高洪巖 趙御淋 王薇

監(jiān)督是紀檢監(jiān)察機關(guān)的首要職責(zé)。十九屆中央紀委四次全會指出，要堅持和完善黨和國家監(jiān)督體系，加大國有企業(yè)反腐力度，推進重點領(lǐng)域監(jiān)督機制改革和制度建設(shè)。近年來，國有企業(yè)紀檢監(jiān)察機構(gòu)做實做細監(jiān)督職責(zé)，在做好全過程日常監(jiān)督的同時，緊緊圍繞關(guān)鍵流程、關(guān)鍵節(jié)點和“關(guān)鍵少數(shù)”，精準(zhǔn)開展“嵌入式”監(jiān)督創(chuàng)新實踐，取得了一定的成效。

一、“嵌入式”監(jiān)督的基本概念

1.“嵌入式”監(jiān)督的定義。“嵌入性”是新經(jīng)濟社會學(xué)的一項研究成果，強調(diào)事物之間的內(nèi)在聯(lián)系與影響。依據(jù)“嵌入性”理論，結(jié)合國有企業(yè)紀檢監(jiān)察工作實際，筆者認為，“嵌入式”監(jiān)督以權(quán)力運行的制約和監(jiān)督為核心，以廉潔從業(yè)風(fēng)險防控體制機制建設(shè)為基礎(chǔ)，旨在找準(zhǔn)被監(jiān)督單位、部門權(quán)力運行的重點領(lǐng)域、要害環(huán)節(jié)和關(guān)鍵少數(shù)，將反腐倡廉具體措施內(nèi)嵌到企業(yè)經(jīng)營管理的各項制度流程之中，使紀檢監(jiān)察機構(gòu)對權(quán)力運行情況的監(jiān)督檢查有依據(jù)、有抓手，在履行監(jiān)督專責(zé)的同時，督促推動黨委主體責(zé)任和有關(guān)部門監(jiān)管責(zé)任的同步落實，實現(xiàn)監(jiān)督的再監(jiān)督，嵌入而不替代。

2.“嵌入式”監(jiān)督的本質(zhì)。“嵌入式”監(jiān)督的本質(zhì)在于運用馬克思主義唯物辯證法，精準(zhǔn)把握腐敗問題的形成機理、主要特點、普遍規(guī)律以及變化趨勢，綜合運用監(jiān)督執(zhí)紀第一種形態(tài)，推動紀檢監(jiān)察機構(gòu)發(fā)揮監(jiān)督保障執(zhí)行，促進完善發(fā)展作用，從“治大病”向“治未病”轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)企業(yè)紀檢監(jiān)察與業(yè)務(wù)工作的深度融合，協(xié)助黨委、會同各職能部門努力構(gòu)建上下貫通、左右銜接、協(xié)調(diào)互動的腐敗懲防體系。

3.“嵌入式”監(jiān)督的工作目標(biāo)。一是發(fā)現(xiàn)問題。即排查并發(fā)現(xiàn)潛藏于公權(quán)力運行過程中的苗頭性、傾向性和一般性違規(guī)違紀行為，這些行為普遍具有追求個人利益、企圖脫離監(jiān)管的共同規(guī)律。二是糾正偏差。即規(guī)范黨員領(lǐng)導(dǎo)干部和其他行使公權(quán)力人員的上述行為，壓減違規(guī)違紀空間。

二、“嵌入式”監(jiān)督的開展范圍及對象

《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》規(guī)定，紀委的監(jiān)督范圍包括遵守黨章黨規(guī)及憲法法律、維護黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、堅持民主集中制等八個方面?！侗O(jiān)察法》規(guī)定，監(jiān)委監(jiān)督的重點內(nèi)容包括，對公職人員開展廉政教育，對其依法履職、秉公用權(quán)、廉潔從政從業(yè)以及道德操守情況進行監(jiān)督檢查。

綜上，“嵌入式”監(jiān)督的主體是紀委監(jiān)委機關(guān)，被嵌入的對象是黨組織、黨員領(lǐng)導(dǎo)干部和公職人員的履職用權(quán)行為。對于國有企業(yè)而言，“嵌入式”監(jiān)督的主體是企業(yè)各級紀檢監(jiān)察機構(gòu)，監(jiān)督對象是各級黨組織、黨員領(lǐng)導(dǎo)干部和行使公權(quán)力的其他工作人員。

三、“嵌入式”監(jiān)督的工作方式

“嵌入式”監(jiān)督將監(jiān)督關(guān)口前移，是監(jiān)督主體與監(jiān)督對象協(xié)同互動、相互融合的過程。一方面，“嵌入式”監(jiān)督使得企業(yè)紀檢監(jiān)察機構(gòu)從被動接受信訪舉報，變?yōu)橹鲃勇男斜O(jiān)督職責(zé)，營造監(jiān)督環(huán)境，將全面從嚴治黨有關(guān)制度、要求、措施等內(nèi)容嵌入到黨組織、黨員領(lǐng)導(dǎo)干部和行使公權(quán)力人員履職用權(quán)行為的過程之中，實現(xiàn)對權(quán)力運行的制約和監(jiān)督。另一方面，“嵌入式”監(jiān)督也使得各級黨組織和廣大黨員領(lǐng)導(dǎo)干部、行使公權(quán)力人員能夠有效參與到企業(yè)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭中來，在自覺接受紀律法律和企業(yè)規(guī)章制度約束的同時，履行好黨風(fēng)廉政建設(shè)主體責(zé)任、監(jiān)督責(zé)任、監(jiān)管責(zé)任、第一責(zé)任人責(zé)任和“一崗雙責(zé)”責(zé)任，推動建立健全企業(yè)長效監(jiān)管體系和源頭治理機制。綜上所述，筆者歸納國有企業(yè)開展“嵌入式”監(jiān)督的工作方式主要有以下幾個方面。

1.對同級黨委。主要包括：紀檢監(jiān)察機構(gòu)主要負責(zé)人參加企業(yè)黨委的有關(guān)會議，在參與黨委決策的過程中履行監(jiān)督職責(zé);列席企業(yè)董事會、總經(jīng)理辦公會、監(jiān)事會專業(yè)委員會，以及研究決定企業(yè)“三重一大”事項的其他會議，對決策內(nèi)容提出黨風(fēng)廉政方面的意見和建議;從動議開始全過程參與監(jiān)督企業(yè)黨委選人用人工作等。

2.對下級黨組織。主要包括：參加會議、聽取匯報、查閱資料、內(nèi)部巡察、效能監(jiān)察、案件查辦、監(jiān)督檢查、調(diào)研、審計、評估、專項整治、提出紀檢監(jiān)察建議、問責(zé)等。

3.對黨員領(lǐng)導(dǎo)干部和其他行使公權(quán)力人員。主要包括：開展廉潔從業(yè)風(fēng)險點排查、建立廉政檔案、抽查核實個人有關(guān)事項報告、進行談話提醒、批評教育、誡勉談話、責(zé)令檢查、線索處置、談話函詢、責(zé)任追究、跟蹤幫助、黨風(fēng)廉政意見回復(fù)、年度考核等。

4.對紀檢監(jiān)察干部。主要包括：設(shè)立紀檢監(jiān)察干部監(jiān)督室強化自我監(jiān)督，加強對紀檢監(jiān)察干部的教育管理，收集處置有關(guān)信訪舉報問題線索和網(wǎng)絡(luò)輿情，對跑風(fēng)漏氣、以案謀私等執(zhí)紀違紀者堅決查處，防止“燈下黑”。

四、“嵌入式”監(jiān)督的實現(xiàn)過程

《中國共產(chǎn)黨紀律檢查機關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀工作規(guī)則》規(guī)定，監(jiān)督執(zhí)紀工作應(yīng)當(dāng)以黨章黨規(guī)黨紀和國家法律法規(guī)為準(zhǔn)繩。中央紀委四次全會指出，要繼續(xù)健全制度、完善體系，使監(jiān)督體系契合黨的領(lǐng)導(dǎo)體制，融入國家治理體系。為此，“嵌入式”監(jiān)督不是將監(jiān)督對象原有的業(yè)務(wù)流程規(guī)范推倒重建，也不是另立體系，與現(xiàn)有的制度體系“并駕齊驅(qū)”，形成“兩張皮”，而是要明晰職能定位、依紀依規(guī)依法，精準(zhǔn)識別評估權(quán)力運行過程中的廉潔從業(yè)風(fēng)險，制定科學(xué)有效的監(jiān)督預(yù)警及責(zé)任追究措施。并將其植入到企業(yè)原有制度流程的對應(yīng)環(huán)節(jié)之中，做到管好關(guān)鍵人、管到關(guān)鍵處、管住關(guān)鍵事、管在關(guān)鍵時，既實現(xiàn)全方位、全過程的融入監(jiān)督，又體現(xiàn)精準(zhǔn)監(jiān)督和“四個監(jiān)督”的貫通協(xié)同，同時還要符合“三轉(zhuǎn)”要求，嵌入管理又不替代管理。

依據(jù)公司法和國有企業(yè)、國有資產(chǎn)監(jiān)管有關(guān)規(guī)定，國有企業(yè)管理類制度一般都包括總則、工作任務(wù)、責(zé)任主體（職責(zé)分工）、工作流程、驗收標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)督檢查（責(zé)任追究）、附則等幾部分內(nèi)容。在制度保障方面，“嵌入式”監(jiān)督一般集中體現(xiàn)在“責(zé)任主體”和“監(jiān)督檢查”這兩個部分。前者旨在通過嵌入，督促推動責(zé)任單位、職能部門和有關(guān)人員落實各自職責(zé);后者旨在將監(jiān)督寫入制度規(guī)定，為紀檢監(jiān)察機構(gòu)和其他監(jiān)管主體開展監(jiān)督檢查提供依據(jù)。

以國有企業(yè)“三重一大”決策事項的“嵌入式”監(jiān)督為例，紀檢監(jiān)察機構(gòu)應(yīng)該從源頭上進行監(jiān)督，全過程參與決策流程，參與的深度應(yīng)與分管領(lǐng)導(dǎo)開展工作大體相同，在調(diào)研、討論、執(zhí)行等各個環(huán)節(jié)找準(zhǔn)切入點，充分介入，對其中可能存在的潛在廉潔從業(yè)風(fēng)險，隨時隨地通過參加會議、個別談話、書面提醒等方式進行了解掌控和監(jiān)督提醒，做到及早發(fā)現(xiàn)問題，提出紀檢監(jiān)察建議。不同之處在于“嵌入式”監(jiān)督?jīng)]有決策權(quán)，但有建議權(quán)，以此對嵌入的事項進行監(jiān)督管控。同時在制度方面，以某集團《“三重一大”決策制度實施細則》為例，其“責(zé)任主體”一章中規(guī)定，紀檢監(jiān)察、審計部門履行監(jiān)督職責(zé)，對決策執(zhí)行過程中的問題提出整改建議;在“責(zé)任追究”一章中規(guī)定，集團紀委依規(guī)依紀對違反制度的有關(guān)單位和責(zé)任者進行責(zé)任追究，作出處理處分。

五、開展“嵌入式”監(jiān)督的常見問題及注意事項

一是“嵌不進去”，主要表現(xiàn)在紀檢監(jiān)察機構(gòu)不愿監(jiān)督、不敢監(jiān)督、不會監(jiān)督，或被監(jiān)督對象“排除”在外，以旁觀者的身份開展監(jiān)督，只知其一、不知其二，只知其表、不知其里，很難深入發(fā)現(xiàn)監(jiān)督對象存在的違規(guī)違紀問題。二是“嵌得太深”，主要表現(xiàn)在紀檢監(jiān)察機構(gòu)職責(zé)不清、責(zé)任不明，錯位、越位、過多參與監(jiān)督對象的具體管理工作，種了別人的地，荒了自己的田。為此，應(yīng)注重抓好以下幾方面工作。

1.與監(jiān)督對象形成共識?！扒度胧健北O(jiān)督的目的在于防范問題、化解風(fēng)險，旨在增設(shè)一道“防火墻”，通過紀檢監(jiān)察機構(gòu)與監(jiān)督對象同頻共振、形成合力，來更好地保護企業(yè)和職工利益，保護干部干事創(chuàng)業(yè)的熱情和積極性。為此，一定要取得監(jiān)督對象的理解、支持和配合。

2.有針對性地嵌入。要精準(zhǔn)點穴，找準(zhǔn)監(jiān)督對象的“痛點”，防止監(jiān)督流于形式，避免由于全程參與而不分主次，過多地關(guān)心程序性、具體性事項，無法在整體把握中發(fā)現(xiàn)關(guān)鍵環(huán)節(jié)中可能存在的廉潔從業(yè)風(fēng)險，陷入事務(wù)性工作，看似忙忙碌碌，實則丟掉了監(jiān)督主責(zé)主業(yè)。

3.防止形成干擾?！扒度胧健北O(jiān)督雖然是深度參與監(jiān)督對象的有關(guān)工作，但并不代表紀檢監(jiān)察機構(gòu)可以隨意指手畫腳、包辦一切，對監(jiān)督對象的正常工作開展形成干擾，而是要像上文提到的那樣，必須依紀依規(guī)依法開展監(jiān)督工作。

4.注重取得同源信息。掌握信息的全面性、系統(tǒng)性和準(zhǔn)確性直接決定了嵌入的質(zhì)量，要確保取得與監(jiān)督對象一致的有關(guān)信息，原汁原味地了解事情的來龍去脈，打通信息壁壘，消除信息孤島，確保信息對稱、數(shù)據(jù)同源、傳遞同時、類型同樣。

5.做好與其他工作的結(jié)合。要做好與日常監(jiān)督、專題調(diào)研、內(nèi)部巡察等其他工作的相互融合、同步推進。例如，在與巡察工作融合方面，“嵌入式”監(jiān)督屬于圍繞黨的紀律建設(shè)，重點檢查黨規(guī)黨紀執(zhí)行情況范疇，可將其作為檢查強化日常監(jiān)督執(zhí)紀情況的一項內(nèi)容納入巡察，與巡察工作一并開展，與巡察結(jié)果一并反饋，與巡察問題一并整改和驗收。

六、“嵌入式”監(jiān)督的成果驗收與檢查

1.定量分析?？赏ㄟ^本企業(yè)不同時期的數(shù)據(jù)對比，省內(nèi)、國內(nèi)同行業(yè)企業(yè)間的同類型數(shù)據(jù)對比等方式，進行企業(yè)政治生態(tài)走向的分析研判，進而判斷“嵌入式”監(jiān)督工作的實際效果。

2.定性分析?？刹扇☆愃颇甓仁雎氃u議考核、專項驗收檢查等方法，或?qū)⑵淝度胙膊?、審計等工作同步開展。通過聽取專題匯報、進行個別談話、調(diào)閱有關(guān)材料、進行民主測評、開展專項檢查等方式，重點從以下方面進行定性分析：一是權(quán)力運行是否規(guī)范受控。二是決策程序是否科學(xué)完善。三是自由裁量權(quán)限是否適當(dāng)。四是內(nèi)控制度是否健全。五是監(jiān)督工作是否有效。六是外部易發(fā)多發(fā)腐敗行為的行業(yè)、領(lǐng)域與本企業(yè)的業(yè)務(wù)是否高度關(guān)聯(lián)。

總之，“嵌入式”監(jiān)督作為國有企業(yè)強化對權(quán)力運行的制約和監(jiān)督，從源頭上防治腐敗問題的有效途徑之一，得到了越來越多的關(guān)注與重視，隨著國有企業(yè)“嵌入式”監(jiān)督探索實踐的不斷深入與創(chuàng)新，其抓早抓小、防患于未然的作用將得以日益顯現(xiàn)。

（作者單位：遼寧省能源產(chǎn)業(yè)控股集團有限責(zé)任公司紀檢監(jiān)察部）