郭慶

摘 要 開展失業(yè)人員職業(yè)培訓是維護社會穩(wěn)定、實施就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略的必要舉措。當前，我國失業(yè)人員職業(yè)培訓現(xiàn)實情況不容樂觀，參加培訓的失業(yè)人員人數(shù)更是逐年減少?；谡a貼培訓視角，應用人力資本投資與收益理論分析發(fā)現(xiàn)，我國失業(yè)人員職業(yè)培訓問題主要集中在政府部門對失業(yè)人員職業(yè)培訓直接有效投入不足、對失業(yè)人員職業(yè)培訓中產(chǎn)生的間接成本影響缺乏重視，以及失業(yè)人員適應性培訓普遍缺失等方面。解決這些問題，需要從增加投入優(yōu)化職業(yè)培訓供給、開展適應性培訓提升培訓效果、合理補貼以激發(fā)失業(yè)人員培訓積極性等方面共同發(fā)力。

關(guān)鍵詞 失業(yè)人員;職業(yè)培訓;再就業(yè);政府補貼

中圖分類號 C975;F842.61 文獻標識碼 A 文章編號 1008-3219（2020）24-0040-08

對失業(yè)人員實施必要的職業(yè)培訓，幫助他們提高就業(yè)能力和技能水平，以盡快實現(xiàn)再就業(yè)，對于促進社會穩(wěn)定、保障民生非常重要。我國政府一直高度關(guān)注失業(yè)人員職業(yè)培訓，近年來出臺了多項政策措施以應對當前失業(yè)人員職業(yè)培訓中出現(xiàn)的突出矛盾，推動失業(yè)人員職業(yè)培訓有效開展。在學界，國內(nèi)諸多學者認為我國失業(yè)人員職業(yè)培訓面臨的主要問題是，面向失業(yè)人員提供的培訓項目、培訓內(nèi)容、培訓模式難以滿足失業(yè)人員人力資本轉(zhuǎn)換和提升的切實需求，而基于分類施策以優(yōu)化培訓供給、強化并完善培訓效果評估、探索政府職業(yè)培訓補貼效用最大化，都是有效解決現(xiàn)有問題、推動失業(yè)人員職業(yè)培訓的可行之策[1][2][3]。德國、奧地利、韓國等國在此方面都有較好的經(jīng)驗做法。德國根據(jù)失業(yè)人員不同的特征和訴求設立了專業(yè)技能培訓、就業(yè)能力培訓、失業(yè)青年培訓、特殊人群職業(yè)預備培訓4類培訓項目[4]。奧地利幫助失業(yè)者逐一尋找失業(yè)原因，并根據(jù)失業(yè)者的年齡、性別、失業(yè)類型等實施分類培訓幫扶[5]。韓國不僅對失業(yè)人員提供精準分類的“定制化培訓服務”，還在政府職業(yè)補貼方式上有所創(chuàng)新，為失業(yè)人員設立“職業(yè)能力開發(fā)賬戶系統(tǒng)”，失業(yè)人員可以通過賬戶獲得政府提供的培訓補貼[6]。

本文基于政府補貼培訓視角綜合分析我國失業(yè)人員職業(yè)培訓現(xiàn)狀，對影響失業(yè)人員職業(yè)培訓開展的關(guān)鍵因素以及失業(yè)人員職業(yè)培訓中存在的現(xiàn)實問題進行深入剖析，并結(jié)合國家有關(guān)政策提出推動失業(yè)人員職業(yè)培訓有效開展的對策建議。

一、失業(yè)人員職業(yè)培訓現(xiàn)狀

在我國，政府部門通過就業(yè)專項資金或失業(yè)保險基金支出補貼開展失業(yè)人員職業(yè)培訓。參加失業(yè)保險并符合領取待遇金條件的失業(yè)人員職業(yè)培訓補貼從失業(yè)保險基金中支出，未參加失業(yè)保險或者參加保險但不符合領取待遇金條件的失業(yè)人員職業(yè)培訓補貼從就業(yè)專項資金中支出。目前各地通過資金（基金）補貼失業(yè)人員職業(yè)培訓的做法各有不同、補貼標準也各有差異。大致可以總結(jié)為兩類：一類是地方政府根據(jù)失業(yè)人員的實際特點和具體需求，針對性地設立培訓項目、開設培訓專班面向失業(yè)人員開展免費培訓，所需經(jīng)費根據(jù)實際需要列支。例如，上海市面向失業(yè)人員開展的定向培訓，青島市實施的失業(yè)人員適應性培訓等都屬于該類培訓。另一類是對失業(yè)人員不予特別區(qū)分，失業(yè)人員根據(jù)自身需要按照地方政府社會化職業(yè)培訓統(tǒng)一要求參加培訓，培訓結(jié)束后根據(jù)獲取證書的情況領取相應的培訓補貼。在該類培訓中，失業(yè)人員往往需要自行墊付培訓費用，待完成培訓通過考核獲取證書后，向相關(guān)政府部門申請領取補貼。

隨著我國體制轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟重構(gòu)的深化發(fā)展，在國有企業(yè)、集體企業(yè)從業(yè)人員數(shù)量逐年下降的同時，其他所有制單位以及城鎮(zhèn)私營個體勞動者從業(yè)人員獲得迅速增長，并且已經(jīng)成為我國就業(yè)崗位創(chuàng)造的主要來源[7]。隨之而來的是，失業(yè)人員的主要構(gòu)成也從最早國企下崗職工變得更為多元化。另外，我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中，第三產(chǎn)業(yè)就業(yè)數(shù)量上升較快，第一產(chǎn)業(yè)和第二產(chǎn)業(yè)呈現(xiàn)出下降趨勢。和諸多發(fā)達國家相比，我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整速度較快，要求勞動者必須盡快掌握新的知識并提升和轉(zhuǎn)變職業(yè)技能以適應新出現(xiàn)的工作崗位。在上述多種因素的影響下，我國失業(yè)人員職業(yè)培訓從培訓對象來源、培訓組織形式及培訓內(nèi)容等方面都發(fā)生了較大變化：培訓對象更為多元化，培訓組織形式要求兼顧多樣性和靈活性，培訓內(nèi)容更新必須跟上產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級調(diào)整的步伐。可見，我國當前的失業(yè)人員所需要的職業(yè)培訓區(qū)別于傳統(tǒng)職業(yè)培訓，有著更多、更高的要求。

（一）失業(yè)人員職業(yè)培訓政策發(fā)展沿革

1.將失業(yè)人員納入國家職業(yè)培訓補貼范圍

2005年，為進一步解決體制轉(zhuǎn)軌遺留的下崗失業(yè)人員再就業(yè)問題和重組改制關(guān)閉破產(chǎn)企業(yè)職工安置問題，以及繼續(xù)做好有關(guān)群體的就業(yè)再就業(yè)工作，《國務院關(guān)于進一步加強就業(yè)再就業(yè)工作的通知》（國發(fā)[2005]36號）明確要求對城鎮(zhèn)登記失業(yè)人員提供一次性職業(yè)培訓補貼。就此，失業(yè)人員被納入國家常態(tài)化職業(yè)培訓補貼范圍。

2.初級服務類技能培訓成為失業(yè)人員職業(yè)培訓工作重點

為應對金融危機對我國經(jīng)濟和就業(yè)局勢的影響，2009年，人力資源和社會保障部發(fā)布《關(guān)于實施特別職業(yè)培訓計劃的通知》（人社部發(fā)[2009]8號），要求各地勞動部門要結(jié)合本地實際和失業(yè)人員特點，對失業(yè)人員開展中短期技能培訓。要重點開發(fā)面向城市社區(qū)就業(yè)的服務類技能培訓項目，并且采用靈活多樣的培訓形式和手段，突出培訓的實用性和適用性。2010年，《國務院關(guān)于加強職業(yè)培訓促進就業(yè)的意見》（國發(fā)[2010]36號）明確提出應該對城鎮(zhèn)登記失業(yè)人員重點開展初級技能培訓，為各地開展以初級服務類技能培訓為工作重點的失業(yè)人員職業(yè)培訓奠定了政策基礎。

3.鼓勵地方根據(jù)實際開展符合失業(yè)人員特點的職業(yè)培訓

隨著我國經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，為滿足產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級調(diào)整對適應時代新型人力資源開發(fā)的需要，國家開始逐步明確目標、完善政策，對失業(yè)人員職業(yè)培訓的適用性、差異化、培訓補貼標準設立等方面都提出了更為切合實際、更為具體的要求。在《國務院關(guān)于做好當前和今后一個時期促進就業(yè)工作的若干意見》（國發(fā)[2018]39號）中明確提出要根據(jù)失業(yè)人員實際培訓成本、培訓時長、市場需求和取得相關(guān)證書情況等確定具體的職業(yè)培訓補貼標準，《人力資源社會保障部 國家發(fā)展改革委 財政部關(guān)于推進全方位公共就業(yè)服務的指導意見》（人社部發(fā)[2018]77號）要求對失業(yè)人員開展失業(yè)原因分析，向其推介適合的職業(yè)培訓項目。《國務院辦公廳關(guān)于印發(fā)職業(yè)技能提升行動方案（2019-2021年）的通知》（國辦發(fā)[2019]24號），更是明確提出要支持地方調(diào)整完善職業(yè)培訓補貼政策，探索對部分失業(yè)人員開展項目制培訓。

我國對失業(yè)人員職業(yè)培訓工作的重視程度以及具體要求越來越高，這為更加具有針對性、更為有效地實施失業(yè)人員職業(yè)培訓奠定了政策基礎。

（二）失業(yè)人員職業(yè)培訓總體情況

雖然國家對失業(yè)人員職業(yè)培訓的重視程度與日俱增，并且鼓勵地方對失業(yè)人員職業(yè)培訓積極開展探索和創(chuàng)新，但當前失業(yè)人員職業(yè)培訓實際情況不容樂觀，參加過職業(yè)培訓的失業(yè)人員數(shù)量近年來呈明顯減少趨勢。當年參加過職業(yè)培訓的城鎮(zhèn)登記失業(yè)人員從2007年的643萬人次減少到2019年的135.5萬人次，城鎮(zhèn)登記失業(yè)人員中參加培訓的人員占比從2007年的77.5%降低到2019年的14.3%，在職業(yè)培訓人群中失業(yè)人員占比也從2007年的32.8%降低到2019年的7.2%，見圖1。

20世紀90年代末，我國依托就業(yè)訓練中心等培訓機構(gòu)集中面向國企下崗職工開展了大規(guī)模再就業(yè)培訓，下崗職工再就業(yè)培訓成為當時我國失業(yè)人員職業(yè)培訓主要工作，失業(yè)人員職業(yè)培訓數(shù)量開始上升。伴隨2007年我國基本完成國企下崗職工基本生活保障制度向失業(yè)保險制度并軌，國企職工隊伍逐步開始穩(wěn)定，我國失業(yè)人員職業(yè)培訓規(guī)模也在該年達到峰值，之后開始逐年減少，失業(yè)人員職業(yè)培訓逐步脫離國企下崗職工再就業(yè)培訓走向常態(tài)化。同期，我國城鎮(zhèn)登記失業(yè)人數(shù)略微增長，從數(shù)據(jù)分析來看，失業(yè)人員培訓人數(shù)與城鎮(zhèn)登記失業(yè)人員數(shù)量從2007年以后形成“剪刀差”，并具有逐年擴大趨勢，見圖2。在城鎮(zhèn)登記失業(yè)人數(shù)緩慢增長而城鎮(zhèn)登記失業(yè)率保持平穩(wěn)的情況下，出現(xiàn)失業(yè)人員職業(yè)培訓人數(shù)的“剪刀差”意味著，在國家深入實施就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略和人才強國戰(zhàn)略、深化人力資源供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、大規(guī)模開展職業(yè)技能培訓的同時，失業(yè)人員職業(yè)培訓卻未能得到應有的重視甚至逐步被邊緣化。

（三）培訓載體開展失業(yè)人員職業(yè)培訓情況

在我國，技工院校、就業(yè)訓練中心、民辦職業(yè)培訓機構(gòu)是承擔失業(yè)人員職業(yè)培訓的重要載體。

1.技工院校開展失業(yè)人員職業(yè)培訓情況

《關(guān)于大力推進技工院校改革發(fā)展的意見》（人社部發(fā)[2010]57號）中明確提出，各類技工院校要積極擴展培訓對象，面向農(nóng)村轉(zhuǎn)移就業(yè)勞動者、失業(yè)人員等群體，開展各類職業(yè)技能培訓?！秶鴦赵恨k公廳關(guān)于印發(fā)職業(yè)技能提升行動方案（2019-2021年）的通知》（國辦發(fā)[2019]24號）中也強調(diào)要支持職業(yè)院校開展補貼性培訓，擴大面向就業(yè)重點群體、失業(yè)人員、貧困勞動力的培訓規(guī)模。為響應國家政策，技工院校逐步加大社會人員培訓力度和規(guī)模，社會化培訓在技工院校整體培訓中的占比逐年增加。但由于體制限制等多種因素制約，技工院校缺乏開展失業(yè)人員職業(yè)培訓的動力和積極性，失業(yè)人員職業(yè)培訓在技工院校始終沒有得到充分開展，技工院校社會化培訓中失業(yè)人員的占比從2008年的12.8%下降至2018年的5.9%，見圖3。

2.就業(yè)訓練中心開展失業(yè)人員職業(yè)培訓情況

就業(yè)訓練中心從誕生以來，主要職責之一是為失業(yè)青年及下崗工人等提供短期專項能力培訓。近年來，隨著市場經(jīng)濟的逐步深化、政府職能持續(xù)轉(zhuǎn)變，就業(yè)訓練中心也在積極尋找轉(zhuǎn)型之路。部分就業(yè)訓練中心無法適應愈發(fā)多元化的培訓需求和日益加劇的市場競爭而退出歷史舞臺，而部分辦學基礎良好、師資力量雄厚的就業(yè)訓練中心，將政府任務和市場運營有機結(jié)合，不斷開拓多元化培訓市場，對我國技能人才培養(yǎng)發(fā)揮了更為積極的作用。但是，僅就失業(yè)人員職業(yè)培訓而言，就業(yè)訓練中心培訓人數(shù)中失業(yè)人員占比從2008年的33.35%降低到2018年的22.17%，就業(yè)訓練中心失業(yè)人員培訓規(guī)模逐年減少，培訓主陣地作用正在逐步弱化，見圖4。

3.民辦職業(yè)培訓機構(gòu)開展失業(yè)人員職業(yè)培訓情況

積極鼓勵和正確引導民辦培訓機構(gòu)可持續(xù)發(fā)展成為我國職業(yè)培訓發(fā)展規(guī)劃重要舉措。民辦培訓機構(gòu)在我國逐步呈現(xiàn)規(guī)范化、規(guī)?；夹园l(fā)展態(tài)勢，在技能人才培養(yǎng)、特殊群體培訓幫扶等方面發(fā)揮著不可替代的重要作用。特別是在全國失業(yè)人員職業(yè)培訓開展整體情況不佳的環(huán)境下，雖然失業(yè)人員培訓數(shù)量也在逐年減少，但是相較于技工院校和就業(yè)訓練中心，民辦培訓機構(gòu)承擔了越來越多的失業(yè)人員職業(yè)培訓。截至2018年，全國超過50%的失業(yè)人員職業(yè)培訓均由民辦培訓機構(gòu)組織實施，見圖5。

通過對2008-2018年間技工院校、就業(yè)訓練中心、民辦培訓機構(gòu)培訓失業(yè)人員占比情況進行分析發(fā)現(xiàn)，在我國參加職業(yè)培訓的失業(yè)人員大幅度減少的同時，技工院校承擔社會化培訓任務培訓失業(yè)人員的作用始終發(fā)揮不夠，就業(yè)訓練中心培訓失業(yè)人員的主陣地已然失去，而民辦培訓機構(gòu)在培訓失業(yè)人員方面起到了穩(wěn)定器的作用，目前已經(jīng)成為失業(yè)人員職業(yè)培訓的主要載體，見圖6。

二、失業(yè)人員職業(yè)培訓難以有效開展的關(guān)鍵因素及問題所在

根據(jù)資料查閱和實地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，我國失業(yè)人員對于政府補貼的職業(yè)培訓普遍缺乏參與的積極性，而作為培訓供給方的政府部門開展失業(yè)人員再就業(yè)培訓也存在著動力不夠、投入不足的問題。失業(yè)人員職業(yè)培訓供需雙方均缺乏積極性，這是當前我國失業(yè)人員職業(yè)培訓工作難以有效開展的重要原因。需要結(jié)合影響失業(yè)人員職業(yè)培訓積極性的關(guān)鍵因素對上述原因進行分析，找到問題癥結(jié)所在。

（一）影響失業(yè)人員職業(yè)培訓積極性的關(guān)鍵因素

傳統(tǒng)人力資本理論認為，提升勞動者的人力資本能夠有效幫助勞動者在勞動力市場中獲得更高的回報。本文引入人力資本投資成本與收益理論，對影響失業(yè)人員職業(yè)培訓積極性的關(guān)鍵因素進行分析。

失業(yè)人員有意愿參加培訓可以看作是失業(yè)人員基于自身人力資本提升需要對于自我進行投資的行為。投資就需要投入成本并獲得更多利潤。根據(jù)人力資本投資理論，人們在進行教育或者培訓選擇時都是追求效用最大化并抱有終身觀點的決策主體。他們在作決策時會將近期支付成本與未來的預期收益現(xiàn)值進行比較[8]。顯然，培訓支付成本和參加培訓后獲得的收益是影響失業(yè)人員職業(yè)培訓積極性的關(guān)鍵因素。只有失業(yè)人員參加培訓后所獲得收益超過參加培訓所支付成本，培訓才算有效果而失業(yè)人員也才會有更高積極性參加培訓。

1.培訓支付成本

失業(yè)人員參加培訓支付的成本可以分作兩類。一類是直接成本，即因參加培訓產(chǎn)生的直接費用，如學費、住宿費、交通費等。另一類是間接成本，即因為參加培訓而放棄的參與勞動取得的現(xiàn)時收入。失業(yè)人員享有失業(yè)保險金或者低保金等福利待遇以及各類不同的優(yōu)惠政策，通過培訓實現(xiàn)再就業(yè)就意味著對此的放棄，這一類也歸于失業(yè)人員參加培訓所需要支付的間接成本。

2.培訓收益

失業(yè)人員培訓收益是失業(yè)人員通過培訓再就業(yè)后維持或者增加的收入。大部分無法靠自身能力獲得就業(yè)機會的失業(yè)人員，特別是長期失業(yè)人員在人力資本方面處于絕對劣勢。根據(jù)勞動力市場分割理論，這些失業(yè)人員向人力資本要求低、工資水平也相對較低的勞動力二級市場流動已經(jīng)是他們再就業(yè)的主要選擇，由此極大可能面臨再就業(yè)后收入減少的現(xiàn)實[9]。而通過相適應的職業(yè)培訓能夠幫助失業(yè)人員轉(zhuǎn)換或者提升職業(yè)能力以適應新的崗位需要，確保再就業(yè)后收入不會減少。

根據(jù)對上述影響失業(yè)人員職業(yè)培訓積極性兩方面關(guān)鍵因素的分析：一方面，除非培訓后的再就業(yè)能夠獲得的收入等同或者高于失業(yè)前的收入，失業(yè)人員才可能會有積極性參加培訓;另一方面，如果失業(yè)人員在培訓時所必須支付的直接成本和產(chǎn)生的間接成本能夠獲得政府的支持或補貼，失業(yè)人員參加培訓的積極性也會被有效激發(fā)。因此，如果想提升失業(yè)人員參與培訓的積極性并且取得較好的培訓效果，要從三個方面給予重點應對：一是加大職業(yè)培訓直接成本的補貼性投入;二是盡可能采取有效措施減少失業(yè)人員參加培訓因間接成本損失所帶來的生活影響;三是要提供相適宜的培訓幫助失業(yè)人員提升或者轉(zhuǎn)換職業(yè)能力，以確保通過培訓再就業(yè)后的收入水平有顯著提高。

（二）失業(yè)人員職業(yè)培訓問題分析

基于對影響失業(yè)人員職業(yè)培訓積極性的關(guān)鍵因素的分析，失業(yè)人員職業(yè)培訓問題具體體現(xiàn)在三個方面。

1.失業(yè)人員職業(yè)培訓直接成本有效投入不足

政府通過實施補貼培訓承擔失業(yè)人員參加培訓時所應支付的直接成本。但是政府提供的補貼培訓大都是短期初級培訓，如果失業(yè)人員通過這些培訓后仍想進一步接受更高級別的培訓就必須自己承擔費用。在實地調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，參加了培訓的失業(yè)人員普遍反映有意向參加更高級別的培訓，但是因為培訓費用昂貴只能望而卻步。而根據(jù)諸多學者的研究結(jié)論，對失業(yè)人員長期專業(yè)性的培訓效果要好于當前普遍的短期初級培訓。這意味著，政府當前僅在短期初級培訓上給予補貼不足以滿足失業(yè)人員實際需求，應視情況加大資金投入，以支持失業(yè)人員獲得更為高級更為專業(yè)的培訓。政府對失業(yè)人員職業(yè)培訓直接成本的投入不足還體現(xiàn)在，職業(yè)培訓基礎能力建設、失業(yè)人員職業(yè)培訓有效供給方面還存在短板。當前我國職業(yè)培訓基礎能力建設依然面臨資源缺乏有效整合，技工院校、民辦培訓機構(gòu)等培訓載體的主體優(yōu)勢不夠突出，培訓整體力量相對薄弱的現(xiàn)實。政府應該加大投入給予重點應對，為失業(yè)人員職業(yè)培訓有效開展奠定堅實基礎。

2.對失業(yè)人員職業(yè)培訓間接成本影響缺乏重視

失業(yè)人員大都被迫離開原有的工作環(huán)境，他們希望能夠盡快獲得工作機會以恢復受失業(yè)影響的生活水平而不是參加培訓。一方面，失業(yè)人員認為參加培訓會導致產(chǎn)生放棄尋找工作的機會成本，降低盡快提高生活水平的可能性;另一方面，很多失業(yè)人員在自由支配時間尋找工作的同時，還能通過一定的現(xiàn)時勞動獲得部分收入，參加培訓意味著必須放棄這些收入。這些都是失業(yè)人員缺乏參與培訓積極性的重要原因。受限于種種原因，政府部門對失業(yè)人員雖然失去正規(guī)就業(yè)機會但仍能通過勞動獲得現(xiàn)時收入的具體情況無從掌握，更無法準確判斷并量化間接成本損失對于失業(yè)人員參加職業(yè)培訓積極性的真正影響，并且大多數(shù)政府部門也欠缺對這一問題的深耕細究。因此，目前各地政府對此尚未有行之有效的對策。

3.失業(yè)人員適應性培訓普遍缺失

根據(jù)《財政部 人力資源社會保障部關(guān)于印發(fā)〈就業(yè)補助資金管理辦法〉的通知》（財社[2017]164號）要求，大部分地方都將失業(yè)人員歸入“五類人員”（包括：貧困家庭子女、畢業(yè)年度高校畢業(yè)生、城鄉(xiāng)未繼續(xù)升學的應屆初高中畢業(yè)生、農(nóng)村轉(zhuǎn)移就業(yè)勞動者、城鎮(zhèn)登記失業(yè)人員）中統(tǒng)一參加政府補貼培訓。上述五類人員相較其他失業(yè)人員具備一定的工作經(jīng)驗和學習能力，他們培訓重點并不是重新掌握一項新的技能，而在于原有人力資本的提升和轉(zhuǎn)換。因此，當前政府提供的無差別化的、以獲取各類初級證書為主要衡量標準的短期職業(yè)培訓，無法切實契合失業(yè)人員特點和需求，幫助發(fā)揮失業(yè)人員既有優(yōu)勢，對失業(yè)人員盡快實現(xiàn)再就業(yè)并且獲得不低于原有水平的收入幫助有限。

（三）失業(yè)人員職業(yè)培訓問題長期難以解決帶來的影響

基于政策制定中的“目標定位”策略考慮，有限的公共培訓資源應該分配給最為需要或者培訓效果更好的目標群體。從需要層面來看，失業(yè)人員普遍年齡偏大、文化素質(zhì)技能水平較低，在勞動力市場求職中處于明顯弱勢地位;而部分受產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整影響失業(yè)但擁有專用性人力資本的人員，則很難基于原有工作經(jīng)驗和技能基礎自行實現(xiàn)再就業(yè)。因此，失業(yè)人員需要政府重點給予投入，實施培訓幫扶。從培訓效果層面來看，根據(jù)人力資本投資成本與收益相關(guān)理論，政府的職業(yè)培訓補貼政策可以看作是政府開展失業(yè)人員職業(yè)培訓所支付的直接成本之一，而在收益方面政府著重是否能夠取得社會收益。只有政府通過補貼政策開展職業(yè)培訓獲取社會收益所具備的正外部性越發(fā)明顯時，政府的積極性才會越高。從我國現(xiàn)實情況看，如果對失業(yè)人員缺乏培訓積極性、培訓效果不夠顯著、失業(yè)人員職業(yè)培訓工作難以有效推進的癥結(jié)所在缺乏深入分析和有效應對，長此以往，失業(yè)人員職業(yè)培訓社會收益正外部性難以體現(xiàn)，政府為失業(yè)人員提供培訓的積極性受挫，就極有可能轉(zhuǎn)移培訓重點到其他更可能獲得較好培訓效果的目標群體身上，如農(nóng)民工和青年群體。最終失業(yè)人員職業(yè)培訓陷入供需雙方都缺乏培訓積極性和動力的兩難困境。

三、地方開展失業(yè)人員職業(yè)培訓的有益探索

我國部分地方基于自身現(xiàn)實基礎以及面臨的不同情況積極開展失業(yè)人員職業(yè)培訓探索創(chuàng)新，形成了很多先進經(jīng)驗做法。

（一）充分調(diào)動社會多元力量，優(yōu)化失業(yè)人員職業(yè)培訓供給

江蘇省面對國家職業(yè)資格證書改革新挑戰(zhàn)，大膽放權(quán)，讓各地市自行根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展對人力資源培訓的實際需求來制定補貼培訓目錄。南京市在政府培訓項目研發(fā)經(jīng)費投入不足的情況下，通過設定專有培訓保護期調(diào)動社會培訓機構(gòu)積極參與培訓項目研發(fā)。具備實力和資質(zhì)的培訓機構(gòu)可以結(jié)合自身特點優(yōu)勢研發(fā)培訓項目，政府將符合條件的項目列入補貼培訓目錄，由研發(fā)機構(gòu)承擔培訓任務。專有培訓保護期過后，全市培訓機構(gòu)可以開設此類培訓。無錫市廣泛利用社會各界力量，協(xié)調(diào)政府部門、培訓機構(gòu)、企業(yè)等主體共同參與培訓項目的研發(fā)和實施。同時對于項目確立、招生培訓和考試評價等廉政風險較高的工作進行合理分配，切實杜絕權(quán)力尋租現(xiàn)象的出現(xiàn)。政府就業(yè)部門面向個人和企業(yè)進行問卷調(diào)查、征集意見，確定需要開發(fā)的培訓項目;政府培訓部門出資研發(fā)補貼，組織培訓項目體系開發(fā);職業(yè)技能鑒定部門對開發(fā)完成的培訓項目進行審核鑒定，最終列入無錫市補貼培訓目錄。

（二）推動工作聯(lián)動機制建設，開展失業(yè)人員適應性培訓

四川省積極發(fā)揮政府作用，以有機聯(lián)動的方式推進失業(yè)人員的失業(yè)保險、職業(yè)培訓和就業(yè)服務等各項工作，同時遵照市場規(guī)律加大補貼力度，根據(jù)失業(yè)人員特點開展適應性培訓。成都市失業(yè)人員在辦理領取失業(yè)保險待遇金的同時，被要求填報職業(yè)培訓意向登記，未進行登記者原則上不得領取失業(yè)待遇金。政府部門會對失業(yè)人員職業(yè)培訓意向情況進行分析，根據(jù)失業(yè)人員意向培訓專業(yè)和培訓地點等，指定有關(guān)培訓機構(gòu)主動對接開展培訓。內(nèi)江市失業(yè)人員在領取待遇金時，必須接受政府提供的職業(yè)指導，以樹立正確的擇業(yè)觀、明確未來就業(yè)動向和了解政府職業(yè)培訓有關(guān)政策精神。廣元市根據(jù)失業(yè)人員的就業(yè)與培訓意愿，將能力水平類似人員組織在一起開設專班進行培訓。部分職業(yè)工種不再僵化于標準課時約束，而是根據(jù)實際培訓需要增加培訓課時并在原有課時等級基礎上進一步細分，讓各類人員有更長時間更多選擇參加培訓。同時，根據(jù)實際培訓成本加大培訓補貼力度，讓更多的培訓機構(gòu)根據(jù)市場需求開展培訓。例如，在專業(yè)機械操作維修等培訓耗材多、操作技巧要求高的培訓項目中，廣元市給予學員兩個半月培訓和不少于8000元的補貼標準。同時，當?shù)剡M一步強化失業(yè)人員職業(yè)培訓效果評估和就業(yè)跟蹤服務，對培訓不合格或者通過現(xiàn)場招聘到企業(yè)上崗不適應的失業(yè)人員，實行職業(yè)培訓“召回制”，由原職業(yè)培訓機構(gòu)重新組織開展“回爐”培訓，培訓合格后再推薦到相應崗位就業(yè)。據(jù)當?shù)厝松绮块T反映，2016-2018年間，廣元市失業(yè)人員培訓后成功就業(yè)率達80%以上。

（三）著眼增強培訓針對性有效性，探索創(chuàng)新失業(yè)人員定向培訓

2015年以后，上海市出臺一系列強化社會化培訓的政策文件，其中通過培訓補貼實行優(yōu)質(zhì)優(yōu)價、創(chuàng)新失業(yè)人員定向培訓等措施，有效激發(fā)了培訓機構(gòu)和失業(yè)人員參與職業(yè)培訓的積極性，失業(yè)人員中參加職業(yè)培訓的人數(shù)開始回升。上海失業(yè)人員定向培訓的做法具有典型示范作用。用人單位向所在地政府提出招錄和培訓需求，政府組織符合條件的失業(yè)人員，委托培訓機構(gòu)在失業(yè)人員上崗前或錄用后的一個月內(nèi)實施技能培訓。培訓項目不在培訓補貼目錄范圍內(nèi)的，可以由用人單位和培訓機構(gòu)共同確定培訓內(nèi)容和培訓方案，并由政府和培訓機構(gòu)共同組織實施考核。失業(yè)人員通過培訓在企業(yè)穩(wěn)定就業(yè)后，培訓機構(gòu)獲得政府給予的定向培訓補貼。同時為鼓勵用人單位招錄失業(yè)人員，政府也給予用人單位一定的獎勵經(jīng)費。

上述省市在失業(yè)人員職業(yè)培訓方面的先進做法極具示范性，為國家應對失業(yè)人員職業(yè)培訓中遇到的現(xiàn)實問題、進一步有效推動失業(yè)人員職業(yè)培訓提供了豐富的實踐依據(jù)。

四、加強失業(yè)人員職業(yè)培訓的對策建議

（一）增加直接投入優(yōu)化職業(yè)培訓供給

一是科學高效制定職業(yè)培訓需求指導目錄。政府部門應切實根據(jù)地方產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、行業(yè)發(fā)展需求及勞動力市場供需實際情況，科學高效制定職業(yè)培訓需求指導目錄?？梢詫K無錫、四川廣元等地形成的經(jīng)驗進行重點提煉并推廣應用。政府部門要廣泛聽取企業(yè)、勞動者對于職業(yè)培訓實際需求，強化機制體系建設，以購買服務、設置保護期等多種方式，引導協(xié)調(diào)相關(guān)行業(yè)協(xié)會、培訓機構(gòu)、企業(yè)共同參與培訓項目開發(fā)。在切實掌握從項目開發(fā)到投入使用過程中的所有風險點，合理分配權(quán)力、嚴密監(jiān)督監(jiān)管、有效防范的同時，盡可能優(yōu)化項目開發(fā)程序，縮短項目開發(fā)到投入使用的周期。

二是細分培訓課程，科學設立補貼標準。培訓課程設計開發(fā)不能僵化于傳統(tǒng)標準課時約束，要根據(jù)實際內(nèi)容和范圍合理增設，同時細分目標人群的不同特征以及實際需求，在原有標準要求基礎上對于課程等級進一步細分，讓培訓者可以根據(jù)自身基礎有更多更加適合的選擇。在傳統(tǒng)的培訓目錄中，各類培訓項目的補貼標準雖然有所區(qū)別但差別極為有限，培訓機構(gòu)自然傾向于選擇培訓投入較少、培訓補貼標準相對較高的項目實施培訓。例如，制造行業(yè)技能操作類培訓在培訓投入方面要遠高于服務行業(yè)培訓，但政府給予的補貼標準卻相差不多，培訓機構(gòu)必然選擇開設成本投入較少的服務行業(yè)課程而不愿開設制造行業(yè)課程。因此，政府必須尊重市場機制，綜合考慮多方實際支出科學核算培訓成本，根據(jù)實際成本設立補貼標準，推動培訓機構(gòu)根據(jù)市場需求、企業(yè)需求來投入培訓。

三是推進培訓載體建設，打造職業(yè)培訓大格局。技工院校、就業(yè)訓練中心和民辦培訓機構(gòu)需要根據(jù)其各自不同的辦學體制、培訓特點以及當前存在的具體問題等進行深度剖析、因異施策。技工院校重點在于強化向社會開放培訓資源的責任性，通過建立與培訓資源開發(fā)相掛鉤的績效考核機制和績效工資總量調(diào)整辦法、允許技工院校教師在開展的社會培訓中獲得合法報酬而不納入單位績效工資總量等具體措施，有效激發(fā)學校參與失業(yè)人員職業(yè)培訓的內(nèi)生動力。對就業(yè)訓練中心，盡快破除其體制性障礙，在將公共服務職能和市場競爭機制進行有機結(jié)合的基礎上，引導其盡快明確發(fā)展定位和發(fā)展路徑，鼓勵其繼續(xù)創(chuàng)新性地開展失業(yè)人員職業(yè)培訓工作。對于民辦培訓機構(gòu)，政府要繼續(xù)加大投入和扶持，合理引導社會民間資本給予投入，保障并促進機構(gòu)進一步可持續(xù)發(fā)展。綜上，促進技工院校、就業(yè)訓練中心、民辦培訓機構(gòu)等培訓主體通過多種形式的良性互動和資源整合，形成優(yōu)勢互補、資源共享的職業(yè)培訓大格局。

（二）開展適應性培訓提升失業(yè)人員培訓效果

一是面向失業(yè)人員開設專班分類培訓。在培訓組織實施方面，建議改變當前對社會人群培訓不予區(qū)分的做法，充分推廣廣元經(jīng)驗，根據(jù)不同類型人群分別開班培訓，以強化培訓的目標性，增加培訓的適應性。對失業(yè)人員的培訓可以進一步參考德國、韓國等國做法，根據(jù)失業(yè)人員年齡、知識技能水平、失業(yè)原因及存在的共性問題等分類實施。

二是吸引專業(yè)機構(gòu)共同開拓失業(yè)人員定向培訓。上海在失業(yè)人員定向培訓方面取得了一定經(jīng)驗，但是由于政府投入有限、社會力量參與不夠等原因，沒有在更大范圍內(nèi)發(fā)揮更重要作用?？梢詫Υ私o予改進，以期推廣應用。改“政府、培訓機構(gòu)、企業(yè)”三維主體定向培訓組織模式為“政府、人力資源服務機構(gòu)、培訓機構(gòu)、企業(yè)”四維主體組織模式。將之前政府承擔的尋求資源、對接需求等工作交由專業(yè)的人力資源服務機構(gòu)來實施，變被動為主動，利用機構(gòu)專業(yè)求職招聘以及培訓管理服務能力，同時掌握足夠就業(yè)崗位資源，熟悉就業(yè)崗位勝任需求的優(yōu)勢，進一步開拓行業(yè)新領域、尋求合作新資源，擴大定向培訓的范圍，增加培訓規(guī)模，提升培訓影響力，進而幫助更多的失業(yè)者實現(xiàn)培訓再就業(yè)。

（三）合理補貼以激勵失業(yè)人員參加培訓

一是優(yōu)化失業(yè)人員職業(yè)培訓補貼模式。各地普遍實行的“先墊后補、見證補貼”的職業(yè)培訓補貼政策在一定程度上可以對勞動者參加培訓給予激勵和約束，讓真正有培訓需要和培訓意愿的勞動者享有政策紅利，提高公共職業(yè)培訓資源供給效率。建議探索建立失業(yè)人員職業(yè)培訓個人信用賬戶補貼方式，利用失業(yè)人員個人信用額度支付培訓費用。參加培訓的人員可以先行通過設定的信用額度支付培訓機構(gòu)培訓費用，培訓機構(gòu)需要墊付實施培訓所需資金，待培訓結(jié)束后，按照有關(guān)規(guī)定和標準，培訓機構(gòu)可以向政府部門申請兌付培訓補貼。失業(yè)人員無端中途放棄培訓或由于非正常原因未能通過培訓考核者，已經(jīng)發(fā)生的培訓費用由政府兜底支付給培訓機構(gòu)，但失業(yè)人員個人信用賬戶中將有不良記錄，影響其未來求職就業(yè)和享受各類補貼政策。待職業(yè)培訓個人信用賬戶方式能夠有效實施后，可以進一步探索建立培訓機構(gòu)信用賬戶。對能夠按時保質(zhì)完成政府培訓任務、信譽良好、師資力量雄厚的培訓機構(gòu)，也為其設立信用賬戶。機構(gòu)可以利用信用額度在立項和開班之初先行向政府申請一定額度的培訓費用，以降低機構(gòu)運行成本費用，提升培訓機構(gòu)參與失業(yè)人員職業(yè)培訓的積極性。

二是發(fā)放生活補貼提升培訓積極性。通過對參加培訓的失業(yè)人員發(fā)放有一定附帶條件的生活補貼，減輕失業(yè)人員因為參加培訓而帶來的部分生活壓力，有利于提高失業(yè)人員參加培訓的積極性。例如在上海部分區(qū)縣，根據(jù)失業(yè)人員培訓時間長短、是否住宿以及參加培訓發(fā)生的實際交通費用等給予相應生活補貼。生活補貼的發(fā)放要和培訓效果緊密關(guān)聯(lián)，即將是否通過培訓考核或者培訓后是否真實穩(wěn)定就業(yè)作為發(fā)放生活補貼的必要條件。在發(fā)放生活補貼的同時，還可以額外設立就業(yè)現(xiàn)金獎勵，以激勵失業(yè)人員積極參加培訓并且通過培訓實現(xiàn)再就業(yè)，在韓國和日本都有類似的做法。

（四）強化工作機制建設，切實推進失業(yè)人員職業(yè)培訓開展

一是形成引導機制。政府部門要明確并強調(diào)失業(yè)人員職業(yè)培訓的重要性，引導形成整個社會重視失業(yè)人員職業(yè)培訓的良好氛圍，營造健康有序培訓市場環(huán)境;協(xié)調(diào)政府部門、培訓機構(gòu)、各類中介機構(gòu)、企業(yè)及其他相關(guān)機構(gòu)之間緊密合作，打造失業(yè)人員職業(yè)培訓一體化工作格局;建立制度化公眾參與渠道，促進與失業(yè)人員之間的良性互動，了解失業(yè)人員真實需求，確保培訓供給能夠合理匹配。

二是建立整合機制。政府部門對失業(yè)人員職業(yè)培訓開展所必須的政策資源、資金資源、培訓資源和服務資源要予以充分整合、有效配置并持續(xù)供給。統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好失業(yè)保險基金和就業(yè)促進專項資金在失業(yè)人員培訓中的使用，失業(yè)保險基金重點要落實到享受失業(yè)保險待遇失業(yè)人員的職業(yè)指導、職業(yè)培訓、職業(yè)介紹、職業(yè)技能鑒定等有關(guān)補貼的支出上，視情況可用于享受失業(yè)保險待遇失業(yè)人員在參加培訓期間的生活補貼。對技工院校、就業(yè)訓練中心、民辦培訓機構(gòu)等各類培訓供給主體培訓資源，基于標準化和模塊化建設給予整合，并結(jié)合不同的特點和優(yōu)勢在資源供給中給予優(yōu)化配置，以最大化發(fā)揮培訓資源的聚合力量。

三是完善投入機制。失業(yè)人員職業(yè)培訓不僅需要政府各類專項資金（基金）連續(xù)且穩(wěn)定的投入支持，同時也需要社會多元力量的共同投入。政府部門要發(fā)揮市場機制作用，通過政策引導與經(jīng)濟杠桿等多種措施，讓包含高等院校、科研院所、企業(yè)、人力資源服務機構(gòu)等社會多元力量發(fā)揮各自的主導優(yōu)勢，以多種形式作為必要補充共同投入到失業(yè)人員職業(yè)培訓中來，形成政府主導、多元社會力量參與的失業(yè)人員職業(yè)培訓大格局。

四是健全激勵機制。激勵機制建設是失業(yè)人員職業(yè)培訓有效實施的重要保障。在政府大力推進失業(yè)人員職業(yè)培訓過程中，要充分尊重所有參與主體的利益訴求，解決好公共利益、部門利益和不同主體之間利益的達成和協(xié)調(diào)問題。激勵機制可以通過多種手段以多樣化方式達成。例如，建立科學合理的評價機制，通過第三方調(diào)查、監(jiān)管、評估等幫助政府強化培訓效果、提升培訓質(zhì)量;面向培訓機構(gòu)實施評價評級，對積極承擔失業(yè)人員職業(yè)培訓任務并取得良好效果的給予多種形式獎勵;通過政策補貼和資源共享激勵人力資源服務機構(gòu)積極參與實現(xiàn)失業(yè)人員的再就業(yè)供需對接。

參 考 文 獻

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Actuality， Influencing Factors， Problems and Countermeasures of Vocational Training for Unemployed People

——From Perspective of Government Subsidized Training

Guo Qing

Abstract? Vocational training for the unemployed people is a necessary measure to maintain social stability and implement the employment priority strategy. At present， the actual situation of vocational training for the unemployed people in China is not optimistic， and the number of unemployed people participating in the training is decreasing year by year. Through the analysis with the theory of human capital investment and income and from the perspective of government subsidized training， we find that the problems of vocational training of the unemployed people mainly focus on the lack of direct and effective investment in vocational training for the unemployed people， the lack of attention to the indirect cost impact of vocational training for the unemployed people， and the general lack of adaptive training for the unemployed people. To solve these problems， we need to increase investment， optimize the supply of vocational training， carry out adaptive training to improve the training effect， and stimulate the training enthusiasm of the unemployed people with reasonable subsidies.

Key words? unemployed people; vocational training; reemployment; government subsidy

Author? Guo Qing， research assistant of Chinese Academy of Labor and Social Security （Beijing 100029）