許光輝

一方面無(wú)權(quán)執(zhí)法，另一方面卻責(zé)任有加，長(zhǎng)期以來(lái)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在土地管理工作中面臨有責(zé)無(wú)權(quán)的情況，嚴(yán)重制約了相關(guān)工作的有效開(kāi)展。在本輪機(jī)構(gòu)改革中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制改革的主要原則是重心下移、力量下沉、保障下傾。但在具體的土地管理實(shí)踐中，如何切實(shí)保證基層事情基層辦、基層事情有人辦、基層權(quán)力給基層，依然考驗(yàn)著各地政府的智慧。

筆者認(rèn)為，破解鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地管理有責(zé)無(wú)權(quán)，應(yīng)從以下幾個(gè)方面發(fā)力：

其一，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立自然資源管理機(jī)構(gòu)。這一點(diǎn)在黨中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于推進(jìn)基層整合審批服務(wù)執(zhí)法力量的實(shí)施意見(jiàn)》已得到明確。過(guò)去，各地實(shí)行垂直管理和派駐體制的基層國(guó)土資源所，并不屬于中央明確要求實(shí)行派駐體制的機(jī)構(gòu)，因此，若繼續(xù)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立基層自然資源所，似乎不符合此次改革要求。目前，一些地方已出臺(tái)具體實(shí)施意見(jiàn)，如河北省印發(fā)意見(jiàn)規(guī)定“縣級(jí)工作部門(mén)設(shè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道的機(jī)構(gòu)，原則上實(shí)行屬地管理”。為此，河北提出在鄉(xiāng)鎮(zhèn)整合村鎮(zhèn)規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)等職責(zé)，組建自然資源和生態(tài)環(huán)境辦公室，原國(guó)土資源所將退出歷史舞臺(tái)。

其二，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)擁有宅基地審批權(quán)和設(shè)施農(nóng)業(yè)用地備案權(quán)。新《土地管理法》已將農(nóng)民住宅用地審批權(quán)下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。2019年，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、自然資源部印發(fā)《關(guān)于規(guī)范農(nóng)村宅基地審批管理的通知》，對(duì)審批權(quán)下放后如何具體履行宅基地審批作出了具體規(guī)定。對(duì)設(shè)施農(nóng)業(yè)用地，原來(lái)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主要職責(zé)是簽訂用地協(xié)議、督促土地復(fù)墾等，備案由自然資源和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門(mén)負(fù)責(zé)。2019年，自然資源部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部印發(fā)《關(guān)于設(shè)施農(nóng)業(yè)用地管理有關(guān)問(wèn)題的通知》作出新的規(guī)定，提出設(shè)施農(nóng)業(yè)用地由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或經(jīng)營(yíng)者向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府備案，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府定期匯總情況后匯交至縣級(jí)自然資源主管部門(mén)。

其三，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一組織開(kāi)展自然資源等綜合執(zhí)法工作。長(zhǎng)期以來(lái)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地管理工作存在執(zhí)法力量分散、執(zhí)法效能不強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)。此次機(jī)構(gòu)改革明確要求，要推進(jìn)行政執(zhí)法權(quán)限和力量向基層延伸和下沉，強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道的統(tǒng)一指揮，在整合現(xiàn)有執(zhí)法力量的基礎(chǔ)上，逐步實(shí)現(xiàn)基層一支隊(duì)伍管執(zhí)法。另外，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》也進(jìn)一步賦予了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府強(qiáng)制拆除權(quán)。

此外，新《土地管理法》也賦予了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府更多關(guān)于永久基本農(nóng)田保護(hù)方面的任務(wù);在用地方面，對(duì)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施、公益事業(yè)建設(shè)用地，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主要履行審核和向縣級(jí)自然資源主管部門(mén)提出申請(qǐng)的職責(zé)。當(dāng)然，機(jī)構(gòu)改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在協(xié)助配合自然資源調(diào)查、確權(quán)以及在規(guī)劃管理、土地征收、生態(tài)修復(fù)、信訪調(diào)處等方面，也要承擔(dān)相應(yīng)職責(zé)。

權(quán)責(zé)對(duì)等，更有利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開(kāi)展工作。但權(quán)力下放，并非是開(kāi)閘放水，而是要把握尺度。如此多的土地管理權(quán)力同時(shí)下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，打通了部分“瓶頸”，但如果沒(méi)有建立一套行之有效的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，可能也會(huì)達(dá)不到應(yīng)有效果。因此，需進(jìn)一步厘情具體職責(zé)和任務(wù)，做好與各相關(guān)部門(mén)的協(xié)調(diào)配合，將權(quán)力“接住用好”。（作者單位：河北省自然資源廳）