車寧

進入2020年，西風(fēng)東漸的監(jiān)管沙盒在中國步入落地的快車道。首先是中央金融監(jiān)管層面，1月14日，距離金融科技創(chuàng)新監(jiān)管試點（即中國版“監(jiān)管沙盒”）工作啟動不足1個月，第一批項目在北京正式公示;3個月后的4月27日，人民銀行進一步擴大試點范圍到上海、深圳等六市（區(qū)）;緊接著，6月2日，北京正式公布第二批試點，節(jié)奏緊鑼密鼓，令人目不暇接。

不僅如此，3天之后的6月5日，監(jiān)管沙盒在地方金融項目的實施也取得突破，第一家試點單位花落廣州。事實上，這不僅是監(jiān)管沙盒機制從中央監(jiān)管到地方監(jiān)管的擴大，更是從科技領(lǐng)域向業(yè)務(wù)領(lǐng)域的突破，同時有利于監(jiān)管沙盒作為一種方法論而被普遍接受，成為社會治理和公共服務(wù)的新型工具。

然而，伴隨著實踐的熱火朝天，認知中的困惑議論也悄然滋生。一方面，有別于英國等原生土壤，中國的金融業(yè)態(tài)、市場規(guī)模、法制環(huán)境、技術(shù)應(yīng)用都獨具特色，監(jiān)管沙盒顯然不能照抄照搬、邯鄲學(xué)步;另一方面，實施速度快、領(lǐng)域廣也帶來了些許的水土不服，其相對于中國原有試點機制的比較優(yōu)勢還未完全發(fā)揮出來。因此，面向未來，我們有必要仔細審視、認真謀劃監(jiān)管沙盒相關(guān)工作。

看項目：關(guān)鍵在于創(chuàng)新性

基于流量、“吸睛”視角，進入沙盒的項目自然越“創(chuàng)新”越好，然而站在 監(jiān)管工作層面和行業(yè)公益立場，沙盒項目則需要平衡創(chuàng)新與風(fēng)控，需要識別和區(qū)別對待“真創(chuàng)新”和“假創(chuàng)新”以及“好創(chuàng)新”與“壞創(chuàng)新”。

從業(yè)務(wù)角度看，一方面，監(jiān)管沙盒肯定不能包括P2P網(wǎng)絡(luò)借貸、區(qū)塊鏈數(shù)字貨幣等已經(jīng)投向市場且存在合規(guī)風(fēng)險的項目，這不僅有違于監(jiān)管沙盒面向未來的機制定位，即使從其他國家的實踐對比分析，也很難看到風(fēng)險業(yè)務(wù)回爐再造的先例。另一方面，監(jiān)管沙盒也不適宜納入還處于原型階段的孵化項目，表面上看這些項目往往自帶流量光環(huán)，然而倉促間將其納入沙盒不僅是對公共資源的浪費，也滋生了企業(yè)的道德風(fēng)險，導(dǎo)致監(jiān)管替代企業(yè)履行產(chǎn)品孵化責(zé)任，進而助推企業(yè)更看重項目公關(guān)而非產(chǎn)品研發(fā)，削弱企業(yè)產(chǎn)品的競爭力和工作開展的公信力。

從技術(shù)角度看，一則金融創(chuàng)新僅僅是應(yīng)用而非引領(lǐng)科技，類似于基礎(chǔ)科學(xué)的理論突破、前沿科技的重大創(chuàng)新很難發(fā)生在這個領(lǐng)域。二則金融業(yè)務(wù)的科技應(yīng)用除了考慮效率更需兼顧穩(wěn)健，有時并不是技術(shù)越新越好，“老司機”可能更有效。

需要特別指出的是，金融科技只是金融創(chuàng)新并不唯一的實現(xiàn)形式，是技術(shù)驅(qū)動的業(yè)務(wù)創(chuàng)新，在技術(shù)與業(yè)務(wù)的辯證關(guān)系中，是前者服從于后者而非相反，就像監(jiān)管多次強調(diào)的不能為了創(chuàng)新而創(chuàng)新，當然更不能為了噱頭而創(chuàng)新。

從生態(tài)角度看，項目質(zhì)量雖也在于監(jiān)管機構(gòu)的遴選，但起基礎(chǔ)性作用還在于金融機構(gòu)、科技企業(yè)的申報，因此在很大程度上監(jiān)管沙盒入選項目是結(jié)果而非原因，反映的是所處金融生態(tài)的真實創(chuàng)新水平。

以北京近期剛剛公示的第二批沙盒項目來說，從技術(shù)角度看，涵蓋了時下熱門的大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈、人工智能、多方學(xué)習(xí)等前沿科技;從業(yè)務(wù)角度看，不僅從前端面客擴展到中后臺運營風(fēng)控，還從銀行、支付業(yè)務(wù)擴展到保險領(lǐng)域;從實踐角度看，既呼應(yīng)了疫情防控常態(tài)化催生的“非接觸金融”作業(yè)需求，也彰顯了普惠金融服務(wù)價值。

長遠來看，在項目質(zhì)量方面監(jiān)管沙盒工作未來也還有提升空間，可以考慮事前機制前置，建立與沙盒配套的項目孵化機制，在開發(fā)成本較大、具有公共基礎(chǔ)屬性的關(guān)鍵領(lǐng)域可在政府指導(dǎo)下依托行業(yè)力量組織技術(shù)方、場景方開展聯(lián)合攻關(guān)，成熟后再推向沙盒。

另外，也可考慮變革單一的企業(yè)申報為“申報+推薦”，充分調(diào)動自律組織、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、專業(yè)機構(gòu)、科研專家等的力量，發(fā)現(xiàn)和推薦“靠譜”項目，在充分論證后成熟的納入沙盒，不成熟的也可納入孵化機制繼續(xù)培育。

看機制：關(guān)鍵在于常態(tài)化

監(jiān)管沙盒前期看項目、中期看機制、后期看產(chǎn)出，在業(yè)內(nèi)申報熱情高漲、入盒項目儲備增多、機制實施城市擴容的當下，建立與所應(yīng)用的金融業(yè)務(wù)領(lǐng)域相適應(yīng)的常態(tài)化沙盒工作機制，不僅是工作持續(xù)開展的內(nèi)在需要和重要支撐，同時也將奠定實施城市各自不同的比較優(yōu)勢。事實上，原本的民間金融“轉(zhuǎn)正+海外經(jīng)驗學(xué)習(xí)”的創(chuàng)新之路已越走越窄，未來的中國金融創(chuàng)新需要“問題導(dǎo)向+制度驅(qū)動”。

首先，常態(tài)化意味著要建章立制。制度方面要逐步明朗，負責(zé)組織實施的金融監(jiān)管機構(gòu)要首先明確頂層設(shè)計，將適用范圍、創(chuàng)新判斷標準、基本程序等關(guān)鍵內(nèi)容確定下來，具體承接的市（區(qū)）則需要因地制宜推出實施細則，使工作開展有章可循，申報企業(yè)預(yù)期明確。

業(yè)務(wù)方面要逐步擴展，領(lǐng)導(dǎo)層面要有負責(zé)業(yè)務(wù)監(jiān)管的相應(yīng)機構(gòu)、部門逐步參與進來，這樣試點業(yè)務(wù)范圍的擴展才順理成章，后期監(jiān)管也才能形成閉環(huán)，當涉及到跨業(yè)務(wù)領(lǐng)域的復(fù)雜、新型甚至有系統(tǒng)性影響的創(chuàng)新時，還要考慮發(fā)揮監(jiān)管部門間議事協(xié)調(diào)機制的作用。

標準方面要逐步細化，徒善不足以為政，徒法不足以自行，沙盒工作的常態(tài)化也意味著精細化，需要有法律政策之下的標準支持，一套科學(xué)合理的工作標準不僅可以推動工作的標準化作業(yè)，提升效率，還可以為后期立法的豐富完善奠定基礎(chǔ)。另外，通過行業(yè)標準、團體標準的討論制定，還可以整合吸納行業(yè)力量參與工作，兼聽則明，提升沙盒實施的專業(yè)性。

其次，常態(tài)化也意味著運營機制需要固化。綜合考察包括我國在內(nèi)的國際金融監(jiān)管沙盒實踐，柔性管理是其重要的工作方式，包容審慎是其追求的價值目標，這些要求的實現(xiàn)則需要有固化、穩(wěn)定、專業(yè)的運營機制支撐。

隨著沙盒工作的深入開展，無論是事前入盒、事中監(jiān)測，還是事后出盒，都需要有足夠的資源特別是人力資源。參考國外相關(guān)經(jīng)驗，可以考慮實施方式的“管運分離”，即在監(jiān)管機構(gòu)直接領(lǐng)導(dǎo)和把握重要事權(quán)的前提下，將部分常規(guī)、繁瑣的運營事項抽離出來，以政府購買公共服務(wù)（GPPS）的方式交給專業(yè)團隊，以市場化手段解決公共資源使用問題。

另外，隨著監(jiān)管沙盒機制的成熟和入盒項目的增多，未來也需要更多考慮與其他監(jiān)管工具的配合，機制上銜接、系統(tǒng)上打通、數(shù)據(jù)上共享，真正使沙盒機制成為行業(yè)監(jiān)管的重要基礎(chǔ)設(shè)施，資源投入得到最大化產(chǎn)出。

看作用：關(guān)鍵在于有效性

監(jiān)管沙盒的作用不在于口耳相傳的驚喜連連，不在于新聞報道的五彩斑斕。從中央金融監(jiān)管實踐來看，金融科技創(chuàng)新監(jiān)管試點本來就是人民銀行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的工作，很難出現(xiàn)此地不行彼地行的戲劇化場景;從地方金融監(jiān)管實踐來看，入盒項目質(zhì)量也與當?shù)亟鹑跇I(yè)態(tài)發(fā)展息息相關(guān)，而在這方面國內(nèi)主要城市并無顯著差別。

所以，監(jiān)管沙盒的作用還是在于管住風(fēng)險的基礎(chǔ)上包容創(chuàng)新，而不以項目多少與否、討喜與否“論輸贏”，為提升機制的有效性，未來可以重點關(guān)注以下方面：

首先，實施機制的差異化設(shè)置。統(tǒng)一性是監(jiān)管對于沙盒的重要期待（其他兩個是專業(yè)性、穿透性），然而隨著業(yè)務(wù)范圍的擴展（從銀行、支付到保險，未來還可能有證券等）、項目規(guī)模的差異（有產(chǎn)品、有產(chǎn)品改進、有系統(tǒng)，甚至有網(wǎng)點運營）、成熟程度的不同（有的已實際運營，有的在開展試點，有的正孵化原型），未來需要有的放矢地設(shè)置“不同版本”的沙盒，特別是要有“常規(guī)版本”和“快捷版本”，使企業(yè)既明確預(yù)期，同時也節(jié)約公共資源的使用。

其次，探索構(gòu)建試點保障機制。隨著業(yè)內(nèi)創(chuàng)新的深入和監(jiān)管經(jīng)驗的積累，需要突破政策使尚未全面投產(chǎn)的創(chuàng)新項目可能進入沙盒，這其實也是沙盒的真正初心所在。有鑒于此，還是應(yīng)借鑒前期各類試點經(jīng)驗，提前論證籌劃，嘗試劃定一定物理空間（園區(qū)、專業(yè)市場等），選擇一定客戶群體（白名單邀請制），在此范圍內(nèi)隔離風(fēng)險、放寬政策。

最后，充分發(fā)揮各方作用。從作用上看，不論是監(jiān)管文件亦或市場期待，沙盒機制都兼具風(fēng)險防范和包容創(chuàng)新的作用，在工作開展早期可能更加求“穩(wěn)”、更加強調(diào)風(fēng)控，但一味強調(diào)于此也會喪失監(jiān)管沙盒包容創(chuàng)新的作用，不利于機制本身乃至整個生態(tài)的行穩(wěn)致遠。從實現(xiàn)上看，風(fēng)控與創(chuàng)新的平衡既是科學(xué)也是藝術(shù)，需要激發(fā)包括金融機構(gòu)、科技企業(yè)、自律組織、專業(yè)機構(gòu)、地方政府等多方主體的積極參與，積極做大“蛋糕”，構(gòu)建完整生態(tài)。概括說來，在各自事權(quán)分工范圍內(nèi)，可以考慮由中央或省級地方金融監(jiān)管機構(gòu)開展政策指導(dǎo)，并對實施結(jié)果考核評價、相關(guān)市（區(qū)）金融監(jiān)管機構(gòu)組織實施、行業(yè)自律輔導(dǎo)申報、專業(yè)機構(gòu)進行業(yè)務(wù)風(fēng)控技術(shù)獨立審查、所在園區(qū)考察推薦、金融機構(gòu)科技企業(yè)協(xié)力創(chuàng)新，從而形成各司其職、錯落有致的分工體系。

看局限：關(guān)鍵在于契合度

從機制本身看，監(jiān)管沙盒的誕生不是金融生態(tài)自然演進的結(jié)果，恰恰相反，由于金融科技發(fā)展帶來的風(fēng)險滋生和傳播的新態(tài)勢并不能為傳統(tǒng)金融監(jiān)管工具所應(yīng)對，這才有了監(jiān)管沙盒一試身手的空間和舞臺。然而，與設(shè)計更成熟、更系統(tǒng)的傳統(tǒng)工具相比，監(jiān)管沙盒的應(yīng)用一是還處于自我完善階段，二是其機制本身也更基于經(jīng)驗主義而追求個案正義，可能無法短時間內(nèi)滿足各方面各類型的價值期待。與其如此，毋寧先將其定位于小步快跑、迭代進化的“試錯容錯”機制。

從價值目標看，監(jiān)管沙盒追求的是安全與效率兩大原則下消費者權(quán)益保護、鼓勵金融創(chuàng)新、維護市場秩序三重價值的融合。有鑒于此，監(jiān)管沙盒一方面當然可以為企業(yè)、消費者和監(jiān)管機構(gòu)搭建對話的機制，降低誤解帶來的社會資源浪費，另一方面也可以“名正言順”地為監(jiān)管機構(gòu)提供將監(jiān)管權(quán)力覆蓋到科技企業(yè)的通道。為完成這些價值和使命，監(jiān)管沙盒會將主要精力投放到具體技術(shù)、產(chǎn)品、場景、解決方案的個案輔導(dǎo)和測試中，而一些發(fā)展本地金融科技產(chǎn)業(yè)的期待可能需要其他配套機制來輔助完成。

從對象企業(yè)看，多數(shù)是大型金融機構(gòu)和與其有良好合作的科技企業(yè)。雖然監(jiān)管沙盒不在門檻上對規(guī)模做過多限制，然而其一，監(jiān)管機構(gòu)會要求科技企業(yè)等提供其產(chǎn)品的真實應(yīng)用場景，要求與其有良好合作的金融機構(gòu)比如有較高行業(yè)聲譽的大中型商業(yè)銀行等作為伙伴配合測試。其二，有的監(jiān)管機構(gòu)還會對企業(yè)高管人員及項目團隊人員素質(zhì)進行審查，比如有大型金融機構(gòu)一定任職年限、具備相關(guān)專業(yè)素質(zhì)、連續(xù)創(chuàng)業(yè)成功、無經(jīng)營失敗或違法犯罪歷史等。其三，監(jiān)管機構(gòu)還會在必要性上對項目進行審查，只有那些現(xiàn)行其他監(jiān)管機制無法容納、市場進入成本很高、缺乏與監(jiān)管溝通有效渠道、對沙盒工具有確實需要的企業(yè)才能納入測試，這樣無形之中就將大量初創(chuàng)企業(yè)拒之門外。

從真實影響看，一方面，監(jiān)管沙盒主要關(guān)注于具體企業(yè)在具體場景下的具體產(chǎn)品、技術(shù)、服務(wù)等，是一種個案化的存在，加上其作用的發(fā)揮還在原有監(jiān)管框架內(nèi)，不是無原則地放松底線，不能突破法律的剛性約束，不會制定新政策，因此雖然會形成對優(yōu)化監(jiān)管的個別意見，但距離上升到普遍性的制度改造則尚有距離。另一方面，監(jiān)管沙盒在具體場景下對安全和效率的追求不能代替對監(jiān)管機制改革的頂層設(shè)計和整體思考，其作用發(fā)揮很多時候是被動追隨，不能高屋建瓴地主動引導(dǎo)，這些也決定了監(jiān)管沙盒只能是現(xiàn)行監(jiān)管機制的有益補充而非替代。

怎么辦：前后延展，做實中間

展望未來，隨著創(chuàng)新的豐富和監(jiān)管的深入，監(jiān)管沙盒越來越可能超出單一主體、單一部門的范圍而成為一種普遍使用的方法論和工具體系——將監(jiān)管沙盒作為一種前置程序，在規(guī)則明確、牌照發(fā)放之前先進入沙盒觀察其效用和風(fēng)險，待條件成熟后再推向市場并納入常規(guī)監(jiān)管體系。

為了更好地實現(xiàn)這一目的，監(jiān)管沙盒機制優(yōu)化的方向在于前后延展、做實中間——向前與項目孵化機制銜接，提升申報項目創(chuàng)新質(zhì)量，向后與其他監(jiān)管機制銜接，形成項目創(chuàng)新監(jiān)管的全生命周期監(jiān)測和管理閉環(huán)。然而，為保證前后兩端的延展，需要發(fā)力做實中間，構(gòu)建五大支撐體系。

一是知識體系。跟蹤積累國內(nèi)外金融創(chuàng)新案例，形成知識圖譜，既需要有橫向上同業(yè)比較的產(chǎn)品信息，也需要有縱向上產(chǎn)品歷史的演進信息，并將其置于市場、監(jiān)管的特定時空維度下，有效識別創(chuàng)新的真實性及創(chuàng)新的含金量。

二是人才體系。打造開放性的專家支持庫，知識背景上涵蓋業(yè)務(wù)、技術(shù)與合規(guī)，工作范圍上包括學(xué)界及業(yè)界，具有充分代表性。在具體實施中，可以在確定構(gòu)成比例基礎(chǔ)上隨機抽簽，避免專家捕獲等道德風(fēng)險。

三是指標體系。結(jié)合風(fēng)險防范和包容創(chuàng)新、宏觀審慎和行為監(jiān)管，在平衡科學(xué)性和可行性的基礎(chǔ)上構(gòu)筑專業(yè)完善且彼此銜接的入盒指標體系、出盒指標體系以及事中監(jiān)測指標體系（后者尤為重要）。既要衡量業(yè)務(wù)，也要考慮技術(shù);既要監(jiān)測風(fēng)險，也要考核技術(shù)能否實現(xiàn)申報時對業(yè)務(wù)提升和創(chuàng)新性的承諾。

四是運營體系。常態(tài)化運營一靠技術(shù)二靠隊伍。技術(shù)方面依托監(jiān)管科技打造系統(tǒng)平臺，盡可能實現(xiàn)常規(guī)工作的線上化、智能化作業(yè);隊伍方面建立專業(yè)、穩(wěn)定的沙盒服務(wù)團隊，特別注意行業(yè)知識、歷史經(jīng)驗的傳承，以市場化運作方式加強對行業(yè)的服務(wù)和輔導(dǎo)，使沙盒機制運營自身形成可持續(xù)的機制。

五是信息體系。凝聚多方力量打造項目的多維度檔案體系。從數(shù)據(jù)來源上，既包括監(jiān)管機構(gòu)、申報企業(yè)、評定專家等提供的信息，也包括輿情等外部信息;從數(shù)據(jù)維度上，既包括機構(gòu)維度、技術(shù)維度，也包括場景維度、產(chǎn)品維度等，更好支持項目評價、監(jiān)管決策、對比分析等相關(guān)工作。

（作者系北京市網(wǎng)絡(luò)法學(xué)研究會副秘書長、中國政法大學(xué)互聯(lián)網(wǎng)金融法律研究院研究員）