李海鵬

(國(guó)家教育行政學(xué)院 科研部，北京 102617)

一、引言

美國(guó)高等教育處于世界領(lǐng)先地位，私立高等教育以哈佛大學(xué)的創(chuàng)辦為發(fā)端，至今已有近400年歷史。私立高校作為美國(guó)高等教育的重要組成部分，在世界范圍內(nèi)都有著重要的影響。2020年6月19日，全球高等教育研究機(jī)構(gòu)QS(Quacquarelli Symonds)發(fā)布2020年版QS世界大學(xué)排行榜，百?gòu)?qiáng)學(xué)校中有29所高校來(lái)自美國(guó)，其中就包括哈佛、耶魯、普林斯頓等多所知名非營(yíng)利性私立高校，足見(jiàn)美國(guó)私立非營(yíng)利性高校的重要地位。

事實(shí)上，美國(guó)法律上并沒(méi)有對(duì)私立非營(yíng)利性和營(yíng)利性高校進(jìn)行嚴(yán)格的界定，但對(duì)非營(yíng)利性組織和營(yíng)性利組織劃分十分清晰——不對(duì)成本之外的凈利潤(rùn)進(jìn)行分配的是非營(yíng)利組織，否則為營(yíng)利組織。[1]學(xué)術(shù)界常將其界定標(biāo)準(zhǔn)稱(chēng)之為“禁止分配限制”。在此界定基礎(chǔ)上，美國(guó)非營(yíng)利性私立高校經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期發(fā)展逐步形成了其鮮明特征：以通識(shí)教育和科研為發(fā)展目標(biāo)，以創(chuàng)造知識(shí)、傳播知識(shí)和保存知識(shí)為己任，以服務(wù)整個(gè)人類(lèi)利益為使命的共同價(jià)值觀。[2]在這一宏觀愿景影響下，美國(guó)私立非營(yíng)利高校管理模式也得到不斷更新與完善，逐漸建立起獨(dú)特的管理體制。

已有研究顯示，美國(guó)私立非營(yíng)利性高校管理體系由聯(lián)邦議會(huì)和州議會(huì)的教育立法保障、聯(lián)邦政府和州政府的間接管理和服務(wù)、民間組織的監(jiān)督與認(rèn)證共同組成。在這種“議會(huì)-政府-民間”多元參與、合理分工的管理體系中，議會(huì)立法確保了私立非營(yíng)利性高校的發(fā)展權(quán)利，為私立高校搭建發(fā)展環(huán)境，指明發(fā)展方向；聯(lián)邦政府執(zhí)法服務(wù)私立高校的同時(shí)，通過(guò)調(diào)研高校發(fā)展情況來(lái)促進(jìn)議會(huì)立法；州政府在私立高校管理體系中扮演的角色與聯(lián)邦政府相重合，但管理職責(zé)多于聯(lián)邦政府，擁有除管理學(xué)校發(fā)展相關(guān)事務(wù)之外如非營(yíng)利私立高校設(shè)立、退出、稅收和安全監(jiān)督等權(quán)利；民間組織是經(jīng)過(guò)官方認(rèn)證的第三方組織，職責(zé)是客觀、公正地對(duì)私立高校教育質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)督管理。

關(guān)于對(duì)非營(yíng)利性私立高校和公立高校的管理差異問(wèn)題，美國(guó)聯(lián)邦政府、州政府奉行的是同一化原則。在聯(lián)邦政府層面，對(duì)公立和私立非營(yíng)利院校基本上一視同仁，主要區(qū)別對(duì)待的是“是否營(yíng)利”的問(wèn)題。在州政府層面，對(duì)公立高校、私立非營(yíng)利和私立營(yíng)利性都有所不同。主要體現(xiàn)在州政府承擔(dān)公立高校支出和管理責(zé)任；對(duì)私立非營(yíng)利性給予政策優(yōu)惠；對(duì)營(yíng)利性高校管理或優(yōu)先按照教育組織屬性，或優(yōu)先按照企業(yè)組織屬性，各州態(tài)度有所不同， 設(shè)置的管理辦公室也不盡相同。在社會(huì)評(píng)價(jià)組織層面，對(duì)公立、私立非營(yíng)利和私立營(yíng)利性高校，均一視同仁。伴隨《民辦教育促進(jìn)法》中非營(yíng)利性與營(yíng)利性分類(lèi)管理方案的提出以及各地實(shí)施細(xì)則的相繼出臺(tái)，我國(guó)民辦高校分類(lèi)管理時(shí)代已到來(lái)，民辦非營(yíng)利性高校勢(shì)必同公辦高校一樣肩負(fù)起發(fā)展中國(guó)高等教育的重責(zé)。本文以美國(guó)高等教育管理體制為主線(xiàn)，對(duì)美國(guó)聯(lián)邦政府、州政府、民間組織構(gòu)成的管理體系進(jìn)行分析，以期從美國(guó)私立非營(yíng)利性高校的管理體制模式中獲得經(jīng)驗(yàn)啟示，優(yōu)化我國(guó)民辦非營(yíng)利高校管理，促進(jìn)我國(guó)民辦高等教育健康發(fā)展。

二、美國(guó)私立非營(yíng)利性高校的管理體系及舉措

美國(guó)政府管理私立非營(yíng)利性高校的體系主干由聯(lián)邦、州二級(jí)政府，聯(lián)邦教育部，州教育廳(教育委員會(huì))構(gòu)成。其中，聯(lián)邦教育部在管理體系中處于頂層，主要負(fù)責(zé)教育協(xié)調(diào)服務(wù)，對(duì)全美國(guó)的私立非營(yíng)利高校進(jìn)行整體、宏觀指導(dǎo)。在憲法和法律規(guī)定范圍以?xún)?nèi)，州政府對(duì)本州高校擁有絕對(duì)管理權(quán)限，可制定撥款分配方案、把控州內(nèi)高校發(fā)展方向、處理政府與高校關(guān)系等，但不干涉學(xué)校具體辦學(xué)事宜，不妨礙私立高校的自主辦學(xué)權(quán)。民間高等教育質(zhì)量認(rèn)證組織是政府“認(rèn)可”的民間機(jī)構(gòu)，它們?cè)诘玫铰?lián)邦教育部的認(rèn)證后發(fā)揮管理職能，是美國(guó)聯(lián)邦政府高等教育管理體制的重要組成部分。

(一)聯(lián)邦教育部對(duì)私立非營(yíng)利性高校的管理

聯(lián)邦政府通過(guò)頒布法案的形式對(duì)私立非營(yíng)利性高校財(cái)政給予法律保障，實(shí)現(xiàn)間接引導(dǎo)。可以說(shuō)，美國(guó)對(duì)非營(yíng)利高校的管理與其相關(guān)法律密不可分。1944年《退伍軍人權(quán)利法案》提出，聯(lián)邦政府要大規(guī)模資助私立大學(xué)學(xué)生。1958年9月《國(guó)防教育法》要求，對(duì)科研經(jīng)費(fèi)進(jìn)一步加大資助力度，授權(quán)聯(lián)邦政府設(shè)立“國(guó)防貸款金”資助學(xué)生，向私立非營(yíng)利高校提供貸款。1965年《高等教育法》規(guī)定，聯(lián)邦政府可向公、私立高校提供長(zhǎng)期貸款，聯(lián)邦政府資助高校和大學(xué)生得到正式授權(quán)。1972年《高等教育法》修正案規(guī)定，聯(lián)邦政府向全國(guó)公、私立學(xué)校提供無(wú)附加條件的資助，家庭經(jīng)濟(jì)困難的學(xué)生均可向聯(lián)邦政府申請(qǐng)助學(xué)金，公、私立高校均可申請(qǐng)聯(lián)邦科研經(jīng)費(fèi)。[3]進(jìn)入21世紀(jì)，世界各國(guó)間高等教育競(jìng)爭(zhēng)加大，美國(guó)相繼出臺(tái)面向未來(lái)的教育政策，加強(qiáng)對(duì)高等教育的直接干預(yù)和調(diào)控。同時(shí)，美國(guó)民主黨與共和黨也不斷調(diào)整改善教育投資制度政策，共同刺激教育投資、增加投資數(shù)額、拓寬資助范圍，保持教育投資政策的連續(xù)性與穩(wěn)定性。[4]

美國(guó)通過(guò)一系列的法案對(duì)私立非營(yíng)利性高校的學(xué)生、科研以及學(xué)校給予了資金支持。學(xué)生方面，聯(lián)邦政府直接向非營(yíng)利性私立高校大學(xué)生提供助學(xué)金，設(shè)立助學(xué)金計(jì)劃，同時(shí)提供聯(lián)邦政府擔(dān)保的銀行貸款?？蒲蟹矫?，對(duì)于具備相關(guān)能力的研究型大學(xué)聯(lián)邦政府以直接撥款或者簽訂合同的方式實(shí)施資助。學(xué)校方面，聯(lián)邦政府采取撥款、土地劃撥、補(bǔ)助以及低息貸款等方式進(jìn)行資助。根據(jù)最新調(diào)查顯示，非營(yíng)利組織項(xiàng)目財(cái)政補(bǔ)助項(xiàng)目共56個(gè)。其中，私立非營(yíng)利高?？缮暾?qǐng)55個(gè)項(xiàng)目[5]，涉及學(xué)校管理、學(xué)科建設(shè)、教師發(fā)展等多方面補(bǔ)助。如圖1所示。

圖1 非營(yíng)利組織財(cái)政補(bǔ)助項(xiàng)目(部分)

(二)州教育廳對(duì)私立非營(yíng)利性高校的管理

美國(guó)分權(quán)制的教育管理體制致使美國(guó)聯(lián)邦教育部無(wú)法直接參與私立非營(yíng)利性高校的管理，只能通過(guò)頒布相關(guān)法案和財(cái)政資助等手段對(duì)其進(jìn)行間接的、宏觀上的管理調(diào)控。對(duì)私立非營(yíng)利性高校而言,州政府雖相對(duì)聯(lián)邦政府具有較大的管理權(quán),但由于私立非營(yíng)利性高校在法律框架內(nèi)仍享有高度的自主辦學(xué)權(quán)，州政府也無(wú)法過(guò)多干涉，現(xiàn)實(shí)層面，州級(jí)行政單位管理主要限于以下幾方面：

1.管理監(jiān)督

州教育廳及相關(guān)部門(mén)對(duì)私立非營(yíng)利高校管理包括四部分：一是學(xué)校設(shè)立審批。私立非營(yíng)利性高校的設(shè)立審批權(quán)在州政府，不同的州對(duì)私立非營(yíng)利性高校審批、鑒定采取不同的制度。大部分州設(shè)立私立非營(yíng)利性高校，申請(qǐng)人需要提交高校董事會(huì)成員名單、學(xué)校章程、經(jīng)費(fèi)來(lái)源、師資情況、課程設(shè)計(jì)和校長(zhǎng)候選人等文件，同時(shí)接受州衛(wèi)生部門(mén)和建設(shè)消防部門(mén)的安全檢查，并提交相關(guān)文件。二是授予學(xué)位審批。私立非營(yíng)利性高校一般需要經(jīng)過(guò)州政府的審批才能獲得相應(yīng)學(xué)位的授予權(quán)。三是財(cái)務(wù)審計(jì)和稅收檢查。州政府相關(guān)部門(mén)會(huì)對(duì)學(xué)校的稅收和總體經(jīng)費(fèi)情況進(jìn)行定期的審計(jì)和檢查，學(xué)校需要按照州法律在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)提交相關(guān)文件。州政府的定期檢查，有效規(guī)避私立了非營(yíng)利性高校的發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)以及預(yù)防犯罪。四是常規(guī)性監(jiān)督。州政府同時(shí)肩負(fù)著對(duì)私立非營(yíng)利性高校的基礎(chǔ)設(shè)施、安全、衛(wèi)生等情況進(jìn)行定期檢查的管理職責(zé)，從而保證學(xué)校教學(xué)活動(dòng)的正常進(jìn)行。[6]

2.財(cái)政資助

在經(jīng)費(fèi)資助方面，州政府與聯(lián)邦政府大同小異，根據(jù)州議會(huì)通過(guò)的相關(guān)法律對(duì)非營(yíng)利性私立高校進(jìn)行資助，主要通過(guò)對(duì)非營(yíng)利私立高校的學(xué)生提供助學(xué)金和為學(xué)校提供科研經(jīng)費(fèi)。此外，不同州會(huì)根據(jù)發(fā)展設(shè)置具有地方特色的資助項(xiàng)目，州政府還會(huì)通過(guò)減免相關(guān)稅務(wù)來(lái)達(dá)到資助效果。

3.“滲透式”管理

董事會(huì)作為私立非營(yíng)利性高校的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，處于決策的核心位置，在學(xué)校發(fā)展的進(jìn)程中發(fā)揮著協(xié)調(diào)、監(jiān)督、管理、規(guī)劃等一系列重要作用，特別是在辦學(xué)方向、人事任命等一系列事項(xiàng)上，扮演著政府無(wú)法替代的角色。隨著法律的不斷完善和私立高校董事會(huì)章程的改變，私立非營(yíng)利性高校董事成員逐步擴(kuò)大到政府官員，他們以政府任命非營(yíng)利性私立高校的董事會(huì)成員或者政府官員(州長(zhǎng)、副州長(zhǎng))直接充當(dāng)非營(yíng)利私立高校當(dāng)然董事的候選人兩種形式存在[7]。通過(guò)選任或派人進(jìn)入私立非營(yíng)利性高校管理系統(tǒng)擔(dān)任高管，實(shí)現(xiàn)政府對(duì)非營(yíng)利私立高?！皾B透式”的管理。

從歷史角度看政府對(duì)私立非營(yíng)利高校的董事會(huì)進(jìn)行“滲透式”管理由來(lái)已久。1792年康涅狄格州的通過(guò)立法規(guī)定，私立高校董事會(huì)成員由10名擴(kuò)大到18名。耶魯大學(xué)據(jù)此法規(guī)擴(kuò)大的8名董事包括州長(zhǎng)、副州長(zhǎng)以及6名州委員會(huì)資深助理；1819年，6名資深州議員取代了耶魯大學(xué)6名州委員會(huì)資深助理。[8]1817年的《達(dá)特茅斯學(xué)院案》是美國(guó)私立高校取得合法權(quán)益的成名之戰(zhàn)，為私立高校的獨(dú)立發(fā)展奠定了法律的基礎(chǔ)，該案背后的實(shí)質(zhì)是州政府與私立高校董事會(huì)之間爭(zhēng)奪私立非營(yíng)利性高校管理權(quán)的博弈。從達(dá)特茅斯學(xué)院角度來(lái)看，博弈的結(jié)果是達(dá)特茅斯學(xué)院董事會(huì)取得勝利，保住了獨(dú)立的辦學(xué)權(quán)，為全美私立高校的獨(dú)立發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。從政府角度來(lái)看，《達(dá)特茅斯學(xué)院案》是州政府向私立高校爭(zhēng)奪管理權(quán)的開(kāi)始。州政府雖然失敗，但也展示出政府想要管理私立高校的端倪。當(dāng)前，美國(guó)政府官員在私立非營(yíng)利性高校的任職已形成一種普遍趨勢(shì)。以常青藤高校達(dá)特茅斯學(xué)院、普林斯頓大學(xué)和哈佛大學(xué)為例。在達(dá)特茅斯學(xué)院，來(lái)自新罕布什爾州的州長(zhǎng)克里斯托弗·T·蘇努努(Christopher T. Sununu)為該校董事會(huì)當(dāng)然成員；[9]新澤西州州長(zhǎng)菲利普·墨菲(Philip Murphy)為普林斯頓大學(xué)2018-2019年董事會(huì)當(dāng)然成員；[10]而百年私立名校哈佛大學(xué)公布的監(jiān)事會(huì)成員中竟包括三位聯(lián)邦政府法官：蘇珊·L·卡尼(Susan L. Carney)，美國(guó)第二巡回上訴法院巡回法官(U.S. Circuit Judge, U.S. Court of Appeals, Second Circuit)；馬里亞諾·弗洛倫蒂諾 屈伊拉(Mariano-Florentino Cuéllar)，加州最高法院大法官(Justice, Supreme Court of California)；科坦吉·布朗·杰克遜(Ketanji Brown Jackson)，美國(guó)哥倫比亞特區(qū)地方法院法官(Judge, U.S. District Court for the District of Columbia)以及一位前助理法官費(fèi)爾南德達(dá)菲(Fernande R. V. Duffly)。[11]

美國(guó)私立非營(yíng)利性高校獨(dú)立自由辦學(xué)權(quán)是美國(guó)聯(lián)邦法律和地方法律賦予的權(quán)利，表面上政府無(wú)權(quán)對(duì)其直接管理。但從歷史和現(xiàn)實(shí)角度看，美國(guó)政府從未對(duì)私立非營(yíng)利性高校的管理權(quán)這片“新大陸”失去興趣，這其中既有正面沖突，也有運(yùn)用法律、行政指導(dǎo)等方式對(duì)其管理層進(jìn)行“滲透”等手段。經(jīng)過(guò)數(shù)百年的博弈，聯(lián)邦政府與私立高校逐漸達(dá)成了對(duì)非營(yíng)利私立高校管理的一種新模式,即政府“滲透管理”和董事會(huì)“抗拒+默認(rèn)”的動(dòng)態(tài)平衡。

(三)民間認(rèn)證機(jī)構(gòu)對(duì)私立非營(yíng)利性高校的評(píng)估與監(jiān)督

在美國(guó)高等教育體系中，經(jīng)“政府教育行政部門(mén)批準(zhǔn)、具有授予學(xué)位權(quán)利”只是表明該學(xué)校已在主管審批事務(wù)部門(mén)正式“注冊(cè)”，具備舉辦申請(qǐng)相關(guān)教育層次的最低標(biāo)準(zhǔn),然而其教育質(zhì)量無(wú)法確定得到社會(huì)和家長(zhǎng)的承認(rèn)，部分“野雞大學(xué)”就屬于該類(lèi)型。要成為“高質(zhì)量大學(xué)”，就必須經(jīng)過(guò)高校同行的嚴(yán)格評(píng)議、認(rèn)證，合格后才有資格成為“高質(zhì)量大學(xué)”。如沒(méi)有得到聯(lián)邦教育部認(rèn)可的民間七大認(rèn)證機(jī)構(gòu)或其他權(quán)威專(zhuān)業(yè)認(rèn)證機(jī)構(gòu)的官方認(rèn)證，其頒發(fā)的學(xué)位證書(shū)毫無(wú)價(jià)值。這種教育質(zhì)量認(rèn)證機(jī)制對(duì)于非營(yíng)利性私立高等教育質(zhì)量保障起著重大作用。

美國(guó)民間教育質(zhì)量認(rèn)證機(jī)構(gòu)主要分為三類(lèi)。一是區(qū)域性認(rèn)證機(jī)構(gòu)，主要向具有學(xué)位授予權(quán)的非營(yíng)利私立高校提供認(rèn)證服務(wù)，每個(gè)區(qū)域機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)指定州內(nèi)的私立非營(yíng)利性大學(xué)；二是全國(guó)性認(rèn)證機(jī)構(gòu)，主要向沒(méi)有學(xué)位授予權(quán)的營(yíng)利性高校提供管理服務(wù)；三是專(zhuān)業(yè)性認(rèn)證機(jī)構(gòu)，一般指美國(guó)高等教育認(rèn)證委員會(huì)(CHEA)。受美國(guó)聯(lián)邦教育部直接領(lǐng)導(dǎo)的的美國(guó)高等教育認(rèn)證委員會(huì)(CHEA)是協(xié)調(diào)并審核認(rèn)證機(jī)構(gòu)的專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)，其作用是對(duì)民間教育質(zhì)量認(rèn)證機(jī)構(gòu)進(jìn)行專(zhuān)業(yè)、周期性認(rèn)證。區(qū)域性認(rèn)證機(jī)構(gòu)均需得到其“認(rèn)可”后，才能獲得對(duì)私立非營(yíng)利性高校教育質(zhì)量認(rèn)證的資格，認(rèn)證周期一般為五年一次。關(guān)于聯(lián)邦政府教育部與各認(rèn)證機(jī)構(gòu)的關(guān)系詳見(jiàn)圖2。

圖2 聯(lián)邦教育部、高等教育認(rèn)證委員會(huì)和七大區(qū)域組織認(rèn)證的關(guān)系圖

各區(qū)非營(yíng)利性私立高校質(zhì)量認(rèn)證由區(qū)域性認(rèn)證機(jī)構(gòu)完成。主要步驟包括:一是認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)確立。認(rèn)證機(jī)構(gòu)和學(xué)校就認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)首先達(dá)成一致；二是遞交報(bào)告。學(xué)校根據(jù)認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)自我評(píng)估后撰寫(xiě)報(bào)告，遞交認(rèn)證組織審查；三是考察與調(diào)研。認(rèn)證機(jī)構(gòu)組織專(zhuān)業(yè)人員進(jìn)行實(shí)地考察，對(duì)學(xué)校提供的材料進(jìn)行調(diào)查與核實(shí)，確認(rèn)報(bào)告所述與實(shí)際相符；四是發(fā)布認(rèn)證結(jié)果?？疾旌髮⒎险J(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)的學(xué)校名稱(chēng)列入正式出版物上，向社會(huì)公布結(jié)果。上述認(rèn)證過(guò)程不是一次性的，它是一個(gè)持續(xù)的、周期性的過(guò)程，初期認(rèn)證結(jié)果并不意味獲得了永久性認(rèn)證資格。認(rèn)證周期根據(jù)各個(gè)認(rèn)證機(jī)構(gòu)的規(guī)定為準(zhǔn)，一般為幾年到十年。認(rèn)證機(jī)構(gòu)經(jīng)過(guò)周期性的認(rèn)證來(lái)監(jiān)督私立非營(yíng)利性私立是否長(zhǎng)期符合認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)，從而對(duì)其教學(xué)質(zhì)量進(jìn)行有效的把控，保障其“教育產(chǎn)品”符合社會(huì)需求。

整體而言，聯(lián)邦教育部對(duì)私立非營(yíng)利性高校的管理是通過(guò)對(duì)民間高等教育認(rèn)證組織的監(jiān)督與指導(dǎo)間接產(chǎn)生，教育部則主要負(fù)責(zé)對(duì)評(píng)估機(jī)構(gòu)的考核，確保它們負(fù)責(zé)任地履行監(jiān)管職責(zé)。通過(guò)對(duì)民間認(rèn)證機(jī)構(gòu)的認(rèn)證從而達(dá)到了對(duì)私立非營(yíng)利性高校的管理和監(jiān)督。

三、 我國(guó)民辦非營(yíng)利性高校管理中的問(wèn)題

(一)民辦教育行政部門(mén)管理體系有待完善

根據(jù)《民辦高等學(xué)校辦學(xué)管理若干規(guī)定》規(guī)定，我國(guó)教育部與各省級(jí)人民政府構(gòu)成了民辦高等教育管理體系。教育部負(fù)責(zé)全國(guó)民辦教育統(tǒng)籌規(guī)劃、綜合協(xié)調(diào)和宏觀管理工作；省、自治區(qū)和直轄市人民政府教育行政部門(mén)主管本行政區(qū)域內(nèi)的民辦教育工作。在機(jī)構(gòu)設(shè)置上，教育部發(fā)展規(guī)劃司設(shè)置了民辦教育管理處作為國(guó)家專(zhuān)門(mén)管理民辦教育的中央級(jí)教育行政部門(mén)。在省級(jí)政府層面上，全國(guó)共有12個(gè)省級(jí)單位設(shè)立民辦教育管理處專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)管理本地區(qū)的民辦教育，其他省級(jí)單位(不含港澳臺(tái))將民辦教育的管理事務(wù)合并到教育廳發(fā)展規(guī)劃處。在體系建設(shè)上，目前教育部宏觀指導(dǎo)與地方教育行政部門(mén)的具體管理已經(jīng)搭建起民辦教育政府管理架構(gòu)，但管理方式上還存在一些阻礙民辦教育發(fā)展的問(wèn)題。從外部管理來(lái)看, 地方政府和教育部門(mén)對(duì)民辦院校管理相對(duì)較嚴(yán)。從內(nèi)部管理來(lái)看，雖然大多民辦高校均設(shè)有教育管理機(jī)構(gòu)和管理人員, 但權(quán)責(zé)不清的現(xiàn)象非常普遍, 權(quán)力分配不合理，難以迅速提高教育管理效率。[12]

(二)政府管理出現(xiàn)“越位”情況

在我國(guó)教育體制中，政府對(duì)促進(jìn)民辦非營(yíng)利高校的科學(xué)發(fā)展起到了積極作用，但同時(shí)在自主辦學(xué)方面也存在“越位”現(xiàn)象。當(dāng)前，政府過(guò)度管制最為突出的方面主要集中在價(jià)格限制、準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、招生制度、專(zhuān)業(yè)設(shè)置與審核評(píng)估。學(xué)校的設(shè)立和專(zhuān)業(yè)設(shè)置參照公辦高校的標(biāo)準(zhǔn)且由政府制定收費(fèi)辦法導(dǎo)致很多非營(yíng)利性民辦高校無(wú)法跳出既有標(biāo)準(zhǔn)而實(shí)現(xiàn)特色化發(fā)展, 且嚴(yán)格限制非營(yíng)利性民辦高校的招生定額和錄取批次也極大地制約了其可持續(xù)發(fā)展的前景。在教學(xué)水平評(píng)估方面, 全國(guó)高校統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)導(dǎo)致很多民辦高校根本無(wú)法達(dá)到公立高校的水準(zhǔn)而只能疲于應(yīng)付“評(píng)估小組”，在諸如實(shí)驗(yàn)室、圖書(shū)館等硬件設(shè)施上花費(fèi)巨大以求快速通過(guò)評(píng)審, 結(jié)果由于政府管制過(guò)度導(dǎo)致非營(yíng)利性民辦高校顧此失彼, 造成資源的浪費(fèi)和教育質(zhì)量的下降。[13]

西湖大學(xué)校長(zhǎng)施一公指出，高等教育改革的核心是賦予高校辦學(xué)自主權(quán)。高校辦學(xué)自主權(quán)主要體現(xiàn)在教學(xué)和科研的自主權(quán)、決策機(jī)構(gòu)的自主權(quán)、管理體制的自主權(quán)、財(cái)政經(jīng)費(fèi)的保障權(quán)以及自主權(quán)的逐級(jí)下放。[14]教育行政部門(mén)在民辦非營(yíng)利性高校的教學(xué)評(píng)估、專(zhuān)業(yè)設(shè)置等方面管理與公立高校一視同仁，但在財(cái)政資助方面民辦非營(yíng)利高校又無(wú)法取得與公立高校同等的地位，非營(yíng)利性民辦高校既喪失了民辦高校的“自由辦學(xué)”的優(yōu)勢(shì)，又沒(méi)有取得“失去自由”后充足補(bǔ)償，換句話(huà)說(shuō)，即靈活性缺失同時(shí)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償不足，長(zhǎng)此以往，民辦校將失去發(fā)展的持續(xù)動(dòng)力。

(三)政策難以精準(zhǔn)落地，財(cái)政資助體系有待完善

國(guó)家重視民辦高校發(fā)展, 陸續(xù)出臺(tái)多項(xiàng)措施鼓勵(lì)地方政府對(duì)轄區(qū)內(nèi)民辦高校給予扶持, 為其提供合理的財(cái)政資助, 但在實(shí)際操作中存在較大障礙,主要體現(xiàn)在部分地區(qū)在民辦高校資助方式、資助方向等關(guān)鍵信息缺失，缺乏統(tǒng)一公開(kāi)的專(zhuān)項(xiàng)平臺(tái)；部分地區(qū)申請(qǐng)資助不規(guī)范、評(píng)價(jià)方式不透明等。往往會(huì)出現(xiàn)民辦高校在申請(qǐng)政府資助之時(shí)，不少地方政府以財(cái)政壓力大, 不具備資助能力或者政策尚在研究為由, 對(duì)民辦高校的資助請(qǐng)求實(shí)行“冷處理”，這使得相關(guān)扶持政策雖然已出臺(tái)但難以精準(zhǔn)落地, 形同虛設(shè)[15]。同時(shí)，政府對(duì)非營(yíng)利性民辦高校的土地、稅收優(yōu)惠，金融信貸等方面規(guī)定較模糊, 操作性差，直接力度小。新政在資助方面的規(guī)定雖較之以前更明確, 但其是否可以完全落地又或者在多大程度上有效促進(jìn)非營(yíng)利性民辦高校的發(fā)展仍然未可知。已有研究顯示，在美國(guó)私立高校的資金來(lái)源中,政府資助占15%,社會(huì)捐贈(zèng)占20%～30%,資產(chǎn)運(yùn)作收入達(dá)35%～40%,學(xué)費(fèi)收入僅占20%～30%。[16]而我國(guó)民辦高校辦學(xué)資金來(lái)源80%以上依靠學(xué)費(fèi)，即便政府對(duì)民辦高校的資助程度不斷提升，2017年公共財(cái)政預(yù)算占民辦高校辦學(xué)資金來(lái)源的比例也才增加到9.84%，社會(huì)捐贈(zèng)占比更低，僅不到1%。[17]這與美國(guó)資歷高校資金結(jié)構(gòu)中的學(xué)費(fèi)、政府資助、社會(huì)捐贈(zèng)份額形成鮮明對(duì)比。

非營(yíng)利性民辦高校的政府財(cái)政扶持政策難以落實(shí)，社會(huì)資金籌措也備顯困難?！?018年度中國(guó)慈善捐助報(bào)告》顯示, 2018年我國(guó)社會(huì)捐贈(zèng)主要流向教育、扶貧與發(fā)展、醫(yī)療健康等3個(gè)領(lǐng)域, 分別占比29.04%、24.72%、20.44%。由此可見(jiàn)，教育超過(guò)醫(yī)療健康和扶貧成為受捐最多的公益事業(yè)。從教育類(lèi)捐助對(duì)象來(lái)看，仍以重點(diǎn)公辦院校居多, 民辦高校獲得的捐贈(zèng)極少。

四、美國(guó)經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)民辦非營(yíng)利高校管理的啟示

(一)打造央-地分責(zé)的服務(wù)型政府

教育行政部門(mén)在完善非營(yíng)利民辦高校的管理機(jī)構(gòu)，在做好管理者的同時(shí)應(yīng)注重服務(wù)宗旨，建設(shè)服務(wù)型政府應(yīng)是現(xiàn)代政府的應(yīng)有之義。繼續(xù)營(yíng)造有利于民辦高?？沙掷m(xù)發(fā)展的寬松環(huán)境, 用制度和政策來(lái)保障民辦高等教育公平、公正、和諧、可持續(xù)發(fā)展, 是政府部門(mén)的一項(xiàng)重要工作。[18]不管是公立高校還是私立高校，美國(guó)高校辦學(xué)都具有較高自由度，美國(guó)各級(jí)政府主要擔(dān)當(dāng)?shù)木哂小胺?wù)”性質(zhì)的管理者角色。在美國(guó)聯(lián)邦法律和各州法律的框架內(nèi)，各級(jí)政府通過(guò)出臺(tái)政策資助方式對(duì)私立非營(yíng)利性高校的引導(dǎo)、支持與管理。借鑒美國(guó)經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)教育行政部門(mén)應(yīng)在法律和政策框架內(nèi)，轉(zhuǎn)變政府角色，在分類(lèi)管理改革進(jìn)程中，由管理向服務(wù)轉(zhuǎn)型，給與我國(guó)民辦非營(yíng)利高校充分的自主發(fā)展權(quán)。在基礎(chǔ)的行政管理之外應(yīng)達(dá)到一種政府指引、高校積極響應(yīng)的良性平衡。

(二)建立科學(xué)、自主的評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)，真正實(shí)現(xiàn)管辦評(píng)分離

第三方教育評(píng)估最早起源于西方的產(chǎn)品評(píng)估和政府績(jī)效評(píng)估領(lǐng)域, 后來(lái)由于其作為外部評(píng)估的有效性逐漸顯現(xiàn)而被引入高等教育領(lǐng)域, 率先在部分發(fā)達(dá)國(guó)家發(fā)展成熟并逐步在世界范圍內(nèi)掀起推廣熱潮[19]。美國(guó)對(duì)高校認(rèn)證經(jīng)驗(yàn)表明，民辦非營(yíng)利高校教學(xué)質(zhì)量評(píng)估應(yīng)來(lái)自脫離于管理者、辦學(xué)者之外的第三方機(jī)構(gòu)，積極構(gòu)建獨(dú)立于政府和學(xué)校之外的第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)。當(dāng)前我國(guó)高等教育積極推行“管、辦、評(píng)”分離的機(jī)制，對(duì)我國(guó)高校教育質(zhì)量的監(jiān)督起到了積極作用。然而，“管、辦、評(píng)”雖來(lái)自于不同機(jī)構(gòu)，但究其本質(zhì)評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)仍是管理者管理的評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)。因此，借鑒美國(guó)經(jīng)驗(yàn)針對(duì)我國(guó)民辦非營(yíng)利高校的評(píng)價(jià)，應(yīng)構(gòu)建由管理者認(rèn)證、由專(zhuān)業(yè)人士構(gòu)成的民間評(píng)價(jià)單位，從而達(dá)到對(duì)民辦高校教育質(zhì)量客觀、科學(xué)的評(píng)價(jià)。

(三)推動(dòng)新法新政落實(shí)，完善民辦非營(yíng)利高校財(cái)政資助體系

為保障我國(guó)民辦非營(yíng)利性高校的健康、快速成長(zhǎng)，我國(guó)應(yīng)積極推動(dòng)新法新政貫徹落實(shí)，從法律和政策的角度來(lái)保障、規(guī)范、指引非營(yíng)利私立高校的發(fā)展。針對(duì)當(dāng)前我國(guó)政府在民辦非營(yíng)利高校資助方面信息“不透明”等問(wèn)題，教育行政部門(mén)應(yīng)著手開(kāi)辟專(zhuān)門(mén)發(fā)布針對(duì)民辦非營(yíng)利高校辦學(xué)資助的信息平臺(tái)。平臺(tái)集信息發(fā)布與申請(qǐng)一體，通過(guò)公平機(jī)制和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，既給與民辦非營(yíng)利高校資金的基本保障又引導(dǎo)具備相應(yīng)實(shí)力的民辦高校服務(wù)國(guó)家發(fā)展。

在政府投入不能大幅度增加的形勢(shì)下, 優(yōu)化民辦高校融資的制度環(huán)境，以吸引民間資本和多渠道地籌措辦學(xué)經(jīng)費(fèi), 是民辦高校發(fā)展的經(jīng)濟(jì)政策需求。[20]應(yīng)制定針對(duì)非營(yíng)利性民辦學(xué)校管理監(jiān)督與扶持獎(jiǎng)勵(lì)準(zhǔn)則并敦促地方加緊出臺(tái)與此準(zhǔn)則配套的具體辦法, 鼓勵(lì)地方政府根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況制定差別化的方案。如縣級(jí)及以上政府可根據(jù)財(cái)政收支情況確定直接補(bǔ)貼非營(yíng)利性民辦高校的標(biāo)準(zhǔn), 并通過(guò)政策激勵(lì)引導(dǎo)當(dāng)?shù)劂y行在金融信貸方面給予非營(yíng)利性民辦高校優(yōu)惠。[21]此外，開(kāi)展對(duì)非營(yíng)利性民辦高校分類(lèi)資助。對(duì)學(xué)校的資助由中央和地方政府共同負(fù)責(zé)，中央可將高?？?jī)效考核結(jié)果納入資助指標(biāo)，地方設(shè)置專(zhuān)項(xiàng)資金對(duì)本地高校直接資助；學(xué)生和科研方面的資助由地方政府負(fù)責(zé)，為學(xué)生設(shè)立專(zhuān)項(xiàng)助學(xué)金計(jì)劃，提供助學(xué)貸款等，對(duì)一些科研工作突出的高校，可直接撥款或簽訂合同的方式進(jìn)行資助。高校內(nèi)部可設(shè)立專(zhuān)項(xiàng)籌資部門(mén)，充分開(kāi)展高?；I資活動(dòng)，樹(shù)立公眾口碑，爭(zhēng)取更多的社會(huì)捐贈(zèng)資金，改善現(xiàn)有辦學(xué)資金來(lái)源不合理結(jié)構(gòu)；也可針對(duì)本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求，充分利用學(xué)?？蒲袃?yōu)勢(shì)，大力開(kāi)展訂單式科研項(xiàng)目研究，實(shí)現(xiàn)高校自身使命的同時(shí)，也籌集更多的社會(huì)資金。

在分類(lèi)管理的新態(tài)勢(shì)下，隨著系列政策出臺(tái)，我國(guó)民辦非營(yíng)利高校管理已初見(jiàn)成效。國(guó)家為民辦非營(yíng)利高校發(fā)展帶來(lái)契機(jī)的同時(shí)也帶來(lái)了危機(jī)，管理體制不完善、政策無(wú)法精準(zhǔn)落地在一定程度上阻礙著民辦非營(yíng)利高校的發(fā)展，還需要借鑒國(guó)外有益經(jīng)驗(yàn)，盡快完善我國(guó)民辦非營(yíng)利高校管理機(jī)制，推進(jìn)監(jiān)督政策落實(shí)。需要指出的是，美國(guó)的私立非營(yíng)利高校管理機(jī)制是在該國(guó)各項(xiàng)內(nèi)外部環(huán)境中所形成的，在一定程度上可為我國(guó)提供一個(gè)良好的“范本”，還要考慮國(guó)情的差異，高校發(fā)展階段的不同，在外部嫁接的同時(shí)，更重要的是對(duì)我國(guó)民辦非營(yíng)利高校管理機(jī)制進(jìn)行深入探索，以使美國(guó)非營(yíng)利性私立高校管理經(jīng)驗(yàn)適應(yīng)中國(guó)本土特色，促進(jìn)我國(guó)民辦非營(yíng)利性高校健康持續(xù)發(fā)展。