陳子宜

關(guān)鍵詞：行政附帶民事訴訟;行民交叉;關(guān)聯(lián)性;問題反思

行政附帶民事訴訟之概述

行民交互類案件在外觀上雖大致相同，但實際處理時因其基本性質(zhì)的不同應適用分別的程序機制，而本文所探討的附帶訴訟，有學者認為，是指人民法院在根據(jù)事實處理一案的同時，按照同一事實解決另一相關(guān)案件的訴訟，是訴的合并的一種獨特形式。因此筆者認為：首先本文所稱的行政行為是限定于具體行政行為之語境下的概念;其次在此基礎(chǔ)上，行政附帶民事訴訟制度是指在行政訴訟過程中，行政訴訟的相對人或利益第三人提起與引出行政訴訟的被訴行政行為相關(guān)的民事訴訟，法院對兩方訴訟合并審理不另行分開的訴訟制度。

由于我國將行政附帶民事訴訟制度納入立法，故以此為認知前提與討論框架，從而衍生出該制度背后所蘊含的行政法基礎(chǔ)問題。

行政帶民事訴訟存在問題反思

行政訴訟法修改后使得審理日趨系統(tǒng)化，提升司法公信力。同時，因該制度初具雛形，尚未完成，仍有大量突出問題不容忽視，亟待完善。

行政附帶民事訴訟受案范圍狹窄

在行政附帶民事訴訟的范圍部分整合學界目前就該類訴訟的范圍的幾種意見。無論是學界所討論的幾種意見或是實務界法律規(guī)定，范圍或是相對過窄，不夠全面，而概括式的規(guī)定看似全面，實則不夠細致，對實踐中日益增長的復雜情況難以適用。

理論界有觀點認為，解決該類案件范圍的關(guān)鍵在于把握行民爭議和其他訴訟請求之間的緊密聯(lián)系。

筆者認為確定該類訴訟范圍的核心在于注重該類附帶訴訟成立的本質(zhì)特征之一，即關(guān)聯(lián)性，其是訴訟成立的基礎(chǔ)特征。其次，目前僅就行政訴訟法61條將行政附帶民事訴訟限定在幾種范圍內(nèi)，這種整體概括方式以形式列舉為表象，實則覆蓋全范圍的列舉，學界將其稱為“全項列舉”，以列舉主義之名，行概括主義之實。是否可以定義為：在實務中，排除前述規(guī)定中“等”字之內(nèi)列舉的行政行為，法院具體操作時不再“一并審理”其他類型的行政行為相關(guān)的民事爭議。

而除了前述列舉的行政行為外，仍有其他類型的行政行為可能產(chǎn)生相關(guān)的民事爭議。如行政確認中，對當事人法律關(guān)系的確認多數(shù)涉及民事關(guān)系，當事人不服行政確認行為提起行政訴訟請求撤銷該行為并責令對方當事人承擔民事責任，這時選擇提起行政附帶民事訴訟節(jié)約成本有利于審理。

以列舉式類型化行政行為為取向，以導向訴訟和程序為主線路徑，以可能脫離現(xiàn)實的法現(xiàn)象而取之以抽象化概括的手段顯然落后于當前社會需求。這種局限性列舉方式很大程度上在高速發(fā)展的社會中逐漸缺乏對現(xiàn)實規(guī)制實踐活動和行政實體政策的關(guān)注，抽象性概念難以匹配現(xiàn)實行政活動中個別行政行為的特殊性。此種模式因彈性、動態(tài)與靈活性不足而在機械與矛盾中草草收尾。

行政附帶民事訴訟制度受理案件性質(zhì)界限模糊

在以行民案件交叉的為前提的大框架內(nèi)，本文所探討的該類特性的案件只是其中的一部分，不能以偏概全。根據(jù)民事救濟和行政救濟訴訟基礎(chǔ)的不同，對當事人提起行政、民事訴訟的時間先后之區(qū)別，依據(jù)當事人啟動訴訟救濟時間的先后區(qū)別，分別用民事訴訟中的行政附屬審查和行政附帶民事制度界定區(qū)分兩種救濟途徑。其次，程序的歸并附帶著諸多限制條件，存在例外情形，如對屬于民事救濟還是行政救濟下的法律定性不明下的邊緣地帶問題。

筆者認為，考慮受理案件性質(zhì)應關(guān)注兩個條件：時間條件和先決問題。其一、何時提起民事訴訟是該類訴訟成立的時間條件，但以提出訴訟的時間先后決定行民交叉案件的性質(zhì)難免僵化單薄，不是解決程序歸并在立法中沖突的完美途徑。其二將先決問題納入考量。先決問題是先決定某一訴訟事件的判決前提問題，問題性質(zhì)屬于其他法庭管轄。除行政訴訟法 61條規(guī)定的情形外，仍有其他法律未作規(guī)定的情形存在。如民事爭議當事人既不對審理行政案件的行政法院一并提起附帶民事訴訟，也放棄向有管轄權(quán)的審理民事爭議的法院提起民事訴訟，僅對被訴行政行為的基礎(chǔ)民事關(guān)系和相關(guān)民事法律適用的抽象行政行為的合法性有異議，根據(jù) 61條，該情況原則上不應納入此類附帶訴訟的范圍。其次部分民行交叉案件不應適用行附民制度，不能節(jié)約司法資源，達到程序效益最大化。因此應注重正確理順當事人訴權(quán)和司法審判權(quán)的關(guān)系。上述問題的對應處理方案絕非單一的模式，既不能一概以行政訴訟為先決條件，也不能一概要求行政機關(guān)必須聽從法院的民事判決而改變其原有的決定。當前立法的61條對行民交叉案件的類型未作明確區(qū)分，因此本文探討的附帶訴訟案件性質(zhì)的界限模糊，日后必要細化。

審判組織審理中具體問題操作的局限性

普通法系國家，由于司法權(quán)的統(tǒng)一性，法院內(nèi)部程序未嚴格區(qū)分，普通法院能夠?qū)λ袪幾h一起審理，即不用內(nèi)部區(qū)分審判庭。基于我國國情構(gòu)建的大陸法體系關(guān)于法院內(nèi)部各審判庭的分工不能完全照搬普通法系國家的體系，但有一定的借鑒意義。陳新民教授指出，行政審判庭和民事審判庭同屬于一個法院，法院在受理時應確定是否為行政訴訟和民事訴訟，進行內(nèi)部移送。

筆者的觀點是，關(guān)于審判組織同樣需要考慮先決問題。日本在某些場合也會采取審理本案法院擁有對先決問題的審查權(quán)的例外作法。在行附民案件中，一旦行政法院確立案件管轄，即擁有了對民事案件的審查權(quán)限，然而行訴司法解釋第138條民事案件已轉(zhuǎn)由民訴立案的情形，民事法院是否擁有對關(guān)聯(lián)行政行為合法性的審查權(quán)值得思考。筆者認為，因為諸如涉及專業(yè)性強有針對性的復雜的民事爭議案件，該種具體情況下由于術(shù)業(yè)有專攻，行政審判庭不宜處理。效率和公正往往矛盾而難以取舍。對于此，實踐中有法院將行政庭和民事庭合而為一的方式，設立專門合議庭解決問題，該實踐有其進步之處，無論何種模式不應拘泥于固定模式，應當以解決實體爭議為標準，根據(jù)行民交叉案件的不同情形，對相應法律程序作出適當調(diào)整，行政庭與司法庭互相尊重對方的判決，達到司法效益的目的。

行政附帶民事訴訟制度之泅渡

調(diào)整訴訟范圍，節(jié)約司法訴訟資源

筆者認為，以立法形式業(yè)已固定為出發(fā)點，學界以及司法界主要著眼于兩個方向?qū)π懈矫癜讣氖馨阜秶M行解釋從而拓寬其內(nèi)容。第61條的幾種列舉無疑是有限的，立法初期有出于對利于司法推行可操作的考量，范圍不宜規(guī)定過寬，但從長遠角度考慮，此種做法會致行政訴訟僅片面強調(diào)行政活動的形式，而忽略實質(zhì)要求——以保障權(quán)益為著眼點的行政法訴求。學界和司法實務界對第61條的幾種情形的概念和外延進行了拓展，然而對該條所列舉事項進行定義，不斷地力求擴張行附民案件的同時，以上解釋的過程仍未跳出列舉結(jié)構(gòu)本身的框架，都是遵循法條本身的概念所展開。因此，通過具體列舉將適用范圍局限在行政許可等具象類型中，范疇狹窄而固化，在實際操作中會導致特殊情況出現(xiàn)時無從下手。應從兩方面考量：其一、當前行政附帶民事訴訟列舉式范圍有限，行政訴訟疑難案件日益繁雜，僅依據(jù)列舉式規(guī)定不能囊括所有類似案件。日后可以綜合考量其他類型的行政行為和與其產(chǎn)生關(guān)聯(lián)的民事爭議，以概括主義傾向重新定義法條，進一步擴大范圍，使行政附帶民事訴訟受案范圍日趨成熟。其二、行政附帶民事訴訟范圍存在邊界，不應當過于寬泛無邊際。由于范圍過寬會影響民事案件的審理，與民事審判相碰撞，引起司法混亂，因此從方便法院審理，當事人訴訟主義的角度考慮，結(jié)合我國法律規(guī)定，同時把握行政附帶民事訴訟成立的本質(zhì)特征，受理案件時強調(diào)兩種爭議之間相關(guān)的緊密程度，適當拓寬行政附帶民事訴訟的范圍。其三、對于司法解釋第139條的排除情況，筆者認為司法權(quán)與行政權(quán)應該互相約束，對于應當由行政機關(guān)先行處理的情形，法院不得擅自審查行政行為的合法性。法院應當尊重行政行為適法的情形。

定位行政附帶民事訴訟與其他訴訟的邊緣性界限

對于上述情況，雖然中國采取單一法院體系，仍可以由法院自行決定分工審理的事宜。明確邊緣性界限從法理精神以及立法技術(shù)角度出發(fā)，由于行政體制的發(fā)展是包含一系列動態(tài)運動的實際過程，精準明確邊緣性界限目前來說難度頗大，但對其界限進行較為清晰的概念化定位具有可行性。學界有觀點提出我國立法應填補漏洞，明確應案件性質(zhì)不同而作出分案裁定時，健全法院內(nèi)部移送制度、先行受理制度。筆者認為，“司法權(quán)的關(guān)鍵性權(quán)力在于對糾紛的最后決定權(quán)，而非第一手發(fā)言權(quán)。”司法是權(quán)益保護的最后一道屏障，通常情況下，應在窮盡其他救濟方式后訴諸司法救濟。司法并非一定是解決糾紛的最優(yōu)機制。須嚴格區(qū)分行政附帶民事案件和其他民行交叉案件的界限，依據(jù)案件的關(guān)聯(lián)性和審判中的主次性。首先，行訴修訂后受案范圍擴大，但仍有多數(shù)案件沒有納入該類附帶訴訟制度的審理，可以在此基礎(chǔ)上權(quán)衡利弊以概括主義立場進一步調(diào)整行政附帶民事的適用范圍，如以民事爭議為主訴，行政問題為附屬的訴訟，在民事審判實踐中，一些法院完全規(guī)避對行政行為合法性的審查，直接依據(jù)民事法律對民事爭議進行裁判;其次，在前者基礎(chǔ)上，將特定糾紛從司法管轄中分流。諸如利用其他程序如擴大復議前置程序的范圍審理行民交叉案件，通過行政內(nèi)部自身救濟途徑，將案件疏導分流，為后續(xù)審理提高訴訟效率，節(jié)約司法成本。再次，行政主管機關(guān)強化其自身對特定案件糾紛解決的方式，經(jīng)驗主義立場下形成對特定案件的統(tǒng)一政策和規(guī)范，進行有效的事后救濟，預防與突破今后出現(xiàn)陷入同類問題的藩籬。

確立審判組織間的溝通協(xié)調(diào)，實現(xiàn)訴訟經(jīng)濟

對行政法中的附帶訴訟類案件的審理合并的是審判組織而不是法律適用，筆者認為，現(xiàn)行立法肯定了行政附帶民事訴訟制度，將兩種爭議置于統(tǒng)一審判程序中，對外司法權(quán)不沖突的情況下，法院各審判庭之間的內(nèi)部分工就可以更加靈活，不局限于恒定形式，可以借鑒上文比較各國立法。

同時，對于當前司法解釋138條中轉(zhuǎn)由民庭審理的情形，先不論在行政爭議作為審判前提的特殊場合，前述有學者認為民庭有權(quán)對行政行為合法性進行審查并不會損害行政行為的公定力，可以參考各國立法，將該行政爭議審查移送至本院內(nèi)部行政庭，對該問題作出裁決繼而轉(zhuǎn)回民庭審理。這種方式不失為一種合理的處理模式，由于審理期限、內(nèi)部庭室人事協(xié)調(diào)等各方因素的限制，可能陷入各方推諉扯皮，案件久拖不決的僵局。

而對于確立以行附民制度處理的場合，視情況處理。對于獨任制而言，由于此類訴訟中行政訴訟作為主訴的主導性作用，確定由同一審判組織審理，行政法官當仁不讓。但法院內(nèi)部審理案件篩選法官時不必過于嚴格，出于訴訟效益和效率的目的，在行政庭審理的基礎(chǔ)上，以行政庭法官審理為主，可以臨時抽調(diào)法官組成專項合議庭審理案件，或者對于該類案件的審理，可以借鑒法國普通法院和行政法院分開審案的實踐經(jīng)驗，組成專門的中間機構(gòu)審理該類案件，進一步提高訴訟效率，實現(xiàn)程序正義

參考文獻

[1]馬懷德，張紅.行政爭議與民事爭議的交織與處理[J]法商研究，2003（04）：120-127

[2]許尚豪.民事、行政交叉案件訴訟程序研究[J]山東大學法律評論，2007（00）：36-49

[3]朱芒.概括主義的行政訴訟“受案范圍”——一種法解釋路徑的備忘錄[J]華東政法大學學報，2015，18（06）：60-71

[4]陳新民.中國行政法學原理[M]北京：中國政法大學出版社，2002