許菁菁 郭筱曦 （北京空間科技信息研究所）

2017年6月，美國(guó)總統(tǒng)特朗普簽署行政令，重啟美國(guó)國(guó)家航天委員會(huì)（NSpC），直接隸屬于總統(tǒng)行政辦公室，由副總統(tǒng)麥克·彭斯擔(dān)任委員會(huì)主席，總統(tǒng)副助理斯科特·佩斯任委員會(huì)執(zhí)行秘書(shū)。彭斯表示，重啟國(guó)家航天委員會(huì)是為了更好地協(xié)調(diào)美國(guó)航天活動(dòng)在國(guó)家安全、商業(yè)、國(guó)際關(guān)系和科研方面的協(xié)調(diào)一致性和持續(xù)發(fā)展。2020年2月，白宮發(fā)布修訂版行政令，對(duì)前述行政令進(jìn)行了部分修訂和補(bǔ)充。美國(guó)國(guó)家航天委員會(huì)是美國(guó)國(guó)家航天政策的主要制定者和推動(dòng)者，對(duì)美國(guó)航天的發(fā)展起到極大的影響。到目前為止，航天委員會(huì)已經(jīng)制定并由總統(tǒng)簽署四項(xiàng)航天政策令、一項(xiàng)國(guó)家航天戰(zhàn)略、一項(xiàng)關(guān)于外空資源采收的行政令和一項(xiàng)關(guān)于涉核任務(wù)發(fā)射審批程序的總統(tǒng)備忘錄。

1 航天委員會(huì)的三起兩落

國(guó)家航空航天委員會(huì)時(shí)期（1958－1973年）

美國(guó)國(guó)家航天委員會(huì)的前身最早可追溯到1958年。《美國(guó)國(guó)家航空航天法案》授權(quán)總統(tǒng)主持一個(gè)航空航天咨詢(xún)工作組，即國(guó)家航空航天委員會(huì)（NASC），成員包括國(guó)務(wù)卿、國(guó)防部長(zhǎng)、美國(guó)國(guó)家航空航天局（NASA）局長(zhǎng)、原子能委員會(huì)主席和另外4名由總統(tǒng)任命的成員，其中1名來(lái)自行政部門(mén)，3名來(lái)自政府以外。但時(shí)任總統(tǒng)德懷特·艾森豪威爾對(duì)這種咨詢(xún)機(jī)制沒(méi)有什么興趣，也從來(lái)沒(méi)有雇用任何職員來(lái)保障它，他更喜歡在內(nèi)閣或國(guó)家安全委員會(huì)會(huì)議上討論航天問(wèn)題。

1961年1月，繼任的約翰·肯尼迪總統(tǒng)在任職3個(gè)月后重新組建了NASC，并建議對(duì)委員會(huì)章程進(jìn)行立法修訂。修訂后的章程于1961年4月簽署，由副總統(tǒng)林登·約翰遜負(fù)責(zé)5人工作組，同時(shí)任命了愛(ài)德華·威爾士為NASC首任執(zhí)行秘書(shū)。NASC最活躍的時(shí)期是1961年4月～5月，當(dāng)時(shí)政府正在考慮民用航天計(jì)劃的未來(lái)，并最終選擇了登月目標(biāo)。威爾士曾協(xié)助起草1958年創(chuàng)建了NASA和NASC的立法，并在20世紀(jì)60年代擔(dān)任白宮航天事務(wù)的首席顧問(wèn)。他還協(xié)助制定了成立通信衛(wèi)星公司（COMSAT）的立法。1969年退休后，他仍是NASA顧問(wèn)。

在美國(guó)成功登月后的幾年里，該委員會(huì)的活力和影響力逐漸減弱，在尼克松政府時(shí)期制定了廣泛的后“阿波羅”載人航天計(jì)劃，但在很大程度上被白宮和國(guó)會(huì)忽視或拒絕，導(dǎo)致其（以及科學(xué)顧問(wèn)委員會(huì)）在1973年尼克松總統(tǒng)開(kāi)始第二任期時(shí)被裁撤。

消失時(shí)期（1973－1989年）

在卡特政府（1977－1981年）之前，白宮未設(shè)航天顧問(wèn)工作組，期間這項(xiàng)工作是在科學(xué)咨詢(xún)委員會(huì)（SAB）內(nèi)進(jìn)行的，而科學(xué)咨詢(xún)委員會(huì)也是到福特政府（1974－1977年）后期才恢復(fù)。1982年，里根政府在國(guó)家安全委員會(huì)（NSC）內(nèi)設(shè)立了航天咨詢(xún)職能，作為高級(jí)跨部門(mén)工作組（SIG）的一部分，稱(chēng)為SIG航天小組。SIG航天小組的成員包括來(lái)自以下機(jī)構(gòu)的代表：國(guó)家安全委員會(huì)（主席）、國(guó)防部、國(guó)務(wù)院、商務(wù)部、交通部、中央情報(bào)局、軍備控制和裁軍機(jī)構(gòu)、NASA及科學(xué)與技術(shù)政策辦公室（OSTP，無(wú)表決權(quán)）、管理與預(yù)算辦公室（OMB，無(wú)表決權(quán)）。

SIG航天小組成立后的每一年，NASA授權(quán)委員會(huì)都試圖說(shuō)服里根總統(tǒng)用一個(gè)新的航天委員會(huì)取代它，但被總統(tǒng)拒絕，甚至有一年否決了NASA授權(quán)法案，僅僅因?yàn)橐豁?xiàng)修正案要求恢復(fù)航天委員會(huì)。

國(guó)家航天委員會(huì)時(shí)期（1989－1993年）

老布什總統(tǒng)更愿意接受?chē)?guó)會(huì)關(guān)于重建航天委員會(huì)的要求，這也是他競(jìng)選時(shí)的承諾之一。他在1989年4月通過(guò)12675號(hào)行政令重新組建了國(guó)家航天委員會(huì)（NSpC），以應(yīng)對(duì)所有軍用、民用和商用航天問(wèn)題。國(guó)家航天委員會(huì)沒(méi)有恢復(fù)原來(lái)關(guān)于在政府以外任命成員的規(guī)定，但允許設(shè)立特別委員會(huì)，這就促成了日后奧古斯丁委員會(huì)等的出現(xiàn)。

時(shí)任NASA局長(zhǎng)理查德·特魯利希望NASA能專(zhuān)注于航天飛機(jī)和空間站，并公開(kāi)表達(dá)不支持老布什總統(tǒng)宣布的“太空探索倡議”（SEI）計(jì)劃，這使得NASA與航天委員會(huì)的關(guān)系惡化。1992年2月，特魯利局長(zhǎng)被逐出委員會(huì)。委員會(huì)和國(guó)會(huì)的工作人員也并不合作，而關(guān)心委員會(huì)的國(guó)會(huì)議員將其視為一種從國(guó)會(huì)和NASA手中奪取航天政策控制權(quán)并鞏固其在白宮地位的手段。在人員配備上，只有執(zhí)行秘書(shū)和商業(yè)航天主管是總統(tǒng)行政辦公室職員，其他所有人都是參與航天活動(dòng)的機(jī)構(gòu)臨時(shí)指派的。

停止運(yùn)行（1993－2017年）

此后國(guó)家航天委員會(huì)雖未正式解散，但實(shí)際上已于1993年停止運(yùn)行，成了克林頓精簡(jiǎn)白宮官僚機(jī)構(gòu)承諾的犧牲品。雖然科學(xué)咨詢(xún)委員會(huì)有一小隊(duì)工作人員負(fù)責(zé)處理航天問(wèn)題，但沒(méi)有專(zhuān)門(mén)研究航天政策的正式咨詢(xún)機(jī)制。

小布什總統(tǒng)建立了政策協(xié)調(diào)委員會(huì)（PCC）機(jī)制，類(lèi)似于里根政府的高級(jí)跨部門(mén)工作組，主要職能是協(xié)調(diào)跨部門(mén)的問(wèn)題和政策。在航天方面，PCC負(fù)責(zé)制定國(guó)家航天政策及關(guān)于遙感、導(dǎo)航、發(fā)射和探索這四個(gè)獨(dú)立領(lǐng)域的總統(tǒng)令。具體來(lái)說(shuō)，這項(xiàng)工作是在由國(guó)家安全委員會(huì)航天政策主管主持的工作組中進(jìn)行的。一旦由機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人簽署同意，決策和指示將提交給國(guó)家安全顧問(wèn)，由其審查并決定何時(shí)、如何提交給總統(tǒng)。

2008年奧巴馬競(jìng)選時(shí)承諾要重建NASA，“以便制定探索太陽(yáng)系的計(jì)劃”。幾乎同期，參議員韋恩·阿拉德在國(guó)會(huì)牽頭，由國(guó)家空間安全組織管理獨(dú)立評(píng)估小組發(fā)布報(bào)告，其中第一條建議就是“總統(tǒng)應(yīng)該重建國(guó)家航天委員會(huì)”。但實(shí)際上在奧巴馬總統(tǒng)交接期間并沒(méi)有出現(xiàn)航天委員會(huì)。

重建（2017年）

2017年6月，特朗普總統(tǒng)簽署的《恢復(fù)國(guó)家航天委員會(huì)的總統(tǒng)行政令》規(guī)定了該委員會(huì)的目的、組成、職責(zé)、管理規(guī)定、匯報(bào)制度、總則等內(nèi)容。2020年2月，白宮發(fā)布修訂版行政令，對(duì)前述行政令進(jìn)行了部分修訂和補(bǔ)充。

修訂后，NASC的全部成員包括副總統(tǒng)（應(yīng)擔(dān)任委員會(huì)主席）、國(guó)務(wù)卿、國(guó)防部長(zhǎng)、商務(wù)部長(zhǎng)、運(yùn)輸部長(zhǎng)、能源部長(zhǎng)、國(guó)土安全部長(zhǎng)、國(guó)家情報(bào)局局長(zhǎng)、管理預(yù)算辦公室主任、總統(tǒng)國(guó)家安全事務(wù)助理、總統(tǒng)經(jīng)濟(jì)政策助理、總統(tǒng)國(guó)內(nèi)政策助理、NASA局長(zhǎng)、科學(xué)與技術(shù)政策辦公室主任、參謀長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議主席，以及由委員會(huì)主席確認(rèn)的其他行政部門(mén)和機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人、總統(tǒng)行政辦公室內(nèi)的其他高級(jí)官員。

委員會(huì)應(yīng)就國(guó)家航天政策和戰(zhàn)略向總統(tǒng)提供咨詢(xún)和協(xié)助，并履行總統(tǒng)隨時(shí)下達(dá)的其他職責(zé)。具體包括：①審查美國(guó)政府的航天政策，包括長(zhǎng)期目標(biāo)，并制定國(guó)家航天活動(dòng)戰(zhàn)略；②擬制關(guān)于航天政策和與航天有關(guān)問(wèn)題的建議；③監(jiān)控并協(xié)調(diào)國(guó)家航天政策和戰(zhàn)略目標(biāo)的落實(shí)情況；④促進(jìn)民用、國(guó)家安全和商業(yè)航天部門(mén)之間的密切協(xié)調(diào)、合作以及技術(shù)和信息交流；⑤就參與美國(guó)政府開(kāi)展的國(guó)際航天活動(dòng)提供咨詢(xún)意見(jiàn)；⑥促進(jìn)解決有關(guān)重大航天政策和航天相關(guān)政策事項(xiàng)的分歧。

根據(jù)行政令，還為重組后的國(guó)家航天委員會(huì)設(shè)立了獨(dú)立的用戶(hù)顧問(wèn)工作組（UAG），旨在代表工業(yè)界和其他非聯(lián)邦利益相關(guān)方向國(guó)家航天委員會(huì)提供專(zhuān)業(yè)見(jiàn)識(shí)，提交調(diào)查結(jié)果和建議報(bào)告。UAG是受《美國(guó)聯(lián)邦顧問(wèn)委員會(huì)法案》（FACA）管理的聯(lián)邦顧問(wèn)委員會(huì)，在國(guó)家航天委員會(huì)的審議和程序中，UAG有機(jī)會(huì)和義務(wù)代表所有用戶(hù)的利益，而不僅僅是UAG成員的利益。UAG成員任期2年除非提名連任，當(dāng)前成員包括美國(guó)國(guó)內(nèi)大部分主要宇航公司以及該行業(yè)一些較小型公司的總裁和首席執(zhí)行官。

2 重建航天委員會(huì)后的美國(guó)航天政策動(dòng)向

2020年5月，國(guó)家航天委員會(huì)執(zhí)行秘書(shū)斯科特·佩斯透露，委員會(huì)正著手修訂2010年奧巴馬政府頒布的現(xiàn)行《美國(guó)國(guó)家航天政策》。同時(shí)表示，委員會(huì)正與美國(guó)聯(lián)邦通信委員會(huì)（FCC）和其他機(jī)構(gòu)討論新的軌道碎片減緩條例。委員會(huì)可能還在構(gòu)思網(wǎng)絡(luò)安全、供應(yīng)鏈和核動(dòng)力方面的政策令。

美國(guó)每屆政府通常都會(huì)發(fā)布一項(xiàng)國(guó)家航天政策，2017年12月，特朗普政府通過(guò)《航天政策1號(hào)令》（SPD－1）對(duì)航天政策進(jìn)行了部分修訂，但尚未進(jìn)行全面更新。2018年3月，白宮發(fā)布《美國(guó)國(guó)家航天戰(zhàn)略》。5月，特朗普簽署《航天政策2號(hào)令》（SPD－2），簡(jiǎn)化商業(yè)航天的監(jiān)管。6月，特朗普簽署《航天政策3號(hào)令》（SPD－3），確立國(guó)家空間交通管理政策，指示商務(wù)部負(fù)責(zé)民用空間交通管理。2019年2月，特朗普簽署《航天政策4號(hào)令》（SPD－4），正式組建美國(guó)武裝部隊(duì)第六個(gè)軍種—天軍。

2020年4月2日，F(xiàn)CC發(fā)布了一份軌道碎片減緩條例修訂草案，但在4月23日的公開(kāi)會(huì)議上推遲了大部分規(guī)定的發(fā)布時(shí)間以作進(jìn)一步研究。主要的批評(píng)聲音指向了某些規(guī)定制定的過(guò)程缺乏技術(shù)能力支持。佩斯表示，國(guó)家航天委員會(huì)正與FCC就此進(jìn)行長(zhǎng)期對(duì)話(huà)，商務(wù)部也將發(fā)揮主導(dǎo)作用。

4月6日，特朗普總統(tǒng)簽署名為“鼓勵(lì)國(guó)際社會(huì)支持采收和利用空間資源”的行政令，確立了美國(guó)開(kāi)發(fā)地外資源的政策，同時(shí)要求美國(guó)國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)跨機(jī)構(gòu)工作，鼓勵(lì)其他國(guó)家采取美國(guó)立場(chǎng)，支持“安全、可持續(xù)的公私兩方采收和利用空間資源的行動(dòng)”。作為對(duì)該行政令的進(jìn)一步落實(shí)，5月15日，NASA正式出臺(tái)《阿爾忒彌斯協(xié)定》（Artemis Accords），作為在月球表面開(kāi)展國(guó)際合作的規(guī)則框架，依據(jù)這一基本原則，與其他希望就“阿爾忒彌斯”計(jì)劃開(kāi)展合作的國(guó)家簽訂雙邊協(xié)議。

5月19日，美國(guó)商務(wù)部發(fā)布新版商業(yè)遙感規(guī)則，取消了此前對(duì)商業(yè)遙感系統(tǒng)施加的諸多限制，代表美國(guó)政府將不再采用風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方法判斷系統(tǒng)可能對(duì)國(guó)家安全造成的風(fēng)險(xiǎn)；相反，美國(guó)政府將把更多保護(hù)國(guó)家安全的重?fù)?dān)轉(zhuǎn)嫁給自己，重點(diǎn)放在降低由全球遙感行業(yè)帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)上。

美國(guó)實(shí)施的重大航天工程或計(jì)劃（國(guó)家航天委員會(huì)存在時(shí)期）

6月17日，美國(guó)國(guó)防部發(fā)布新版《國(guó)防航天戰(zhàn)略》，取代了奧巴馬政府發(fā)布的2011年版文件。新版《國(guó)防航天戰(zhàn)略》以特朗普2018年國(guó)防戰(zhàn)略為基礎(chǔ)，呼吁美國(guó)軍隊(duì)做好準(zhǔn)備，與俄羅斯等崛起的軍事大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)。

在以上種種航天政策動(dòng)向背后，美國(guó)國(guó)家航天委員會(huì)都起到了關(guān)鍵的推動(dòng)作用。

3 航天委員會(huì)對(duì)航天的作用

推動(dòng)航天決策的正面作用

美國(guó)航天界人士對(duì)重新組建的國(guó)家航天委員會(huì)將推動(dòng)、引導(dǎo)面臨新挑戰(zhàn)的國(guó)家航天政策持謹(jǐn)慎而樂(lè)觀(guān)的態(tài)度。單一實(shí)體全面監(jiān)督美國(guó)航天活動(dòng)的做法曾是孕育了美國(guó)航天能力基礎(chǔ)的一部分。重建后的國(guó)家航天委員會(huì)行動(dòng)速度也受到了政府內(nèi)外人士的贊揚(yáng)，與過(guò)去制定航天政策的跨部門(mén)結(jié)構(gòu)相比，現(xiàn)在官僚作風(fēng)大大減少，迭代工作組的層級(jí)也大大減少，由于機(jī)構(gòu)的簡(jiǎn)化，委員會(huì)能夠更快地制定政策。

在SPD－2的行文中可以發(fā)現(xiàn)，國(guó)家航天委員會(huì)非常重視執(zhí)行力。SPD－2通過(guò)美國(guó)聯(lián)邦航空管理局（FAA）呼吁運(yùn)輸部為商業(yè)航天發(fā)射和再入制定簡(jiǎn)化的規(guī)章制度。典型的FAA規(guī)則制定過(guò)程需要數(shù)年時(shí)間，而公眾評(píng)議、最終裁決和規(guī)則發(fā)布至少還需要1年，但SPD－2（2018年5月發(fā)布）要求在2019年2月1日之前完成擬議規(guī)則制定通知（NPRM）。航天業(yè)對(duì)于國(guó)家航天委員會(huì)促進(jìn)設(shè)定具有挑戰(zhàn)性的最后期限是非常感激的。FAA代理副局長(zhǎng)承認(rèn)，SPD－2迫使他們加快了規(guī)則制定過(guò)程。

以往航天政策制定工作得到的教訓(xùn)

里根政府時(shí)期在國(guó)家安全委員會(huì)內(nèi)設(shè)立航天咨詢(xún)職能的安排，被包括國(guó)會(huì)議員在內(nèi)的許多觀(guān)察人士認(rèn)為無(wú)益甚至有害。這些成員不是機(jī)構(gòu)首腦，沒(méi)有決策權(quán)力，導(dǎo)致地盤(pán)之爭(zhēng)并且成果甚微。此外，該機(jī)構(gòu)不直接向總統(tǒng)報(bào)告，其輸出要通過(guò)國(guó)家安全委員會(huì)過(guò)濾，有可能在到達(dá)總統(tǒng)之前被改變甚至被舍棄。

國(guó)家航天委員會(huì)對(duì)航天決策制定的作用圖析

老布什政府時(shí)期，首次組建了真正意義上的國(guó)家航天委員會(huì)。因時(shí)任NASA局長(zhǎng)與總統(tǒng)的理念不同，NASA以航天員為基礎(chǔ)的主要管理層與國(guó)家航天委員會(huì)之間摩擦不斷。此外，航天委員會(huì)與國(guó)會(huì)的關(guān)系也很冷淡，人員配備也造成了一些困難，最終導(dǎo)致航天委員會(huì)在1993年停擺。

小布什政府時(shí)期建立的政策協(xié)調(diào)委員會(huì)機(jī)制決策過(guò)程旨在充分體現(xiàn)行政部門(mén)中所有可能的利益相關(guān)方，傾向于包容而非效率。例如一項(xiàng)航天政策的制定要花3年時(shí)間，在期間大部分時(shí)間里，每周都有20多人參加機(jī)構(gòu)間會(huì)議，每個(gè)人都代表各自機(jī)構(gòu)的幾個(gè)到幾十個(gè)人。這些機(jī)構(gòu)的大多數(shù)高層官員在整個(gè)過(guò)程結(jié)束之前基本上都不參與，這不僅使他們與早期的創(chuàng)造性投入和辯論隔絕開(kāi)來(lái)，而且還妨礙了他們?cè)谶^(guò)程因缺乏行政干預(yù)而中斷時(shí)調(diào)解的能力。

很多研究已經(jīng)得出結(jié)論，美國(guó)的航天事業(yè)是支離破碎的，而國(guó)家航天委員會(huì)的設(shè)立是必要的。這些研究包括2001年國(guó)家空間安全管理和組織結(jié)構(gòu)評(píng)估委員會(huì)報(bào)告，2008年阿拉德委員會(huì)（Allard Commission）報(bào)告以及2017財(cái)年的國(guó)防授權(quán)法案。

設(shè)立國(guó)家級(jí)航天決策機(jī)構(gòu)的經(jīng)驗(yàn)

1）國(guó)家航天委員會(huì)必須獨(dú)立運(yùn)作，由副總統(tǒng)擔(dān)任主席。過(guò)去，該委員會(huì)曾隸屬于國(guó)家安全委員會(huì)和白宮科學(xué)技術(shù)政策辦公室，但各機(jī)構(gòu)和部門(mén)不會(huì)將決策權(quán)讓與副部長(zhǎng)級(jí)別官員。

2）國(guó)家航天委員會(huì)的成員資格必須保留給關(guān)鍵成員。大約有60個(gè)美國(guó)政府部門(mén)的利益相關(guān)方參與了航天計(jì)劃。國(guó)家航天委員應(yīng)包括1位主席和3名分別來(lái)自民用、國(guó)家安全和商業(yè)航天部門(mén)的代表。

3）設(shè)置下屬委員會(huì)是至關(guān)重要的。副總統(tǒng)和內(nèi)閣級(jí)別的執(zhí)行秘書(shū)在沒(méi)有事先被告知之前是不會(huì)做出決策的。他們需要下屬委員會(huì)來(lái)制定細(xì)節(jié)、做出妥協(xié)、達(dá)成共識(shí)。下屬委員會(huì)必須與現(xiàn)有的各委員會(huì)合作，將討論提升一個(gè)層次，并與所有利益相關(guān)方共享。

這些經(jīng)驗(yàn)中不存在可以獨(dú)立起效的“靈丹妙藥”，它們共同構(gòu)成了如今行之有效的國(guó)家級(jí)航天決策機(jī)構(gòu)。

只要從以往的工作中吸取教訓(xùn)并確保取得預(yù)期的效果，設(shè)立國(guó)家航天委員會(huì)就是正確的選擇。