度性評估和社會化評估結合起來，引入第三方評估機構，并將評估結果作為分配低保、扶貧補助資金的重要因素。

（二）進一步推動社會保障與扶貧開發(fā)有效銜接。2016年以來，武陵山片區(qū)社會保障與扶貧開發(fā)兩項制度正在逐步實現對接，農村最低生活保障標準在2017年以后逐漸超過了國家扶貧線。同時，兩項制度在對象的認定和信息共享方面也取得了可喜的成績。但是，由于二者在權利內涵、機制運行等方面存在本質區(qū)別，導致二者在對象、管理方面的深度銜接存在障礙。其中，精準識別對象是農村低保與扶貧開發(fā)有效聯動的重要基礎，管理銜接是形成反貧困合力的制度保障。在對象銜接方面，應通過采用科學合理的方法如通過入戶調查、鄰里訪問，對家庭收入、財產、支出等情況全面掌握的基礎上，公平公正地識別出兜底對象，將符合扶貧條件的低保戶納入到建檔立卡范圍，將符合農村低保條件的建檔立卡貧困戶納入低保范圍。在管理銜接方面，扶貧部門和民政部應實行貧困人口和農村低保名單相互報送和共享。

（三）建立科學合理的社會保障兜底扶貧籌資機制。社會保障兜底扶貧資金保障是基礎和關鍵。從目前社會保障兜底扶貧資金投入來看，財政幾乎承擔了全部的出資責任。但隨著我國經濟新常態(tài)下減稅降費的推進，武陵山片區(qū)大部分地方財政收入增速明顯放緩，收支矛盾愈加突出。在社會保障兜底扶貧過程中，財政承擔了低保資金、各種專項救助金以及為部分貧困群體代繳城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險制度和城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度的個人繳費部分等，這都是一筆不小的開支。因此，為了減少地方財政的壓力，武陵山片區(qū)應探索建立社會保障兜底扶貧科學的籌資機制，創(chuàng)新籌資方式、主體和籌資渠道，改變單一靠財政收入的籌資格局，建立多主體、多渠道的兜底扶貧籌資機制。在武陵山片區(qū)經濟發(fā)展和財政能力處于先天弱勢的情況下，中央加大轉移支付責任力度，片區(qū)政府主動調整財政結構，為社會保障兜底籌集充足的資金。同時，地方政府應主動利用市場的有利因素，積極引導社會力量參與到社會保障兜底工作中來，推進慈善資源和扶貧需求有效對接，發(fā)揮公益組織和慈善事業(yè)對扶貧濟困的作用，拓寬資金來源。

主要參考文獻：

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