羊二麗

關鍵詞：特色小鎮(zhèn);行政生態(tài)學;政府職能

中圖分類號：D63 文獻標識碼：A 文章編號：1009 — 2234（2020）08 — 0086 — 04

一、行政生態(tài)學與政府職能的理論構建

行政生態(tài)學最初是由美國哈佛大學教授高斯提出的，但是真正使行政生態(tài)學成為一門新的系統(tǒng)學科是里格斯，他把行政生態(tài)學定義為，研究“人類文化環(huán)境和自然與公共行政系統(tǒng)相互影響”的一門學科①。他認為了解“一個國家的公共行政，應該將其與整個社會大環(huán)境結合起來，里格斯還分析影響一個國家行政系統(tǒng)的五種要素：經(jīng)濟要素、社會要素、政治構架、符號系統(tǒng)和溝通網(wǎng)，根據(jù)這些要素，里格斯提出溶和模型、衍射模型和棱柱模型三種行政模型”②。里格斯認為行政生態(tài)學主要研究兩方面的內(nèi)容：一是分析各國的社會文化等環(huán)境是如何影響該國的公共行政，二是研究各國的公共行政又是如何影響該國的社會發(fā)展。行政生態(tài)學使我們在研究行政管理的過程中要結合復雜的經(jīng)濟、文化等環(huán)境因素一起。

“政府職能是政府機構在一定時期內(nèi)根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展需要對社會公共事務進行管理的職責和權能，根據(jù)系統(tǒng)論思想，政府實際上是由行政機構、規(guī)則和目標、行政輸出和信息反饋等要素構成的復雜系統(tǒng)”③。政府職能與外界環(huán)境密切相關，政府職能作為上層建筑的重要組成部分，具有動態(tài)性，需要政府根據(jù)外界環(huán)境的改變而調(diào)整職能以適應社會發(fā)展的需要。

我國政府層級是一種自上而下的結構，各級地方政府的職能在縱向上屬于上級的政府職能部門，形成一種垂直的條塊現(xiàn)象。特色小鎮(zhèn)是在新時代經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的背景下提出的，其目標是促進鄉(xiāng)村振興，推動城鎮(zhèn)化的發(fā)展，而特色小鎮(zhèn)的建設離不開政府的主導，政府可以通過履行相應的職能對特色小鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)市場和資金的落實進行監(jiān)督管理來推進特色小鎮(zhèn)的建設。特色小鎮(zhèn)涉及到經(jīng)濟層面、文化層面，政治層面等層面，因此政府在建設特色小鎮(zhèn)的過程中需要密切關注特色小鎮(zhèn)所面臨的外部環(huán)境來調(diào)整各級政府的職能。王滬寧在《行政生態(tài)分析》一書中指出，行政生態(tài)學的研究內(nèi)容之一是行政環(huán)境，其涉及到政治、經(jīng)濟和文化的因素，通過把行政生態(tài)學與特色小鎮(zhèn)建設中政府的職能定位相結合進行分析具有一定的重要意義。

二、海南省蘭洋溫泉養(yǎng)生休閑小鎮(zhèn)建設中政府職能分析

（一）海南省蘭洋溫泉養(yǎng)生休閑小鎮(zhèn)的概況

地理位置及區(qū)域條件：蘭洋溫泉養(yǎng)生休閑小鎮(zhèn)處于儋州市東南部，東臨澄邁縣、西與白沙縣接壤，南臨瓊中縣，地理坐標北緯19°27′上下、東經(jīng)109°39′左右，鎮(zhèn)中心距離本區(qū)行政中心儋州市那大鎮(zhèn)11公里。

行政區(qū)劃與人口：鎮(zhèn)域管轄蘭洋、大塘、番開、水南、南報、?？?、頭竹、南羅、加老、番加、番新、番雅、番打、三雅、蘭泉等15個村（居）委會，其中自然村71個、村小組81個，2個鎮(zhèn)辦農(nóng)場。2015年鎮(zhèn)域人口16914，人口自然增長率為9.7‰，其中少數(shù)民族人口占64%，具有濃厚的黎苗民族風情。

發(fā)展優(yōu)勢和特色：蘭洋溫泉有世界奇泉（冷熱泉）之稱，是海南省較大的溫泉之一。蘭洋鎮(zhèn)地下溫泉水的水溫在41℃-93℃，水質(zhì)符合國家礦泉水的標準，熱礦水中含有氟、氡、偏硅酸等多種對人們身體有益的元素，對于一些有高血壓、皮膚病以及心血管系統(tǒng)疾病的人員具有很好的療效，是國家認定的優(yōu)質(zhì)保健溫泉。

產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀：蘭洋鎮(zhèn)三次產(chǎn)業(yè)結構比例為59.9：10.2：29.9，產(chǎn)業(yè)發(fā)展以農(nóng)業(yè)為主，種養(yǎng)業(yè)占全鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟量的90%以上，來源于橡膠、龍眼、水稻和養(yǎng)蜂等，橡膠種植面積12萬畝，株數(shù)360萬株;蜂蜜養(yǎng)殖300戶，養(yǎng)殖箱數(shù)2000箱;荔枝種植面積2000畝;龍眼種植面積800畝;南藥益智種植面積800畝。作為蘭洋第三產(chǎn)業(yè)的旅游業(yè)是近年來蘭洋著力推進的產(chǎn)業(yè)，其主要的旅游資源有松濤水庫自然生態(tài)區(qū)、蓮花寺國家森林公園以及蘭洋溫泉公園等一批景點，還有蘭洋地質(zhì)溫泉等2家酒店，5家農(nóng)家樂，勞務輸出1200多人。

發(fā)展方向：

環(huán)境生活養(yǎng)生

依托蘭洋溫泉優(yōu)勢，把溫泉療養(yǎng)、保健、休閑等時尚消費與周圍自然環(huán)境相結合，拓展溫泉養(yǎng)生新體驗。如打造各類泡池，如藥浴池、香米浴粥池、花瓣池、水果池、魚療池、古井溫泉池、兒童戲水池等;以礦物溫泉和中草藥為基礎，結合中醫(yī)針灸、推拿、磁療、按摩等形成特色生態(tài)水療;充分利用溫泉資源，開辟瑜伽專用池，聘請專業(yè)瑜伽教練，成立瑜伽健身會所;建設溫泉養(yǎng)生酒店、溫泉公園、溫泉水療館、養(yǎng)生居住區(qū)，豐富環(huán)境生活養(yǎng)生方式。

醫(yī)療療養(yǎng)養(yǎng)生

將養(yǎng)生與醫(yī)療結合，集中精力打造醫(yī)療服務平臺。一是與國內(nèi)各大企事業(yè)機構展開合作，建設體檢中心、心理康復中心、干細胞美容中心、生殖服務及月子中心、術后康復療養(yǎng)中心、中醫(yī)康復療養(yǎng)中心、老年病保健中心、臨終關懷服務中心等，區(qū)別于海南其他養(yǎng)生產(chǎn)業(yè)，并凸顯突顯醫(yī)療平臺的輻射、支撐、配套作用。二是引進國家院士和高端人才，并設立院士工作站、國家級研究中心、國學院研究站，通過商品化的創(chuàng)新和研發(fā)，促進科技成果轉(zhuǎn)化，建立產(chǎn)學研一體化發(fā)展體系。

健康文化養(yǎng)生

建設健康養(yǎng)生論壇、會議中心、心理健康養(yǎng)生中心、會展中心及培訓基地、生命科學博物館、健康養(yǎng)生產(chǎn)業(yè)學院，推動健康文化養(yǎng)生產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

旅游休閑養(yǎng)生

以溫泉養(yǎng)生度假為核心，建設旅游度假酒店、養(yǎng)生社區(qū)、商業(yè)步行街，置入休閑購物、演藝中心、休閑吧街、文化中心等高端業(yè)態(tài)，打造海南省溫泉養(yǎng)生小鎮(zhèn)第一品牌。

（二）海南省蘭洋溫泉養(yǎng)生休閑小鎮(zhèn)的政府職能概況

政府在特色小鎮(zhèn)建設中具有重要的作用，但想要促進特色小鎮(zhèn)的發(fā)展必須明確政府的職能，在特色小鎮(zhèn)建設的過程中要堅持：政府引導、企業(yè)主體、市場運作的原則，通過梳理蘭洋溫泉養(yǎng)生休閑小鎮(zhèn)得出，政府在建設特色小鎮(zhèn)的過程中主要承擔的職能包括頂層設計。基礎設施配套和要素保障的職能。

頂層設計職能：蘭洋溫泉養(yǎng)生特色小鎮(zhèn)的建設還是一種自上而下的行為，省委、省政府綜合施政為蘭洋經(jīng)濟社會發(fā)展指明方向，省委、省政府立足省情，堅持實施科學發(fā)展、綠色崛起的發(fā)展戰(zhàn)略，開展“多規(guī)合一”工作，實施主體功能區(qū)規(guī)劃、加快六類園區(qū)建設、構建以“五網(wǎng)”為核心的現(xiàn)代基礎設施體系，堅持一張藍圖繪到底。儋州市發(fā)展和改革委員會委托海南省建設項目規(guī)劃設計研究院對蘭洋溫泉養(yǎng)生休閑特色小鎮(zhèn)做了政體的規(guī)劃，在這一過程中從上至下政府部門履行了頂層設計的職能，在規(guī)劃中對特色小鎮(zhèn)的主要任務、基本目標、保障措施等進行明確的規(guī)定。

基礎設施配套職能：特色小鎮(zhèn)的建設離不開完善的基礎設施蘭洋溫泉小鎮(zhèn)，規(guī)劃以路、水、電、氣、光等“五網(wǎng)”和環(huán)衛(wèi)工程等建設為重點，統(tǒng)籌推進城鄉(xiāng)基礎設施建設。但是目前蘭洋溫泉特色小鎮(zhèn)鎮(zhèn)域總體建設水平不高，基礎設施薄弱，特別是道路交通，未形成網(wǎng)絡化交通體系，部分村莊尚未通公路;且各項公共服務設施基本上是沿蘭洋大道布置，沒有考慮服務半徑。目前已有景點規(guī)模小，分布相對分散，且各景點之間交通方式單一，大部分景區(qū)內(nèi)部交通路況較差，特別是與景區(qū)相連的交通比較落后，距離遠，還沒有專門的旅游交通車隊;同時蘭洋鎮(zhèn)只有800個左右床位旅游接待設施，服務水平一般，難以留住游人。

保障措施職能：在保障措施方面政府應該承擔基本的兜底性職能，特色小鎮(zhèn)的發(fā)展離不開必要的人力、土地、財力、物力資源等保障措施。

第一，土地方面，蘭洋溫泉特色小鎮(zhèn)規(guī)劃上指出要優(yōu)化城鎮(zhèn)建設用地布局，合理安排城鎮(zhèn)建設用地規(guī)模。協(xié)調(diào)安排規(guī)劃區(qū)內(nèi)農(nóng)田和村民安置用地。在建設過程中應嚴格土地用途管理，集約利用土地，清理盤活閑置土地，促進土地有效開發(fā)利用。優(yōu)先安排重點企業(yè)生產(chǎn)項目用地、重大基礎設施建設用地、生態(tài)保護用地。加強土地資源的保護和開發(fā)，嚴格控制建設用地規(guī)模，按照保護資源與環(huán)境優(yōu)先、有利于節(jié)約集約用地要求劃定，嚴格避讓優(yōu)質(zhì)耕地和重要的生態(tài)環(huán)境用地。

第二，資金方面，建立開放式、市場化的投融資機制，制定有利于企業(yè)融資的各項政策，通過發(fā)行債券、社會募集、銀行貸款、市政府資助、區(qū)政府補貼、企業(yè)分派、引進外資、相互參股等多種形式，鼓勵不同經(jīng)濟成分和各類投資主體，以獨資、合資、承包、股份制、股份合作等不同形式積極參與項目建設，實現(xiàn)投資主體的多元化，拓寬融資渠道，加大融資力度。采用PPP、BT、BOT等項目融資方式，做好投融資活動的風險控制，提高項目對投資人的吸引力，為項目與資本的對接打下良好的基礎。

三、分析框架：行政生態(tài)學視角下的蘭洋溫泉休閑小鎮(zhèn)的政府職能

里格斯還認為行政生態(tài)系統(tǒng)主要由行政系統(tǒng)和周圍環(huán)境間的有機聯(lián)系構成的，而行政系統(tǒng)賴以存在和發(fā)展的外部條件就是行政環(huán)境。行政系統(tǒng)是行政環(huán)境的產(chǎn)物并隨環(huán)境的變遷而改變從而保持一種動態(tài)平衡”①?！靶姓鷳B(tài)學研究表明，政府的生存和運行都離不開特定的環(huán)境，各個層級政府職能的履行也需要適宜的行政生態(tài)環(huán)境。某一行政生態(tài)環(huán)境的發(fā)展變化必然會對其所涉及的政府職能提出新的挑戰(zhàn)”②。特色小鎮(zhèn)的建設更是如此，蘭洋溫泉特色小鎮(zhèn)在建設的過程中需要根據(jù)行政系統(tǒng)環(huán)境的改變而適當調(diào)整政府的職能。特色小鎮(zhèn)的建設過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是重要的執(zhí)行主體，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府需要再建設特色小鎮(zhèn)的過程中為特色小鎮(zhèn)營造一個穩(wěn)定、可持續(xù)發(fā)展的社會環(huán)境。

（一）基于行政生態(tài)學的經(jīng)濟要素分析蘭洋溫泉休閑小鎮(zhèn)的政府職能

在行政生態(tài)學中，里格斯提出五個要素，其中他認為影響一個國家行政的首要因素是經(jīng)濟因素。蘭洋溫泉休閑小鎮(zhèn)的建設離不開資金的支持。主要體現(xiàn)在蘭洋溫泉特色小鎮(zhèn)目前還沒有形成旅游競爭優(yōu)勢，旅游業(yè)發(fā)展規(guī)模小，旅游宣傳、基礎設施資金投入不夠，旅游資源開發(fā)力度比較薄弱，旅游業(yè)收入占全鎮(zhèn)GDP的比重很小，其發(fā)展速度和現(xiàn)狀與其豐富的旅游資源不相稱。重點項目融資難，導致旅游開發(fā)粗放，旅游產(chǎn)品品位低，市場營銷資金投入不足，客源市場范圍窄，不能有效將資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢。受經(jīng)費等原因的限制，像醫(yī)療衛(wèi)生、文化娛樂等公共設施服尚未能延伸到農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)村享受公共服務設施較弱。因此，需要政府拓寬融資渠道，增加財政收入，有效的履行經(jīng)濟職能。

（二）基于行政生態(tài)學的社會要素分析蘭洋溫泉休閑小鎮(zhèn)的政府職能

里格斯認為社會要素主要指各種社會組織，隨著改革開放的深入發(fā)展，以及經(jīng)濟全球化的浪潮下，社會的復雜性和高度不確定性與日俱增，這種情況決定了單純依靠政府“自上而下”的單方面力量不足以承擔社會治理的全部責任，這時候需要社會組織參與到社會治理中來，這不僅是政社合作的內(nèi)在要求而且也是社會治理的題中之意。特色小鎮(zhèn)建設也是如此，政府應當加大對社會組織的政策、資金的支持，充分調(diào)動鄉(xiāng)村能人的積極性，鼓勵他們建立相應的非政府組織為村民服務?！凹訌娬畬Ψ钦M織積極的輿論向?qū)?，深化社會對非政府組織的認識。政府需要為非政府組織的發(fā)展創(chuàng)造良好的外部環(huán)境，政府應放松對非政府組織的管制，加強對其引導、協(xié)調(diào)和監(jiān)督的職能”③。讓他們投身于特色小鎮(zhèn)的建設當中來，承擔部分政府的職能。

（三）基于行政生態(tài)學的溝通網(wǎng)絡分析蘭洋溫泉休閑小鎮(zhèn)的政府職能

里格斯所“認為的溝通網(wǎng)絡主要包括：社會的文化水平、適用語言的狀況、社會輿論的力量以及通訊的狀況等使整個社會相“溝通”的重要手段。一個國家的溝通網(wǎng)絡是否暢通，會直接影響公共行政的運行過程”④。政府在特色小鎮(zhèn)的政策制定與執(zhí)行的過程中，必須與社會保持一個互動的關系，而這個互動的前提就需要有一個良好的溝通網(wǎng)絡。況且，特色小鎮(zhèn)的建設，不僅涉及政府這一單一的主體，還涉及到企業(yè)、市場、社會和民眾等多元主體，每一個政策的執(zhí)行都需要考慮到這些主體的意見，因此需要建立一個完善的溝通網(wǎng)絡。在這網(wǎng)絡的建立過程中，政府需要把屬于市場的職能交還與市場，管好改管的事，善于聽取民眾的意見，處理好政社關系。

（四）基于行政生態(tài)學的政治架構分析蘭洋溫泉休閑小鎮(zhèn)的政府職能

里格斯認為政治與行政應是分離的，政治是決定政策的過程，行政是執(zhí)行政策的過程。政治與行政是二者合一的，并且是政治主導行政，政治與行政缺乏適度的分開，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須執(zhí)行上級國家行政機關的決定和命令，管理鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)的經(jīng)濟、政治和文化事務。蘭洋溫泉休閑小鎮(zhèn)的建立同樣也是遵守上級的政府的命令，在建設特色小鎮(zhèn)的過程中，蘭洋認真貫徹落實黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會以及海南省委六屆九次全會精神，按照《海南省人民政府關于印發(fā)全省百個特色產(chǎn)業(yè)小鎮(zhèn)建設工作方案的通知》（瓊府〔2015〕88號）要求，圍繞“一區(qū)一鎮(zhèn)一調(diào)整”為發(fā)展思路，依托蘭洋鎮(zhèn)豐富的自然資源，以經(jīng)濟結構調(diào)整為主線，以增加農(nóng)民收入為目標，加快推動產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化升級，全面推進新型城鎮(zhèn)化建設，使產(chǎn)城融合進一步深化，帶動當?shù)剞r(nóng)民群眾脫貧致富，通過蘭洋溫泉養(yǎng)生休閑小鎮(zhèn)實現(xiàn)蘭洋鎮(zhèn)經(jīng)濟繁榮、環(huán)境優(yōu)美和功能齊全的特色小鎮(zhèn)。

四、基于行政生態(tài)學分析蘭洋溫泉休閑小鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變的路徑

（一）提升政府的公共服務的職能、改善小鎮(zhèn)的基礎設施

特色小鎮(zhèn)的建設離不開完善的基礎設施，首先、政府可以通過公共政策、補貼、產(chǎn)業(yè)政策、稅收政策的手段加強基礎設施的建設。其次，政府要根據(jù)本地的實際情況，建設地方性的項目、緩解基礎設施瓶頸。最后，政府可以通過民營化的形式提供公共產(chǎn)品和公共服務。引入市場機制，吸收社會各方面力量，共同完善基礎設施。

（二）培育社會組織，分擔部分政府職能

特別隨著我國社會經(jīng)濟的迅速發(fā)展、人民生活水平的不斷提高，社會變得更加的復雜，單靠政府自上的力量不足以承擔起社會治理的責任，尋求多方行動者參與治理成為應對復雜環(huán)境的新的策略選擇。特色小鎮(zhèn)的建設單靠政府的力量很難建設成功，需要社會組織、企業(yè)等力量的參與。政府可以通過為社會組織營造良好的外部環(huán)境，吸引這些組織參與特色小鎮(zhèn)的建設。其次，政府要在政策、資金等方面給予社會組織一定的保障。最后，政府要善于調(diào)動居民們的積極性，鼓勵他們建立非政府組織為建設特色小鎮(zhèn)服務。

（三）政府要強化社會管理職能，健全小鎮(zhèn)治理機制

完善政府社會管理職能，是中共中央《關于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》中確定的完善社會主義市場經(jīng)濟體制的目標之一。特色小鎮(zhèn)的建設需要一個穩(wěn)定的、可持續(xù)發(fā)展的社會環(huán)境，政府需要通過制定相應的政府法規(guī)、管理小鎮(zhèn)的事務，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是履行這一職能的主體，其作為基層的政府機關，具有執(zhí)行的義務，特色小鎮(zhèn)的建設鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔的主要執(zhí)行職責。

（四）處理好政府與市場的關系，明確分工合力推動小鎮(zhèn)建設

特色小鎮(zhèn)的發(fā)展離不開市場的作用，必須厘清政府與市場的邊界，政府要做好引導和規(guī)劃的作用，激發(fā)企業(yè)的主體作用，根據(jù)實際情況隨機應變，因勢利導，政府要適當?shù)暮喺艡?、做好掌舵人的角色、還權于市場。具體可以從以下幾方面入手：首先、政府要為企業(yè)營造良好的環(huán)境、結合小鎮(zhèn)的情況制定支持政策、讓企業(yè)有一定的自主權。其次、政府應該建立信息公開平臺、政府可以通過這個平臺對小鎮(zhèn)企業(yè)進行監(jiān)督檢查。再次、政府要為小鎮(zhèn)企業(yè)的人才引進制定相應的支持政策、因為人才是經(jīng)濟發(fā)展的重要組成部分，蘭洋溫泉小鎮(zhèn)地處比較偏遠、人才缺乏、想要更好的建設特色小鎮(zhèn)、必須引進人才。

五、結論

特色小鎮(zhèn)的建設主要是堅持以政府為引導、企業(yè)為主體結合市場化運作和社會參與的模式進行，政府在這一過程中主要起到引導的作用，發(fā)揮頂層設計的作用，在這一過程中，政府需要管好該管的事，履行監(jiān)督管理、措施保障等職能。優(yōu)化明確政府的職能能夠促進特色小鎮(zhèn)良性可持續(xù)的發(fā)展。我國是一個中央集權的國家，政府的角色具有復雜性，涉及到中央、省、市等多個層級，每個層級所履行的職能有所不同，需要指出的是政府職能作為上層建筑的重要組成部分，會受到經(jīng)濟基礎的影響，此外會受到外界的環(huán)境的影響。本文以蘭洋溫泉養(yǎng)生休閑小鎮(zhèn)作為案例分析政府職能的履行，并結合行政生態(tài)學分析政府在特色小鎮(zhèn)的建設過程中應該根據(jù)每個特色小鎮(zhèn)的經(jīng)濟、政治、社會等外界環(huán)境的情況適合調(diào)整政府的職能，因為一個政府的職能定位會影響到一個地方的經(jīng)濟發(fā)展，因此結合實際的外界環(huán)境定位政府的職能會有利于特色小鎮(zhèn)的發(fā)展。

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〔責任編輯：侯慶?！?/p>