祁雪瑞

關(guān)于土地征收，目前的法律依據(jù)主要是2019年第三次修訂的《中華人民共和國(guó)土地管理法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《土地管理法》）。因?yàn)榇舜涡抻唽?duì)土地征收制度有較大修改調(diào)整，所以配套法律法規(guī)也需進(jìn)一步修改。《土地管理法實(shí)施條例（修訂草案）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《實(shí)施條例》）已在2020年初公布征求意見(jiàn)，并計(jì)劃在年底出臺(tái)。此次《土地管理法》和《實(shí)施條例》的修訂，一大主題就是通過(guò)縮小征地范圍、強(qiáng)化征地前置程序和建立集體建設(shè)用地入市制度，達(dá)到對(duì)土地增值收益的優(yōu)化分配，向農(nóng)民和集體的利益傾斜，讓農(nóng)民和集體公平享受改革開(kāi)放的成果。新《實(shí)施條例》出臺(tái)后，土地征收工作將更加細(xì)致規(guī)范有序。

新《土地管理法》凸顯 征收行為的法治向度

我國(guó)實(shí)行土地公有制，根據(jù)國(guó)家建設(shè)的需要，農(nóng)民集體所有土地可以通過(guò)征收轉(zhuǎn)換為國(guó)家所有土地，過(guò)去的制度總體偏重強(qiáng)制，不重視農(nóng)民的意愿和訴求，補(bǔ)償偏低且在實(shí)際執(zhí)行中不到位，由此引發(fā)的糾紛和沖突不斷。新《土地管理法》在規(guī)范征收程序、尊重被征收方主體地位、完善補(bǔ)償項(xiàng)目和合理補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等方面有重大改進(jìn)。

新《土地管理法》用了七個(gè)條款的篇幅規(guī)定了土地征收的方向、原則和涉及的主要事項(xiàng)，強(qiáng)調(diào)了征地申請(qǐng)審批之前一系列程序和工作的必要性、規(guī)范性，凸顯了依法行政和執(zhí)法為民的法治向度。土地征收的規(guī)定集中在第五章“建設(shè)用地”中的第四十五條到第五十一條，構(gòu)建了我國(guó)土地征收的基本制度。

征收目的是為公共利益的需要

現(xiàn)今，大規(guī)模征地、過(guò)度征地的時(shí)代已經(jīng)過(guò)去，濫用“公共利益”名義征地的現(xiàn)象必須遏制。新《土地管理法》的宗旨是盡量縮小征地范圍，隨著城鄉(xiāng)土地平權(quán)工作的深入，集體土地入市的數(shù)量逐漸增加，土地征收的數(shù)量會(huì)越來(lái)越少。

新《土地管理法》第四十五條規(guī)定了公益項(xiàng)目的六種情形，包括軍事、外交國(guó)家需要，能源和交通等基礎(chǔ)設(shè)施需要，科教文衛(wèi)等公共事業(yè)需要，安居工程等居住需要，省級(jí)以上政府批準(zhǔn)的成片開(kāi)發(fā)建設(shè)需要以及法律規(guī)定的其他情形。以上六種情形涵蓋范圍廣，需要在實(shí)踐中謹(jǐn)慎甄別、嚴(yán)格論證，對(duì)于似是而非的項(xiàng)目，需要報(bào)請(qǐng)上級(jí)裁奪批示。另外需要注意的是，成片開(kāi)發(fā)必須經(jīng)省級(jí)以上政府批準(zhǔn)包括省級(jí)政府，“其他情形”必須是法律明文規(guī)定的，不能是法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定，更不能是其他規(guī)范性文件規(guī)定。也就是說(shuō)，對(duì)“其他情形”的界定權(quán)在全國(guó)人大及其常委會(huì)。嚴(yán)格遵守以上規(guī)定，就不會(huì)因?yàn)槔斫鈫?wèn)題而濫用“公共利益”名義。如果批準(zhǔn)征收的行為違法，第七十九條規(guī)定了行政處分、刑事責(zé)任和行政賠償責(zé)任。

征收審批級(jí)別 依據(jù)土地性質(zhì)和規(guī)模確定

從征收的角度進(jìn)行土地性質(zhì)劃分，分為永久基本農(nóng)田、永久基本農(nóng)田以外的耕地和其他土地。我國(guó)實(shí)行永久基本農(nóng)田保護(hù)制度，嚴(yán)格控制耕地轉(zhuǎn)為非耕地，要求永久基本農(nóng)田應(yīng)當(dāng)占耕地的80%以上。但是，如果有其他特殊或緊急需要，在戰(zhàn)略性?xún)r(jià)值比較或戰(zhàn)術(shù)性輕重緩急比較后，可以允許個(gè)別打破耕地保護(hù)紅線(xiàn)。所以，法律規(guī)定的是“嚴(yán)格控制”，而不是絕對(duì)禁止，但需經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。另外，根據(jù)第四十六條規(guī)定，征收其他耕地超過(guò)35公頃、其他土地超過(guò)70公頃的，也需經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。實(shí)踐中，個(gè)別地方政府采取化整為零策略，有違法規(guī)避現(xiàn)象。根據(jù)有關(guān)案例，此種現(xiàn)象被發(fā)現(xiàn)后省級(jí)領(lǐng)導(dǎo)及直接責(zé)任人受到處分。

對(duì)于“成片開(kāi)發(fā)可征地”的規(guī)定，在此次《實(shí)施條例》中仍未對(duì)“成片開(kāi)發(fā)”做更多解釋。結(jié)合“減少征地”的大方向，對(duì)“成片開(kāi)發(fā)”內(nèi)涵和范圍的界定實(shí)際上是土地制度改革到底要走多快的問(wèn)題。鑒于當(dāng)前地方政府對(duì)土地征收的沖動(dòng)仍然強(qiáng)勁，決策者對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與當(dāng)下的基本民生和行政法治關(guān)系的認(rèn)識(shí)仍有待厘清。所以，“成片開(kāi)發(fā)”的標(biāo)準(zhǔn)需要加快立法進(jìn)度。

征收申請(qǐng)需經(jīng)過(guò)一系列前置程序

現(xiàn)代行政活動(dòng)的方向是逐漸消減行政本位，回歸行政的服務(wù)本質(zhì)，所以征收決策正確與否需要接受公眾特別是相對(duì)方的監(jiān)督。另外，被征收方也需要合理的補(bǔ)償來(lái)體現(xiàn)公共事務(wù)中的公平性。

根據(jù)新《土地管理法》第四十七條規(guī)定，土地征收的主體是縣級(jí)以上地方政府，擬征收土地必須在申請(qǐng)審批以前進(jìn)行土地現(xiàn)狀調(diào)查、社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、相關(guān)信息公告、必要時(shí)召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)修改方案、辦理補(bǔ)償?shù)怯浐瓦M(jìn)行補(bǔ)償安置。在與相對(duì)方的多數(shù)人簽訂完補(bǔ)償、安置協(xié)議并且相關(guān)費(fèi)用足額到位以后，才可以申請(qǐng)征收?，F(xiàn)實(shí)中先拆遷后補(bǔ)辦手續(xù)、違反協(xié)議拖欠補(bǔ)償費(fèi)等現(xiàn)象必須堅(jiān)決糾正。需要特別強(qiáng)調(diào)的是，對(duì)于騰退拆遷的強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)在法院，法院必須親自執(zhí)行，不能委托，其他任何主體進(jìn)行強(qiáng)制拆遷都是違法行為。當(dāng)法治與效率無(wú)法兼顧的時(shí)候，應(yīng)該選擇法治。

《實(shí)施條例》也細(xì)化了土地征收“調(diào)查、評(píng)估、公告、聽(tīng)證、登記、協(xié)議”前置程序的相關(guān)規(guī)定，強(qiáng)化了征收行為規(guī)范化的法規(guī)依據(jù)。在《實(shí)施條例》沒(méi)有出臺(tái)以前，對(duì)于法律規(guī)定不明確的事項(xiàng)，可以根據(jù)事項(xiàng)和行為的性質(zhì)是否屬于行政自我約束而參照?qǐng)?zhí)行。根據(jù)行政法原理，增加相對(duì)方義務(wù)、減損相對(duì)方利益必須有法律明確規(guī)定，否則法無(wú)規(guī)定不可為，而補(bǔ)益相對(duì)方或者是約束行政行為自身的不在此限。另外，《吉林省農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償條例》對(duì)土地征收工作進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定，《實(shí)施條例》的修改可以借鑒。

征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是生活水平不降低、長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障

確定征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的原則是保障相對(duì)方生活水平的穩(wěn)定性，包括即時(shí)的生活水平和長(zhǎng)遠(yuǎn)的收入來(lái)源，體現(xiàn)了國(guó)家行政的公平性和合理性。根據(jù)新《土地管理法》第四十八條規(guī)定，征收土地應(yīng)當(dāng)依法及時(shí)足額支付土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及農(nóng)村村民住宅、其他地上附著物和青苗等的補(bǔ)償費(fèi)用，并安排被征地農(nóng)民的社會(huì)保障費(fèi)用。上述費(fèi)用必須足額預(yù)存，在騰退搬遷前支付，并明確時(shí)間點(diǎn)。

與過(guò)去的規(guī)定相比，新《土地管理法》把住宅單列以顯示其重要性，并增加了社會(huì)保障費(fèi)用，充分考慮了被征地農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)。社會(huì)保障費(fèi)用主要用于符合條件的被征地農(nóng)民的社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)補(bǔ)貼，依據(jù)省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)單獨(dú)列支。市場(chǎng)化環(huán)境下農(nóng)民在就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)中沒(méi)有優(yōu)勢(shì)，必須通過(guò)社會(huì)保障解決長(zhǎng)遠(yuǎn)的基本生活需求問(wèn)題，失地農(nóng)民貧困化現(xiàn)象有望通過(guò)社會(huì)保障途徑消除。保障和保險(xiǎn)是未來(lái)社會(huì)扶助和救助的大方向。

另外，制訂公布片區(qū)綜合地價(jià)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)并至少每三年調(diào)整或重新公布的方法增加了補(bǔ)償公平性。對(duì)其中的農(nóng)村村民住宅，應(yīng)當(dāng)按照先補(bǔ)償后搬遷、居住條件有改善的原則，對(duì)因征收造成的搬遷、臨時(shí)安置等費(fèi)用予以補(bǔ)償，保障農(nóng)村村民居住的權(quán)利和合法的住房財(cái)產(chǎn)權(quán)益。在征地補(bǔ)償過(guò)程中被征地一方造假騙取補(bǔ)償款和補(bǔ)償利益的案件時(shí)有發(fā)生，有關(guān)部門(mén)在審核資料的時(shí)候必須嚴(yán)謹(jǐn)細(xì)致，遵循實(shí)地查驗(yàn)原則。

征收與被征收雙方 共同努力建設(shè)美好未來(lái)

征地補(bǔ)償安置完成后，并不意味著政府責(zé)任的消失。各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)遵循新《土地管理法》第五十條的規(guī)定，支持被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民從事開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)，興辦企業(yè)，增加收入。新《土地管理法》和《實(shí)施條例》從制度層面暢通了被征地農(nóng)民開(kāi)創(chuàng)美好生活的渠道，但還需要集體產(chǎn)權(quán)制度等利益分配機(jī)制的改革進(jìn)行配合。土地補(bǔ)償費(fèi)由村集體統(tǒng)一分配，具體辦法要經(jīng)村民代表大會(huì)決定，所以征地之后集體經(jīng)濟(jì)內(nèi)部的規(guī)范運(yùn)作、公開(kāi)、公平更加重要。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的常設(shè)機(jī)構(gòu)作為土地所有權(quán)人的代表，享有接收、保管和分配被征收土地補(bǔ)償費(fèi)的權(quán)利，集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的所有成員之間是共同共有的財(cái)產(chǎn)法律關(guān)系，成員與組織機(jī)構(gòu)之間是委托管理關(guān)系。所以，新《土地管理法》第四十九條規(guī)定，被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)將征收土地的補(bǔ)償費(fèi)用的收支狀況向本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員公布，接受監(jiān)督，禁止侵占、挪用有關(guān)費(fèi)用。（本文為河南省社科院創(chuàng)新工程項(xiàng)目20A36的階段性成果）