王春業(yè)

（河海大學法學院，江蘇 南京 211100）

2014 年3 月，習近平總書記在中央財經領導小組第五次會議上曾就保障國家水安全問題講話時，提出“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”16字治水方針[1]；2015 年2 月，習總書記在中央財經領導小組第九次會議上再次強調節(jié)水優(yōu)先問題[2]。把“節(jié)水優(yōu)先”放在治水方針的首位，從中可以窺見節(jié)水優(yōu)先的重要地位。 對于“節(jié)水優(yōu)先”的概念，可以從兩個方面來理解，一是節(jié)水，二是優(yōu)先。 所謂節(jié)水，就是節(jié)約用水，不要浪費；優(yōu)先就是在諸多事項安排的排序上，突出其更加靠前的位子。 因此，節(jié)水優(yōu)先，不僅是強調節(jié)水，更強調在水資源開發(fā)與利用中，把節(jié)約放在優(yōu)先位置，以最少的消耗支撐經濟社會持續(xù)發(fā)展； 在水資源的保護與發(fā)展中，把保護放在優(yōu)先位置，在發(fā)展中保護、在保護中發(fā)展。 節(jié)水優(yōu)先，既要依靠政策的力量，更要依靠立法的保障。

一、我國節(jié)水立法的現(xiàn)狀及不足

（一）相關法律的節(jié)水規(guī)定及其不足

關于節(jié)水問題，在《水法》等國家相關法律中有零星的規(guī)定。

2002 年施行并經過2009 年和2016 年兩次修改的《水法》是水資源方面的基本法律，均對節(jié)水問題有所涉獵，不僅在各章節(jié)中都有涉及節(jié)水方面的表述，而且還在第五章專門規(guī)定了水資源的節(jié)約使用問題。 具體而言，《水法》對節(jié)水的規(guī)定可歸納為以下幾方面：一是從總體上規(guī)定要節(jié)約和保護水資源，即第一條。 二是規(guī)定了取水許可和有償使用制度，以減少對水資源的浪費，即第七條、第四十八條。 三是要求推行節(jié)水用水措施，并在節(jié)水技術、工藝以及節(jié)水產業(yè)方面作出規(guī)定和要求，還要求采取節(jié)水灌溉、蓄水輸水的防滲漏措施，體現(xiàn)在第八條、第五十條、第五十一條。 四是規(guī)定了單位與個人的節(jié)水義務，即第八條第三款。 同時規(guī)定了對節(jié)水的獎勵，即第十一條。 五是要求在水資源的流域規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃中要有節(jié)水的專業(yè)規(guī)劃，即第十四條。 六是規(guī)定了地方政府在利用當地水資源時要堅持“開源與節(jié)流相結合、節(jié)流優(yōu)先和污水處理再利用的原則”，即第二十三條第一款。 七是規(guī)定在水資源不足的地區(qū)，要限制耗水量大的工業(yè)、農業(yè)及服務業(yè)項目的建設，即第二十三條第二款。 八是規(guī)定了總量控制和定額管理相結合的制度， 即第四十七條。 九是規(guī)定計量收費和超定額累進加價制度，即第四十九條第二款。 十是規(guī)定了推行節(jié)水器具，提高水的利用率，即第五十二條。十一是對違反相關節(jié)水規(guī)定了應承擔的法律責任， 包括罰款、加收滯納金、吊銷許可證等，即第六十八條、第七十條、第七十一條。

其他相關法律中也有涉及節(jié)水問題的條款。例如，《清潔生產促進法》從政府審批、服務性企業(yè)、建筑工程等方面對節(jié)水問題作出了規(guī)定①。 《電力法》規(guī)定了電力企業(yè)在發(fā)電工程建設勘探中要節(jié)約用水②。 《防沙治沙法》針對沙化土地所在地區(qū)的水資源開發(fā)利用狀況， 提出要防止過度開發(fā)利用，要節(jié)約用水，并盡量發(fā)展節(jié)水產業(yè)③。 《農業(yè)法》規(guī)定了各地在農田水利設施建設方面，要節(jié)約用水，要加強發(fā)展節(jié)水型農業(yè)④。 《循環(huán)經濟促進法》從增強節(jié)水意識，加強節(jié)水管理等方面出發(fā)，要求建立使用節(jié)水產品、技術、工藝和設備制度，制定節(jié)水標準，并將節(jié)水項目列入重點投資領域等⑤。

從上述情況看，在相關立法中雖然有不少都涉及到節(jié)水問題，并對某些節(jié)水制度作出了規(guī)定，但從整體來看，節(jié)水方面內容比較分散，不系統(tǒng)。 例如，作為節(jié)水基本法律的《水法》對節(jié)水問題規(guī)定得過于概括，不夠詳細，缺少可操作的制度設計；條款數量明顯偏少，難以涵蓋節(jié)水的現(xiàn)實狀況；節(jié)水職責不明確，相關制度難以落地，影響節(jié)水工作的開展；節(jié)水制度剛性不足、約束力不強，難以發(fā)揮其應有的倒逼作用， 難以適應我國當下節(jié)水的現(xiàn)實狀況，難以滿足新形勢下節(jié)水的新要求。同樣，其他幾部法律中有關節(jié)水的規(guī)定，一般都屬于原則性規(guī)定或者宣示性條款，可操作性不強，無法在水資源開發(fā)、利用、配置、保護等涉水全過程中貫徹節(jié)水優(yōu)先的理念，而且也往往會因欠缺法律責任條款而停留在紙面上。

（二）相關行政法規(guī)的節(jié)水規(guī)定及其不足

除了國家相關法律中涉及到節(jié)水的部分條款外，國務院的行政法規(guī)中也有一些節(jié)水方面的規(guī)定。

例如，《取水許可和水資源費征收管理條例》第一、九、二十七、三十、三十六條等，從立法目的、單位和個人節(jié)水義務及表彰獎勵、節(jié)水措施、節(jié)水型農業(yè)、水資源費的征收與使用、節(jié)水投入等方面作了規(guī)定。 《城市供水條例》將節(jié)水作為供水工作的原則之一。 《黃河水量調度條例》第八條關于黃河水量分配方案的制訂原則，其中的原則之一是“堅持計劃用水、節(jié)約用水”。 《水文條例》在立法目的中強調了“開發(fā)、利用、節(jié)約、保護”的目的⑥。 《抗旱條例》第十六、十七、二十一、四十二、四十四條，從抗旱應急工程及其配套設施建設的節(jié)水改造、農田節(jié)水技術和節(jié)水農業(yè)、節(jié)水型社會、基層政府節(jié)水抗旱知識宣傳、單位和個人自覺節(jié)約用水等方面作了規(guī)定。 《太湖流域管理條例》對用水定額管理、配套建設節(jié)約用水設施等方面作了規(guī)定⑦。

上述行政法規(guī)中雖然都涉及到節(jié)水內容，但都不是節(jié)水方面的專門條例。 由于各條例所站的角度不同，雖然都有節(jié)水的條款，但存在著規(guī)定不一致甚至沖突問題； 而且這些條例中的相關條款，往往“重節(jié)水原則和節(jié)水宣傳，輕法律后果的嚴格設定”[3]， 難以適用新時代節(jié)水優(yōu)先的新形勢和新要求。

值得注意的是，2016 年由水利部牽頭起草的《節(jié)約用水條例》（征求意見稿），試圖推動全社會節(jié)約水資源，解決節(jié)水的專門立法不足問題。 然而，多年過去了，立法進展緩慢，目前仍處于征求意見階段；況且，以條例的形式能否解決節(jié)水的法治建設需要，也存在一定疑問。

二、加強節(jié)水針對專門立法成為必然趨勢

（一）加強節(jié)水專門立法是統(tǒng)一和規(guī)范節(jié)水行為的現(xiàn)實需要

由于缺乏專門的節(jié)水立法，為了彌補立法的不足，我國在國家層面上出臺了不少政策、措施、規(guī)范性文件（表1），試圖解決對節(jié)水行為的統(tǒng)一與規(guī)范問題。

表1 國家層面節(jié)水的相關政策文件

上述國家政策、措施和規(guī)范性文件雖然對節(jié)水具有一定的規(guī)范作用，但其不足是顯而易見的：一是內容比較分散，不同的內容分散在不同的政策文件中；二是規(guī)定比較原則，而不像立法那樣具有明確的權利義務界限，難以對各種社會關系進行有效調整，其效力和執(zhí)行力也存在諸多不足；三是穩(wěn)定性不足，往往隨著形勢的變化而隨時作出修改，難以為節(jié)水提供穩(wěn)定的規(guī)范；四是由于制定主體的不同，在內容方面存在不一致現(xiàn)象，給各地節(jié)水工作帶來執(zhí)行上的困難；五是缺乏完善的節(jié)水財稅引導和激勵政策體系，市場化機制在節(jié)水領域尚未真正發(fā)揮作用。

由于沒有統(tǒng)一的節(jié)水方面的國家立法，為了加強節(jié)水工作法治化，各地紛紛制定了自己的節(jié)水地方立法。 據統(tǒng)計，目前節(jié)水方面的省級地方立法有16 部。 其中，地方性法規(guī) 12 部，地方政府規(guī)章 4 部（表 2）。

表2 省級地方節(jié)水立法情況

此外，還有部分設區(qū)的市也制定了自己的節(jié)水地方立法。 據統(tǒng)計，江蘇的南京市、徐州市、蘇州市，河北的唐山市，新疆的烏魯木齊市，廣東的廣州市、深圳市，黑龍江的哈爾濱市，遼寧的沈陽市、大連市，云南的昆明市，山西的太原市、大同市，湖北的武漢市，寧夏的西寧市，四川的成都市，福建的廈門市，安徽的合肥市，浙江的杭州市、寧波市，山東的煙臺市、威海市，陜西的西安市，海南的海口市，廣西的南寧市，吉林的吉林市、長春市，河南的鄭州市，貴州的貴陽市等都制定了自己節(jié)水的地方立法，有的以地方性法規(guī)的形式，有的以地方政府規(guī)章的形式。

然而，從地方立法情況看，存在的問題在于：一是目前制定節(jié)水地方立法的并不普遍，僅有部分省級以及少數設區(qū)的市，其他省級和設區(qū)的市并沒有自己節(jié)水方面的地方立法。 也就是說，節(jié)水雖然成為各地的共識，但在促進節(jié)水的手段方面，大多數地方并沒有自己的地方立法，仍主要依靠紅頭文件或采取行政手段來推動節(jié)水工作。 二是有些地方雖然制定了自己的地方立法，但由于上位法依據的不足，使得地方立法在內容方面，呈現(xiàn)出倡導性條款較多、強制性條款明顯偏少的現(xiàn)象，而且即使有少數地方立法中規(guī)定了強制性的條款，在具體執(zhí)行過程中，也因上位法的欠缺而存在執(zhí)法底氣不足問題，影響了相關條款的實際適用。 三是各地方立法對節(jié)水規(guī)定的不同， 對同一問題作出了不同的規(guī)定，相互沖突、矛盾，也形成了節(jié)水法治的“碎片化”局面，影響了國家法治的統(tǒng)一。

為此，必須通過統(tǒng)一的專門的節(jié)水立法，來解決國家政策和部門規(guī)范性文件規(guī)定不一致以及法律效力欠缺問題，來統(tǒng)一和規(guī)范各地不同的做法，并為地方節(jié)水提供充分的上位法依據。

（二）加強節(jié)水專門立法是解決節(jié)水體制中權力配置的需要

節(jié)水問題涉及到許多部門，不僅有水利部門，還與工信、住建、環(huán)保、農業(yè)等部門。 由于涉及部門多，部門職責交叉，職責不清，實踐中相關部門爭相管理或相互推諉扯皮現(xiàn)象比較嚴重，影響了節(jié)水工作的效率；此外，在新一輪國家機構改革之后，各地與節(jié)水相關的機構進行了不同程度的歸口合并，有的合并到農業(yè)部門， 有的合并到自然資源部門等，歸口的混亂以及職權合并的差異，影響了節(jié)水的執(zhí)行行動。 為了解決節(jié)水工作中的體制機制問題，國家多次出臺相關文件， 包括2019 年4 月國家發(fā)展改革委、 水利部聯(lián)合印發(fā)的 《國家節(jié)水行動方案》中，也試圖努力解決這個問題⑧。 然而，我們知道，行政機關職能具有法定性，無論是國家層面上的行政方案，還是相關規(guī)范性文件，都難以從法律上解決相關部門職權界定和劃分問題，必須通過立法，由法律根據新形勢的需要，對相關行政機關在節(jié)水方面的職權進行重新配置，從法律上解決職責不清問題，使得節(jié)水職責法定化，明確節(jié)水的具體職責，并科以相應的法律責任，為節(jié)水目標的實現(xiàn)提供強有力的法律依據。

（三）加強節(jié)水專門立法是推動節(jié)水治理體系和治理能力現(xiàn)代化的需要

黨的十九屆四中全會對推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的若干重大問題作出了制度性安排。 通過怎樣的方式對節(jié)水問題進行制度設計，也涉及到節(jié)水的治理體系和治理能力現(xiàn)代化的問題。節(jié)水優(yōu)先并不僅僅是節(jié)水本身的意義，而是節(jié)約資源和促進經濟建設與發(fā)展的重要趨勢，同時也是盡可能減少污染和緩解供水壓力的有效舉措，對用水總量的調控及提高節(jié)水意識均有重要作用與意義[4]。通過節(jié)水專門立法，推進資源節(jié)約集約循環(huán)利用，降低不必要的消耗，“堅持節(jié)約優(yōu)先、保護優(yōu)先、自然恢復為主的方針”⑨，實現(xiàn)生產生活系統(tǒng)循環(huán)鏈接；通過節(jié)水專門立法，充分運用立法手段，深化節(jié)水中深層次問題的解決，加強節(jié)水的制度建設，解決好節(jié)水治水的體制機制問題，建立完備科學的規(guī)范體系；通過節(jié)水立法，凝聚社會共識，動員全社會深入、持久、自覺的節(jié)水行動，以此來推動節(jié)水治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

（四）加強節(jié)水專門立法可以發(fā)揮法律規(guī)范在節(jié)水保障中的獨特優(yōu)勢

一般認為，法治雖然不是最好的治理手段，但卻被認為是最有效的手段。 習總書記曾說：“法令行則國治，法令弛則國亂。 ”法律必須讓全社會尊重、遵守，不可逾越。 在節(jié)水中，也必須充分運用法律的力量。 法律的重要特征是權威性、穩(wěn)定性、可預見性，不因領導人的更換、看法的改變、注意力的轉移而發(fā)生變化。 而且，從世界各國情況來看，例如美國、日本、法國、以色列等，盡管他們的水管理體系不盡一致，但依法節(jié)水是各國節(jié)水的共同點，而且都有比較健全的節(jié)水法律規(guī)范。 在我國，加強節(jié)水的專門立法，就是要堅持運用法治思維和法治方式，構建水資源管理全過程、閉環(huán)式的法律法規(guī)體系。 目前，我國在節(jié)水實踐方面取得了較為豐富的經驗，尤其是各地出臺的地方立法以及一系列具體政策和措施，有許多做法非常值得借鑒⑩，可以在對這些經驗進行系統(tǒng)歸納和總結的基礎上，將之上升為國家立法，為新時代節(jié)水優(yōu)先的治水方針提供堅實的保障。

三、我國節(jié)水專門立法的實現(xiàn)路徑

（一）制定統(tǒng)一的專門的節(jié)水法

鑒于我國節(jié)水文件數量繁多、節(jié)水規(guī)范繁瑣且大量重復，以及整體上節(jié)水立法的適用存在權威性不夠、查詢不便等實際問題，有必要盡快制定全國統(tǒng)一的專門性的節(jié)水法律，提高節(jié)水立法效力位階[5]，而且“從法的實施效果來看，比起零散地分布于各個單行法的立法模式，一套完整的法律體系更能為執(zhí)法、司法提供系統(tǒng)、和諧的法律規(guī)范基礎，更能突出法的權威性和實際影響能力”[6]。 關于節(jié)水的立法模式，學界有不同的觀點：有學者認為，可以對《水法》進行全面修改，進一步增加和豐富專章的節(jié)水內容，對節(jié)水的各環(huán)節(jié)進行全面規(guī)定，為節(jié)水的行政法規(guī)以及地方立法的制定提供上位法依據；還有學者認為，應當進行專門的立法，并主張繼續(xù)制定《節(jié)約用水條例》，以行政法規(guī)的形式對節(jié)水問題進行統(tǒng)一與規(guī)范。

但筆者認為，首先，必須進行專門的立法，不能簡單地對《水法》進行修修補補，而且《水法》作為涉水問題的基本法，涉及水資源問題的方方面面，不可能就節(jié)水問題分配過多的條款，節(jié)水問題只能作為《水法》的專門法來體現(xiàn)。 其次，有必要制定專門的節(jié)水方面的法律，而不是節(jié)水的行政法規(guī)，節(jié)水法律的名稱可以叫做《節(jié)約用水管理法》，由國家權力機關以法律的形式來體現(xiàn)節(jié)水的相關制度，法律比行政法規(guī)在行政機關職權配置方面具有更大的優(yōu)勢和效力。 再次，擬制定的《節(jié)約用水管理法》基本框架可以包括：總則、節(jié)水制度、農業(yè)節(jié)水、工業(yè)節(jié)水、生活節(jié)水、節(jié)水服務與保障、法律責任、附則等，可以全面覆蓋節(jié)水的各個領域和各個環(huán)節(jié)。

（二）建立和完善節(jié)水的相關法律制度

在即將制定的《節(jié)約用水管理法》中，除了對《水法》中相關節(jié)水制度進行細化、增強其可操作性外，還要重點明確以下幾項節(jié)水制度：

1.完善節(jié)約用水規(guī)劃制度

“規(guī)劃就是對未來整體性、長期性、基本性問題的思考、考量和整套行動方案的謀劃設計”[7]，是對節(jié)約用水問題進行全面的長期的發(fā)展計劃。 要實現(xiàn)節(jié)水優(yōu)先的目標，必須要有節(jié)水規(guī)劃，對節(jié)水問題作出綜合性的、系統(tǒng)的、強制性的規(guī)劃。 在對水資源及其開發(fā)利用現(xiàn)狀分析并找出存在問題及潛力的基礎上，通過節(jié)水規(guī)劃，明確未來5 年或更長時期的節(jié)水目標，統(tǒng)籌規(guī)劃節(jié)約用水工作。 節(jié)水規(guī)劃可以分為以下幾個層次： 一是全國性的節(jié)水規(guī)劃。 由國家水行政主管部門牽頭，會同國家發(fā)改部門、住建部門等，結合國家經濟發(fā)展情況以及全國水資源狀況、水資源綜合規(guī)劃，編制節(jié)水規(guī)劃，并由國務院批準后作為全國性的節(jié)水規(guī)劃。 二是省級的節(jié)水規(guī)劃。 由省級水行政主管部門根據全國性的節(jié)水規(guī)劃，結合本地經濟社會發(fā)展以及水資源狀況、水資源綜合規(guī)劃，制定節(jié)水規(guī)劃，報省級政府同意后作為本行政區(qū)域的節(jié)水規(guī)劃。 三是縣級以上的節(jié)水專項規(guī)劃。 市級、縣區(qū)級水行政主管部門可以根據上級節(jié)水規(guī)劃以及本地實際情況，編制本地方的節(jié)水專項規(guī)劃，報本級政府批準后實施。

在節(jié)水規(guī)劃或節(jié)水專項規(guī)劃內容中應當包括水資源及其開發(fā)利用現(xiàn)狀、節(jié)約用水潛力分析、節(jié)約用水目標、任務和措施等內容。 無論是全國性的節(jié)水規(guī)劃還是地方性的節(jié)水規(guī)劃，都應當具有法律效力，必須得到嚴格執(zhí)行。 如果因形勢變化而需要修改，也必須按照原制定的程序報經批準，以體現(xiàn)節(jié)水規(guī)劃的嚴肅性和強制執(zhí)行力。

2.完善節(jié)水標準定額制度體系

完善節(jié)水標準定額體系是節(jié)水精細化管理的基礎性工作。 從實踐來看，雖然國家層面已有取水用水定額標準，各地也都出臺了相應的行業(yè)取水用水定額標準， 但我國節(jié)水定額標準體系還不夠健全，工業(yè)領域的取水用水定額標準覆蓋不全，農業(yè)取水用水定額標準普遍寬松。 根據精細化管理的要求，制定統(tǒng)一、科學、精準的節(jié)水標準定額體系，一方面要做到對用水產品設備、工藝技術、節(jié)水管理、評價考核等主要涉水過程進行全覆蓋；另一方面，節(jié)水標準定額體系的制定應當體現(xiàn)區(qū)域、行業(yè)、產品、設備等差異性要求，從而形成多層次的節(jié)水標準定額體系。 值得注意的是，2019 年7 月，水利部決定將利用2 年至3 年時間全面建立起節(jié)水標準定額體系。 根據該計劃，水利部牽頭編制的節(jié)水標準定額體系由105 項節(jié)約用水定額、29 項節(jié)水技術規(guī)范、4 項節(jié)水載體評價標準和9 項產品水效標準組成。 其中，節(jié)約用水定額將通過分級制定通用值和先進值以更好地體現(xiàn)節(jié)水要求，具體包括14項農業(yè)定額、70 項工業(yè)定額、3 項建筑業(yè)定額、18項服務業(yè)定額[8]。 可以預見，隨著節(jié)水標準定額體系的全面建立，必將對節(jié)水優(yōu)先提供良好的制度保障。 對此，在節(jié)水立法中也要有所體現(xiàn)并強化節(jié)水標準定額制度體系的剛性約束。

3.建立和完善節(jié)水評價制度

節(jié)水評價制度是對規(guī)劃制定和項目建設在取水用水必要性、可行性以及對節(jié)水潛力、節(jié)水指標先進性、 節(jié)水措施實效性等進行充分分析的基礎上，就其取水用水的合理規(guī)模和結構提出評價結論和建議的一種制度。 節(jié)水評價具有一定的前置性，一般是在規(guī)劃制定階段、建設項目立項階段開展。要獲得科學客觀的評價，首先，節(jié)水評價標準必須科學、合理，評價的內容必須全面，評價的程序必須公正；其次，節(jié)水評價制度最關鍵的問題是評價結果要具有剛性約束：對評價不通過的規(guī)劃和建設項目要責令停止后續(xù)工作，以此對節(jié)約集約利用水資源形成倒逼機制。 值得注意的是，2019 年5 月份，水利部印發(fā)了《關于開展規(guī)劃和建設項目節(jié)水評價工作的指導意見》（水節(jié)約[2019]136 號），對評價范圍、評價環(huán)節(jié)、評價內容、實施管理等提出了具體指導要求。 節(jié)水立法應當在對節(jié)水評價實踐經驗進行總結的基礎上，明確節(jié)水評價制度作為節(jié)水的重要制度之一，并明確評價標準、評價程序以及評價結果的運用，為節(jié)水評價提供法律保障。

4.完善專門的節(jié)水執(zhí)法體制機制

節(jié)水執(zhí)法本來應當屬于法律實施的范疇，但由于節(jié)水的執(zhí)法涉及到相關機關的權力配置問題，而不是簡單的執(zhí)法協(xié)調，因此，需要立法的介入，并對權力進行合理配置，從法律上解決節(jié)水執(zhí)法體制機制問題。 首先，在地方設立專門的節(jié)水執(zhí)法機構。即在省一級成立專門的節(jié)水執(zhí)法總隊，設區(qū)的市設立節(jié)水執(zhí)法支隊，縣區(qū)級設立節(jié)水執(zhí)法大隊，鄉(xiāng)鎮(zhèn)設立節(jié)水執(zhí)法中隊等，配備專業(yè)的專職人員，分別負責轄區(qū)內的節(jié)水執(zhí)法活動。 節(jié)水執(zhí)法隊伍受所在地方政府和上級節(jié)水執(zhí)法部門的雙重領導。 穩(wěn)定的執(zhí)法隊伍，可以有效保證節(jié)水執(zhí)法的高效性和專業(yè)性。 其次，各級執(zhí)法機構負責轄區(qū)內各行業(yè)、各領域有關節(jié)水方面的執(zhí)法行動，屬于一種相對集中的執(zhí)法，以避免部門職權交叉、執(zhí)法隊伍分散所帶來的執(zhí)法不力問題，同時，應當賦予各級節(jié)水執(zhí)法機構以廣泛的行政執(zhí)法權，包括行政處罰權、行政強制權等，以確保執(zhí)法行為的有效性。

5.完善公眾參與制度

“在生產生活中，擰開水龍頭就有嘩嘩水流，不僅普通群眾對水情認識不清、對節(jié)水的重要性和必要性認識不足，而且部分基層干部對‘節(jié)水優(yōu)先’認識也不到位”[9]。 節(jié)約用水是一項社會工程，只有全社會共同參與，增強全民對水的憂患意識，轉變隨意浪費用水的錯誤意識，培養(yǎng)良好的節(jié)約用水習慣，才能最終實現(xiàn)水資源的節(jié)約集約使用。 制定節(jié)水的公眾參與制度，首先要鼓勵機關、企業(yè)、學校、居民小區(qū)等建設節(jié)水型單元， 重點是推進節(jié)水型高校、節(jié)水型機關建設，并以此為示范，帶動其他主體參與節(jié)水。 其次，要鼓勵公眾參與節(jié)水監(jiān)督，推進節(jié)水信息公開，暢通參與渠道，建立公開透明的參與機制。 再次，要做好節(jié)水的宣傳工作，要創(chuàng)新宣傳手段、豐富宣傳形式，采用多種形式開展節(jié)水宣傳，增強節(jié)水內生動力，在利用傳統(tǒng)媒體平臺的同時，注重微信、微電影、抖音等新傳媒手段，形成公眾喜聞樂見的宣傳氛圍， 營造全社會節(jié)水愛水、支持節(jié)水事業(yè)發(fā)展的良好氛圍。 尤其是要通過學校將節(jié)水教育逐步納入到中小學素質教育體系中，從小培養(yǎng)孩子們良好的節(jié)水意識和習慣。 為此，在節(jié)水立法中， 不僅要在相關條款中完善公眾參與制度，更主要的是要建立節(jié)水的公眾參與監(jiān)督機制，包括監(jiān)督舉報、監(jiān)督獎勵等具有可操作性的參與方式和程序，使得公眾參與制度更好地在節(jié)水中發(fā)揮應有的作用。

6.建立和完善節(jié)水考核制度

重制度設計、輕具體執(zhí)行，是立法中普遍存在的問題，節(jié)水領域也存在同樣的問題。 節(jié)水目標確定后，執(zhí)行的效果是關鍵，而是否能夠執(zhí)行到位，干部的作用至關重要，而要讓各級干部尤其是領導干部重視的最有效方法就是將節(jié)水工作納入政績考核中，并加大考核的力度和完善考核結果的運用。目前，節(jié)水考核雖然開始納入最嚴格水資源管理制度一并實施，但考核力度不夠，對考核結果也缺乏相應的運用措施，尤其是缺乏追責問責措施。 要逐步建立節(jié)水目標責任制，將水資源節(jié)約和保護的主要指標納入經濟社會發(fā)展綜合評價體系，實行最嚴格水資源管理制度考核。 進一步健全考核監(jiān)督體系，根據責任主體的不同，科學設計考核指標，對節(jié)水工作中嚴重不合格的干部要實行責任追究。 這方面，浙江省的做法值得借鑒?。 當下，要通過節(jié)水立法，建立嚴格的政府考核和追責制度，使節(jié)水工作的考核與責任追究法治化。

結 語

水資源嚴重短缺是我國水資源的現(xiàn)狀，加強節(jié)水成為解決水資源短缺的最有效最根本的措施，而實現(xiàn)這個目標的最佳手段就是加強節(jié)水統(tǒng)一、專門的立法。 要運用法治思維和法治方法來解決節(jié)水問題，可以說，“推進節(jié)水立法是當務之急，是推進節(jié)水措施和激勵機制法定化的基本途徑”[10]。 當下，必須加快節(jié)水立法的進程，制定一部專門的節(jié)水立法，對節(jié)水中的問題進行全面系統(tǒng)的規(guī)定。 同時，各地依據國家的節(jié)水立法，根據本地的經濟和社會發(fā)展實際情況，制定具有地方特色的節(jié)水地方立法，并由此形成我國完整的節(jié)水法律法規(guī)規(guī)章體系，為節(jié)水優(yōu)先提供堅實的法律保障。

注：

①詳見《清潔生產促進法》第十三條、第十六條、第二十三條、第二十四條的規(guī)定。

②《電力法》第十七條規(guī)定，“地方人民政府應當支持電力企業(yè)為發(fā)電工程建設勘探水源和依法取水、用水。 電力企業(yè)應當節(jié)約用水”。

③《防沙治沙法》法第十九條規(guī)定，“沙化土地所在地區(qū)的縣級以上地方人民政府水行政主管部門，應當加強流域和區(qū)域水資源的統(tǒng)一調配和管理，在編制流域和區(qū)域水資源開發(fā)利用規(guī)劃和供水計劃時，必須考慮整個流域和區(qū)域植被保護的用水需求，防止因地下水和上游水資源的過度開發(fā)利用，導致植被破壞和土地沙化。 該規(guī)劃和計劃經批準后，必須嚴格實施”，“沙化土地所在地區(qū)的地方各級人民政府應當節(jié)約用水，發(fā)展節(jié)水型農牧業(yè)和其他產業(yè)”。

④《農業(yè)法》第十九條規(guī)定，“各級人民政府和農業(yè)生產經營組織應當加強農田水利設施建設，建立健全農田水利設施的管理制度，節(jié)約用水，發(fā)展節(jié)水型農業(yè)，嚴格依法控制非農業(yè)建設占用灌溉水源，禁止任何組織和個人非法占用或者毀損農田水利設施；國家對缺水地區(qū)發(fā)展節(jié)水型農業(yè)給予重點扶持”。

⑤《循環(huán)經濟促進法》第十條、第十七條、第二十條、第二十三條、第二十四條、第二十五條、第二十六條、第四十四條、第四十五條、第四十七條等相關條款對節(jié)水問題作出了規(guī)定。

⑥《水文條例》第一條規(guī)定，“為了加強水文管理，規(guī)范水文工作，為開發(fā)、利用、節(jié)約、保護水資源和防災減災服務，促進經濟社會的可持續(xù)發(fā)展，根據《水法》和《防洪法》，制定本條例。 ”

⑦《太湖流域管理條例》第二十三條規(guī)定，“太湖流域縣級以上地方人民政府應當加強用水定額管理， 采取有效措施，降低用水消耗，提高用水效率，并鼓勵回用再生水和綜合利用雨水、海水、微咸水。 需要取水的新建、改建、擴建建設項目，應當在水資源論證報告書中按照行業(yè)用水定額要求明確節(jié)約用水措施， 并配套建設節(jié)約用水設施。 節(jié)約用水設施應當與主體工程同時設計、同時施工、同時投產。 ”

⑧根據《國家節(jié)水行動方案》對相關部委的分工方案，發(fā)展改革委、水利部、教育部、科技部、工業(yè)和信息化部、司法部、財政部、自然資源部、生態(tài)環(huán)境部、住房城鄉(xiāng)建設部、交通運輸部、農業(yè)農村部、商務部、衛(wèi)生健康委、人民銀行、稅務總局、市場監(jiān)管總局、統(tǒng)計局、國管局、能源局20個部門將按照職責分工，各負其責，聯(lián)合發(fā)力，共同推動全社會節(jié)水，全面提升水資源利用效率，形成節(jié)水型生產生活方式，保障國家水安全，促進經濟社會高質量發(fā)展。 詳見http://www.hbzhan.com/news/detail/130188.html.

⑨詳見《關于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》。

⑩例如，在水價制度方面，江蘇、廣東、黑龍江等20 多個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）均提出了水價改革方案；云南、河北等10 多個省實施了超定額累進加價制度。在灌溉節(jié)水制度方面，全國26 個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）均出臺了小型農村水利工程產權制度改革實施辦法等。

?該省強化節(jié)水指標考核剛性約束，自2009 年起，將萬元GDP 用水量指標納入省委組織部對地市黨政領導考核的重要指標。2013 年起，將萬元GDP 用水量等3 項節(jié)水指標納入省政府對設區(qū)市政府最嚴格水資源管理制度考核的主要指標；2016 年起，最嚴格水資源管理制度考核結果直接納入省對各設區(qū)市黨委領導班子和成員實績考核。2018 年起，將萬元GDP 用水量等2 項節(jié)水指標納入省委省政府26 縣發(fā)展實績考核內容，考核結果與省財政補助、要素配置、干部使用掛鉤。 通過評估考核、問題整改，有效推動了各地節(jié)水工作的開展。 2019 年，根據省委省政府高質量發(fā)展要求，萬元GDP 用水量已納入浙江省高質量發(fā)展指標體系。