黃彤欣 河海大學(xué)

一、選題背景及意義

為了適應(yīng)現(xiàn)代經(jīng)濟的發(fā)展，各國越發(fā)重視公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為了彌補BOT模式的不足，一種新型的項目融資模式（即PPP模式）逐漸出現(xiàn)并在國內(nèi)外興起。這種模式，是指政府部門或地方政府在建設(shè)公共基礎(chǔ)設(shè)施的過程中，通過市場競爭的方式，選擇具有投資運營能力的社會資本，簽訂合同，讓非公共部門所擁有的資源提供公共產(chǎn)品和服務(wù)。近年來，PPP模式在我國落地并且應(yīng)用越發(fā)廣泛，在我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域發(fā)揮著極其重要的價值。但同時，其在應(yīng)用中的一些問題也逐漸暴露出來。

二、PPP模式在N市地鐵x號線中的應(yīng)用分析

（一）N市地鐵x號線PPP項目概述

N市地鐵x號線是N市軌道交通線網(wǎng)的骨干線路，全長37.4公里，預(yù)計2020年底建成通車。x號線建成后將成為N市全網(wǎng)客流量、客流強度最大的線路之一。

2016年，項目規(guī)劃階段，由于N市地鐵集團公司債務(wù)負(fù)擔(dān)較重，為緩解政府財政負(fù)擔(dān)，決定采取PPP模式建設(shè)地鐵x號線。經(jīng)過公開招標(biāo)，2016年10月，宣布由A公司控股全資子公司B集團有限公司（以下簡稱B集團）與某隧道工程有限公司（以下簡稱C公司）組成的聯(lián)合體中標(biāo)，并在社會各界的大力支持下，正式簽訂協(xié)議并于當(dāng)年12月投入建設(shè)。

（二）N市 地 鐵x號 線PPP運 營模 式分析

地鐵x號線工程總投資額約為339.72億元，PPP項目建設(shè)部分總投資約219.48億元，其中工程費用195.77億元。PPP項目注冊資本約為總投資額的30%，58.84億元，其中N市地鐵集團代表政府方擬出資約5.88億元，占比10%；社會資本方，即B集團與C公司共出資90%，其中B集團擬出資約52.87億元，占比89.85%，主要負(fù)責(zé)投資、融資以及運營管理工作，而C公司擬出資500萬元，占比0.08%，主要負(fù)責(zé)項目的建設(shè)與管理。

N市發(fā)改委、市地鐵指揮部與x號線項目公司簽訂了為期 16 年的特許經(jīng)營協(xié)議，其中建設(shè)期5年、試運營期1年、運營期10年。由于B集團和C公司都不具備地鐵運營管理的能力和經(jīng)驗，x號線項目公司與N市地鐵運營公司簽訂了委托運營協(xié)議，將x號線的建設(shè)期運營籌備、建成后的運營工作都委托給了N市地鐵運營公司（見圖1）。

（三）地鐵x號線PPP項目成效與優(yōu)勢

（1）促進政府職能轉(zhuǎn)換，減輕財政負(fù)擔(dān)

截至2018年末，N市已開通地鐵線路共10條，有6條線路處于建設(shè)階段，為發(fā)展城市交通軌道建設(shè)，已投入數(shù)百億財政資金，負(fù)擔(dān)著巨額財政債務(wù)。采取PPP融資模式建設(shè)地鐵交通，主要由社會資本企業(yè)投資建設(shè)，有效地緩解了N市政府的財政負(fù)擔(dān)，彌補建設(shè)資金不足的問題。同時，經(jīng)濟飛速發(fā)展，公眾需求也不斷上升，而政府部門能力有限，難以在基本職能的實現(xiàn)與滿足越發(fā)多樣化的需求之間達(dá)到平衡，采取PPP模式可以促進政府從繁重的事務(wù)中脫身出來，從過去的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的提供者轉(zhuǎn)換為監(jiān)管者的角色，督促地鐵建設(shè)的實施，保證工程質(zhì)量。

（2）推動社會資本進入多元化公共服務(wù)領(lǐng)域

B集團作為世界知名房地產(chǎn)企業(yè)，具有較強的市場競爭性與壟斷性。不同于傳統(tǒng)的政府部門生產(chǎn)，社會資本能夠從市場化的競爭中脫穎而出，加入社會基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，其能夠提供更為多元化與差異化的產(chǎn)品與服務(wù)，不僅能夠激活社會公共服務(wù)領(lǐng)域，推動其多元化發(fā)展，同時也能夠推動社會資本與基礎(chǔ)服務(wù)建設(shè)領(lǐng)域的競爭化與市場化。

（四）地鐵x號線PPP項目問題與風(fēng)險

截至2019年上半年，B集團已完成投資為38.93億，與預(yù)期進度有些許差異，顯然在項目推進的過程中存在問題使得工程進度延緩。

圖1 N市地鐵x號線項目PPP項目運營模式

（1）缺乏有力監(jiān)督

在該項目中，N市地鐵集團由政府授權(quán)，負(fù)責(zé)項目的建設(shè)監(jiān)管。然而，由于缺乏相關(guān)經(jīng)驗以及對監(jiān)管環(huán)節(jié)的重視，政府只簡單地套用傳統(tǒng)的監(jiān)管模式與手段，粗糙地對監(jiān)管的權(quán)力進行了授權(quán)，未針對PPP模式進行優(yōu)化與更新，缺乏對各主體的具體職責(zé)、監(jiān)管內(nèi)容的系統(tǒng)規(guī)定，未能明確劃分各責(zé)任主體，導(dǎo)致監(jiān)管權(quán)責(zé)含糊不清，大大減弱了監(jiān)管效果，使得該項目效果未達(dá)到預(yù)期。

（2）合同存在含糊部分，分工職責(zé)不明確

N市地鐵x號線項目在建設(shè)實施中存在多處分工含糊、職責(zé)不明確的問題。首先是自建工程部分與PPP項目工程的交接不明確。該項目分為政府自行建設(shè)與PPP項目融資模式下的建設(shè)，但在事先簽訂協(xié)議的過程中，對這方面的工作劃分、工程時間銜接未充分考慮。其次，項目承包公司內(nèi)部分工不明確，存在分歧。B集團和C公司雖然作為聯(lián)合體中標(biāo)，但實際上是兩個獨立的社會資本。這些都導(dǎo)致實際項目建設(shè)過程中存在難以明確劃分的模糊部分，增加了各實施方與承包方推卸責(zé)任、降低建設(shè)效率的風(fēng)險。

（3）未來收益不確定性

由于絕大部分的社會資本企業(yè)實際上并沒有實施過地鐵PPP項目，整個大陸地區(qū)都缺乏相關(guān)經(jīng)驗，所以會存在預(yù)算分析與籌劃不到位與低價競標(biāo)的情況發(fā)生。在N市地鐵x號線項目中，B集團中標(biāo)的一大原因即為低價投標(biāo)，導(dǎo)致在后期建設(shè)中，公司可能還要倒貼融資費用，增加了財務(wù)風(fēng)險。不僅如此，地鐵PPP項目實施過程復(fù)雜，建設(shè)周期較長，隨著項目實施與推進，逐漸會有新問題暴露出來，即使投入使用之后，其長期盈利能力也會受到市場和政策等因素影響，難以穩(wěn)定估計和控制。

三、PPP融資模式中的信息披露

N市地鐵x號線工程作為一項PPP項目，其投資的主體多元化，不僅涉及政府部門（即N市地鐵集團），同時也涉及社會資本方（B集團與C公司），各主體之間成果共享風(fēng)險共擔(dān)，利益關(guān)系復(fù)雜，因此在信息披露與會計處理方面存在不少問題。

（1）PPP項目未能在政府財務(wù)報告中體現(xiàn)

自2016年底N市地鐵x號線項目正式開工，N市地鐵x號線項目有限公司于當(dāng)年10月成立，但N市地鐵即相關(guān)政府部門的財務(wù)報告中并未體現(xiàn)這一項目的相關(guān)信息。

我國的政府會計采用“雙基礎(chǔ)”模式。收付實現(xiàn)制下只反映政府的收支情況，對于PPP項目也只能進行大概的收支核算，不能完整地反映政府部門對于PPP項目投資完整與真實的財務(wù)狀況。而權(quán)責(zé)發(fā)生制度下，我國目前尚未落實將PPP項目反映在該制度下的政府財政報告中。

（2）PPP項目資產(chǎn)確認(rèn)難以明確

我國《政府會計準(zhǔn)則第 5 號——公共基礎(chǔ)設(shè)施》在第三條中規(guī)定，PPP模式下形成的公共基礎(chǔ)設(shè)施的確認(rèn)和計量，適用其他相關(guān)政府會計準(zhǔn)則。但實際上到底具體適用哪些準(zhǔn)則并不明確。

首先，PPP項目資產(chǎn)應(yīng)該確認(rèn)在哪一方的賬面上難以明確。2018年末，N市地鐵x號線項目，除了B集團的財務(wù)報告確認(rèn)了相關(guān)資產(chǎn)，C公司與N市相關(guān)部門均未確認(rèn)該資產(chǎn)。

其次，PPP項目資產(chǎn)究竟應(yīng)該確認(rèn)為哪一種資產(chǎn)。2016年末，B集團將x號線項目確認(rèn)為在建工程，而C公司將其確認(rèn)為企業(yè)可供出售金融資產(chǎn)；2017年末，B集團將地鐵x號線項目轉(zhuǎn)入其他非流動資產(chǎn)，之后在此賬戶下調(diào)整項目的建設(shè)投資額?？傮w看來，國內(nèi)對于PPP項目的會計確認(rèn)與核算隨意性較強。

（3）PPP項目的信息披露不夠充分與規(guī)范

在N市地鐵x號線項目中，政府與社會資本共同投資建成的N市地鐵x號線項目公司缺少系統(tǒng)規(guī)范的財務(wù)信息披露，政府財務(wù)報告也不能具體反映這一項目的相關(guān)信息，而社會資本方，C公司除了2016年以外也找不到相關(guān)財務(wù)披露，B集團雖有披露與體現(xiàn)，但僅僅只是在相關(guān)賬戶下調(diào)整每年的投資額與建設(shè)進度，與該PPP項目相關(guān)的信息披露少之又少，難以了解其具體建設(shè)情況與投資資金使用情況。PPP項目涉及各方利益，不全面的信息披露會降低財政透明度，使得各個利益相關(guān)者無法得知項目實際成本，也難以體現(xiàn)與察覺項目的潛在風(fēng)險。

四、基于N市地鐵x號線案例對我國PPP融資模式的優(yōu)化建議

（一）強化政府的監(jiān)管力度

首先必須明確監(jiān)管各方的權(quán)利義務(wù)責(zé)任，就建設(shè)監(jiān)管的權(quán)利義務(wù)責(zé)任進行細(xì)化明確，賦予足夠的權(quán)利、明確相應(yīng)的責(zé)任，以便于監(jiān)管方更好的開展工作；其次，政府監(jiān)督管理體系應(yīng)該覆蓋項目生命周期，從事前的準(zhǔn)人監(jiān)管到事中的執(zhí)行再到事后的審核，貫穿項目始終，深入浸透各重要環(huán)節(jié)，保證項目的順利實施與推進。

（二）完善項目體系與細(xì)化合作機制

由于PPP項目涉及多方利益主體，包括政府部門、社會資本，甚至社會資本也有可能是多家企業(yè)，因此完善項目體系建設(shè)，建立起有效的協(xié)調(diào)機制，規(guī)避合作中的問題與分歧非常關(guān)鍵。

首先是要在合同初始階段就對各方的職責(zé)與權(quán)利劃定較為明確具體的界限，保證各利益方能在建設(shè)期間各司其職；另外，可以建立起針對整個項目的爭議協(xié)調(diào)機制，促進PPP項目各方定期或者不定期開展協(xié)調(diào)工作，解決合作中的爭議，推進項目順利進行。最后，也可以建立項目的再評估與完善機制，定期對項目進行問題分析和風(fēng)險評估，不斷糾正與完善項目建設(shè)，以解決由于建設(shè)期較長導(dǎo)致的風(fēng)險。

（三）完善建立相關(guān)的法律法規(guī)體系，規(guī)范PPP項目會計信息披露

首先是要加強相關(guān)法律法規(guī)建設(shè)，重視審計監(jiān)督。我國相關(guān)法律與會計準(zhǔn)則尚不完善，會計處理與審計環(huán)節(jié)都存在一定的隨意性，因此應(yīng)盡快針對PPP模式出臺具體化的會計準(zhǔn)則，規(guī)范會計處理，并且要加強對審計的監(jiān)督，切實保證國家對此類項目的管理落到實處，服務(wù)于社會公眾。

其次，應(yīng)基于控制法對PPP項目資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)進行劃分。以地鐵建設(shè)為例，雖然項目期間由運營方運營維護，但實際上擁有定價權(quán)和最終控制權(quán)的是政府，同時對資產(chǎn)進行監(jiān)管，通過向使用者收取費用來獲得利益，因此，將PPP項目確認(rèn)為政府的資產(chǎn)似乎較為合適。

另外，需要拓寬相關(guān)信息披露渠道。PPP項目應(yīng)在政府的財政報告中有所體現(xiàn)，“雙基礎(chǔ)”模式下，收付實現(xiàn)制與權(quán)責(zé)發(fā)生制都應(yīng)較為詳細(xì)與全面地反映。也可以充分利用現(xiàn)代化信息技術(shù)，建立起全國 PPP 綜合信息管理和發(fā)布平臺，保證相關(guān)政府財務(wù)信息透明化。