伊莉絲·博魯夫卡 詹姆斯·L. 佩里

內(nèi)容提要 ｜ 自20世紀(jì)70年代末以來(lái)，新公共管理一直是世界各國(guó)研究和改革實(shí)踐的焦點(diǎn)。本文從歷史視角來(lái)考察新公共管理，特別關(guān)注對(duì)公共激勵(lì)實(shí)踐演變的理解。文中討論了三個(gè)不同的時(shí)代以及在經(jīng)合組織（OECD）國(guó)家中常見(jiàn)的激勵(lì)模式：官僚模式、新公共管理模式和新公共服務(wù)模式。這種長(zhǎng)期聯(lián)系的歷史視角突出了行政理論與現(xiàn)實(shí)政治之間的相互作用。我們可以看到，某些優(yōu)先事項(xiàng)

一、引 言

自20世紀(jì)70年代末以來(lái)，新公共管理（NPM）一直是全球各國(guó)研究和改革實(shí)踐的焦點(diǎn)。1G. Gruening, Origin and Theoretical Basis of New Public Management, International Public Management Journal, vol. 4,no. 1, 2001, pp. 1-25.盡管在過(guò)去40年中，新公共管理為重塑許多國(guó)家的公共部門(mén)實(shí)踐作出了貢獻(xiàn)，但它對(duì)公共部門(mén)中激勵(lì)雇員方式的影響已沿著一條意想不到的軌跡發(fā)展。正當(dāng)新公共管理實(shí)踐在全球各國(guó)政府中不斷發(fā)展時(shí)，新公共管理中不可或缺的激勵(lì)實(shí)踐也處于嘗試和失敗中。2J. L. Perry, Merit Pay: The Case for a Failure of Theory,Review of Public Personnel Administration, vol. 7, no. 1, 1986,pp. 57-69; J. L. Perry and L. R. Wise, The Motivational Bases of Public Service, Public Administration Review, vol. 50, no. 3, 1990,pp. 367-373.基于新公共管理中激勵(lì)體系的失敗激發(fā)了一種相反的運(yùn)動(dòng)，產(chǎn)生了具有不同假設(shè)和不同激勵(lì)措施的激勵(lì)模式。對(duì)新公共管理和特定激勵(lì)改革（如績(jī)效薪酬）的關(guān)注，已將人們的注意力從激勵(lì)實(shí)踐的歷史演變、它們?cè)谥贫戎械那度?，以及與改變行政實(shí)踐和方式相關(guān)的變革過(guò)程中轉(zhuǎn)移開(kāi)了。

新公共管理的興衰可以從與主流社會(huì)科學(xué)理論相關(guān)的智力資本、社會(huì)規(guī)范和行為期望等更廣泛的范圍來(lái)理解。F. 費(fèi)拉羅（F. Ferraro）、J. 普費(fèi)弗（J. Pfeヵer）和R. I. 薩頓（R. I. Sutton）用經(jīng)濟(jì)學(xué)理論說(shuō)明了他們的論點(diǎn)，他們認(rèn)為，社會(huì)科學(xué)理論可以通過(guò)塑造制度設(shè)計(jì)、管理實(shí)踐和行為預(yù)期來(lái)自我實(shí)現(xiàn)和自我延續(xù)。3F. Ferraro, J. Pfeヵer and R. I. Sutton, Economics Language and Assumptions: How Theories can Become Self-fulfilling,Academy of Management Review, vol. 30, no. 1, 2005, pp. 8-24.新公共管理背后的經(jīng)濟(jì)學(xué)理論獲得了這樣的地位，它被視為理所當(dāng)然，享有獨(dú)立于其經(jīng)驗(yàn)有效性的地位。而大量新公共管理政策與實(shí)踐則為檢驗(yàn)這些理論的合法性和經(jīng)驗(yàn)有效性創(chuàng)造了機(jī)會(huì)。新公共管理的失敗不僅使人們對(duì)其管理政策和實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)有效性產(chǎn)生了懷疑，而且對(duì)其背后的假設(shè)也產(chǎn)生了懷疑。其結(jié)果是，以利己主義和機(jī)會(huì)主義為基礎(chǔ)的新公共管理，正在被更加忠實(shí)于人類(lèi)行為、更加符合公共制度所體現(xiàn)的公共利益和共同利益等價(jià)值的管理政策和實(shí)踐所取代。

本文的目的是雙重的。首先，我們描述了與新公共管理相關(guān)的激勵(lì)實(shí)踐，并將這些實(shí)踐置于其之前和之后更長(zhǎng)的歷史背景中。通過(guò)關(guān)注有效組織尋求激勵(lì)的行為，以及與行為中不同優(yōu)先級(jí)相關(guān)的制度邏輯，將分析情境化。其次，我們?cè)噲D利用一些本質(zhì)上是制度性的過(guò)程來(lái)解釋激勵(lì)實(shí)踐隨時(shí)間變化的動(dòng)態(tài)。這些過(guò)程包括行政理論與現(xiàn)實(shí)政治的相互作用、行政理性的首要性以及政治合法性對(duì)象征性行為的依賴。

二、公共部門(mén)中激勵(lì)理論與實(shí)踐的轉(zhuǎn)型

在討論與不同時(shí)代行政實(shí)踐相關(guān)的三種激勵(lì)模式之前，我們會(huì)簡(jiǎn)要介紹一下對(duì)新公共管理的理解及其伴隨的運(yùn)動(dòng)。然后，我們將討論新公共管理之前的官僚激勵(lì)模式、新公共管理激勵(lì)模式以及新公共管理之后的新韋伯或新公共服務(wù)激勵(lì)模式背后的理論與實(shí)踐。1哈默施密德（Hammerschmid）、范德瓦勒（Van de Walle）、安德魯斯（Andrews）和貝塞斯（Bezes）在未來(lái)高層管理人員調(diào)查中協(xié)調(diào)公共部門(mén)內(nèi)凝聚力（Coordinating for Cohesion in the Public Sector，COCOPS）方面也將改革時(shí)代劃分為官僚、新公共管理和新韋伯模式等三類(lèi)（參見(jiàn)G. Hammerschmid, S. Van de Walle, R. Andrews and P. Bezes,Public Administration Reforms in Europe: The View from the Top,Northampton, MA: Edward Elgar Publishing, Inc., 2016）。在新公共管理之后的時(shí)期中，從20世紀(jì)90年代末到21世紀(jì)初，無(wú)論是在討論公共服務(wù)精神（參見(jiàn)M. Brereton and M.Temple, The New Public Service Ethos: An Ethical Environment for Governance, Public Administration, vol. 77, no. 3, 1999,pp.455-474; R. B. Denhardt and J. V. Denhardt, The New Public Service: Serving rather than Steering, Public Administration Review, vol. 60, no. 6, 2000, pp. 549-559）、參與式治理（參見(jiàn)H.Schneider, Participatory Governance, OECD Policy Brief no.17,1999）、協(xié)作性公共管理（參見(jiàn)R. Agranoヵ and M. McGuire,Inside the Matrix: Integrating the Paradigms of Intergovernmental and Network Management, International Journal of Public Administration, vol. 26, no. 12, 2003, pp. 1401-1422）、新 治 理（參 見(jiàn)L. B. Bingham, T. Nabatchi and R. O’Leary, The New Governance: Practices and Processes for Stakeholder and Citizen Participation in the Work of Government, Public Administration Review, vol. 65, no. 5, 2005, pp. 547-558; S. P. Osborne, The New Public Governance? Public Management Review, vol. 8, no. 3,2006, pp. 377-387）和公共價(jià)值治理（參見(jiàn)J. M. Bryson, B.Crosby and L. Bloomberg, Public Value Governance: Moving beyond Traditional Public Administration and the New Public Management, Public Administration Review, vol. 74, no. 4, 2014,pp. 445-456）時(shí)，文獻(xiàn)中都出現(xiàn)了對(duì)公共價(jià)值和公共服務(wù)含義的關(guān)注（參見(jiàn)B. Bozeman, Public-value Failure: When Eヮcient Markets may not Do, Public Administration Review, vol. 62, no. 2,2002, pp. 145-161; J. O’Flynn, From New Public Management to Public Value: Paradigmatic Change and Managerial Implications,Australian Journal of Public Administration, vol. 66, no. 3, 2007,pp. 353-366）。作者選擇了新公共服務(wù)來(lái)定義后新公共管理時(shí)期。在這個(gè)時(shí)期，公共部門(mén)強(qiáng)調(diào)“對(duì)公眾服務(wù)和為公眾服務(wù)，且更加強(qiáng)調(diào)公民意識(shí)和民主與協(xié)作治理”（參見(jiàn)J. M. Bryson,B. Crosby and L. Bloomberg, Public Value Governance: Moving beyond Traditional Public Administration and the New Public Management, Public Administration Review, vol. 74, no. 4, 2014, p.445）。尤其是對(duì)公共服務(wù)的關(guān)注塑造了管理者激勵(lì)、鼓勵(lì)和加強(qiáng)服務(wù)導(dǎo)向的努力方式，無(wú)論是在公共雇員中，還是在與私人或非營(yíng)利實(shí)體的合同和合作中，都莫不如此。

（一）新公共管理革命

自20世紀(jì)70年代和80年代英國(guó)和新西蘭首次使用新公共管理來(lái)描述行政改革以來(lái)，新公共管理已經(jīng)有所發(fā)展。它由適應(yīng)不同環(huán)境的各種實(shí)踐組成，而且無(wú)論產(chǎn)生的結(jié)果如何，實(shí)踐者和學(xué)者都認(rèn)為其成本與收益具有合理性。2C. Hood, A Public Management for All Season? Public Administration, vol. 69, 1991, pp. 3-19.新公共管理的流行——很多學(xué)者在修辭上和實(shí)質(zhì)上都引用了該術(shù)語(yǔ)——給明確新公共管理是什么帶來(lái)了更多的困難，因?yàn)樗牧餍挟a(chǎn)生了各種不同的新公共管理定義。這些定義的范圍，從一套引入公共部門(mén)的私營(yíng)部門(mén)做法，3P. Dunleavy and C. Hood, From Old Public Administration to New Public Management, Public Money & Management, vol.14, no. 3, 1994, pp. 9-16; P. Dunleavy, H. Margetts, S. Bastow and J. Tinkler, New Public Management is Dead-Long Live Digital Era Governance, Journal of Public Administration Research and Theory, vol. 16, no. 3, 2006, pp. 467-494.到利用全政府系統(tǒng)和準(zhǔn)市場(chǎng)組織公共服務(wù)的方式，1M. Barzelay, The New Public Management: Improving Research and Policy Dialogue, Berkeley, CA: University of California Press, 2000; P. Dunleavy and C. Hood, From Old Public Administration to New Public Management, Public Money &Management, vol. 14, no. 3, 1994, pp. 9-16; R. Robinson and J.Le Grand (eds.), Evaluating the National Health Service Reforms,London: King’s Fund Institute, 1993.再到旨在提高提供公共服務(wù)效率和效益的一組具體管理做法。我們?cè)诒狙芯恐惺褂玫氖亲詈笠环N方法，因?yàn)樗兄趯⑿鹿补芾砉潭ㄔ谝唤M特定的相關(guān)實(shí)踐中。雖然各國(guó)在不同程度上都實(shí)施了與新公共管理相關(guān)的戰(zhàn)略和改革，但一些共同的目標(biāo)和實(shí)踐定義了新公共管理改革的時(shí)代。2C. Hood, A Public Management for All Season? Public Administration, vol. 69, 1991, pp. 3-19.

各國(guó)政府正在設(shè)法減少開(kāi)支、提高效率，并提高提供服務(wù)的效益，所有這些都是隱含注重績(jī)效的措施。3M. Barzelay, The New Public Management: Improving Research and Policy Dialogue, Berkeley, CA: University of California Press, 2000; P. Dunleavy and C. Hood, From Old Public Administration to New Public Management, Public Money &Management, vol. 14, no. 3, 1994, pp. 9-16; C. Hood, A Public Management for All Season? Public Administration, vol. 69, 1991,pp. 3-19.效率和效益的雙重目標(biāo)都強(qiáng)調(diào)績(jī)效，4L. B. Andersen, A. Boesen and L. H. Pedersen,Performance in Public Organizations: Clarifying the Conceptual Space, Public Administration Review, vol. 76, 2016, pp. 852-862.即產(chǎn)出和結(jié)果，且遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)以往的公共部門(mén)。公共管理人員轉(zhuǎn)向私營(yíng)部門(mén)更為常見(jiàn)的做法包括外包、強(qiáng)力激勵(lì)和代理化，以促進(jìn)服務(wù)提供的改進(jìn)。這三種實(shí)踐分別凸顯了新公共管理時(shí)代的三大主題——競(jìng)爭(zhēng)、激勵(lì)和分解。5P. Dunleavy, H. Margetts, S. Bastow and J. Tinkler, New Public Management is Dead-Long Live Digital Era Governance,Journal of Public Administration Research and Theory, vol. 16, no.3, 2006, pp. 467-494.

1. 外 包

新公共管理時(shí)期的一個(gè)常見(jiàn)做法是把以政府名義提供的服務(wù)外包。公共管理人員通過(guò)外包來(lái)提高效率并降低成本，常常將提供服務(wù)的部分從政府責(zé)任中移除，而將市場(chǎng)機(jī)制引入到政府服務(wù)中。6J. Boston, Purchasing Policy Advice: The Limits to Contracting Out, Governance, vol. 7, no. 1, 1994, pp. 1-30;C. Hood, A Public Management for All Season? Public Administration, vol. 69, 1991, pp. 3-19.通過(guò)依賴私人或非營(yíng)利組織，公共組織可以減少它們的運(yùn)營(yíng)費(fèi)用，減少其雇員所必需的專(zhuān)業(yè)知識(shí)和培訓(xùn)，并加強(qiáng)對(duì)政府與外部組織之間合同關(guān)系的監(jiān)督與管理。隨著監(jiān)督成為公共管理人員責(zé)任的焦點(diǎn)，績(jī)效和收集績(jī)效指標(biāo)逐漸成為政府內(nèi)部的必要實(shí)踐和優(yōu)先事項(xiàng)。7C. Hood, A Public Management for All Season? Public Administration, vol. 69, 1991, pp. 3-19.

2. 強(qiáng)力激勵(lì)

為了提高效率并確保承包商和公共雇員的高績(jī)效，各國(guó)政府采取了將獎(jiǎng)勵(lì)與績(jī)效掛鉤的做法（例如按績(jī)效付費(fèi)）。8C. Dahlstr?m and V. Lapuente, Explaining Cross-country Differences in Performance-related Pay in the Public Sector,Journal of Public Administration Research and Theory, vol. 20,2010, pp. 577-600; D. Farnham, Human Resource Management and Employee Relations, in D. Farnham and S. Horton (eds.),Managing the New Public Services, Basingstoke: Macmillan,1993, pp. 99-126; C. Hood, A Public Management for All Season?Public Administration, vol. 69, 1991, pp. 3-19; T. J. Lah and J. L.Perry, The Diヵusion of the Civil Service Reform Act of 1978 in OECD Countries: A Tale of Two Paths to Reform, Review of Public Personnel Administration, vol. 28, no. 3, 2008, pp. 282-299.強(qiáng)力激勵(lì)基本上是把效率收益與相關(guān)各方的利益直接掛鉤。9H. Frant, High-powered and Low-powered Incentives in the Public Sector, Journal of Public Administration Research and Theory, vol. 6, no. 3, 1996, pp. 365-381.績(jī)效激勵(lì)背后的理念是讓員工、官僚和政治任命者為實(shí)現(xiàn)他們所負(fù)責(zé)的部門(mén)或選民的目標(biāo)承擔(dān)責(zé)任。委托—代理關(guān)系中的責(zé)任問(wèn)題就此產(chǎn)生，也突出了這種激勵(lì)結(jié)構(gòu)的后果，包括機(jī)會(huì)主義與腐敗。10D. Farnham, Human Resource Management and Employee Relations, in D. Farnham and S. Horton (eds.), Managing the New Public Services, Basingstoke: Macmillan, 1993, pp. 99-126; S. Gailmard, Accountability and Principal-agent Theory,in M. Bovens, R. E. Goodin and T. Schillemans (eds.), The Oxford Handbook of Accountability, Oxford (UK): Oxford University Press, 2014; C. Hood, Individualized Contracts for Top Public Servants: Copying Business, Path-dependent Political Reengineering—Or Trobriand Cricket? Governance, vol. 11, 1998,pp. 443-462; J. L. Perry, T. A. Engbers and S. Y. Jun, Back to the Future? Performance-related Pay, Empirical Research, and the Perils of Persistence, Public Administration Review, vol. 69, no. 1,2009, pp. 39-51.

3. 代理化

由于對(duì)以往管理形式的批評(píng)包括官僚機(jī)構(gòu)的繁瑣組織形式，新公共管理改革強(qiáng)調(diào)圍繞更狹窄的、目標(biāo)明確的任務(wù)重塑公共組織，以便更好地讓領(lǐng)導(dǎo)人及其單位負(fù)起責(zé)任，這一過(guò)程稱為代理化。1P. Dunleavy and C. Hood, From Old Public Administration to New Public Management, Public Money & Management, vol.14, no. 3, 1994, pp. 9-16; C. Hood, A Public Management for All Season? Public Administration, vol. 69, 1991, pp. 3-19.代理機(jī)構(gòu)是獨(dú)立于核心政府機(jī)構(gòu)的組織單位，履行為公眾服務(wù)的職能。2C. Pollitt, K. Bathgate, J. Caulfield, A. Smullen and C.Talbot, Agency Fever? An Analysis of an International Policy Fashion, Journal of Comparative Policy Analysis: Research and Practice, vol. 3, 2001, pp. 271-290.到2004年，代理機(jī)構(gòu)在一些國(guó)家變得非常普遍：英國(guó)超過(guò)75%的公務(wù)員在代理機(jī)構(gòu)工作，而新西蘭80%的公務(wù)員受雇于政府公共機(jī)構(gòu)（the Crown Entities）。3C. Pollitt J. Caulfield A. Smullen and C. Talbot, Agencies:How Governments Do Things through Semi-autonomous Organizations, Hampshire: Palgrave MacMillan, 2004.最初的代理模式包括從政府核心中分離出來(lái)的單位的高度自治，主要關(guān)注績(jī)效和結(jié)果，力求提高效率、效益和公認(rèn)的合法性。4Organization for Economic Cooperation and Development,Distributed Public Governance: Agencies, Authorities, and Other Government Bodies, Paris: OECD, 2002, pp. 13-14; D.P. Moynihan, Ambiguity in Policy Lessons: The Agencification Experience, Public Administration, vol. 84, no. 4, 2006, pp. 1029-1050; S. Van Thiel, K. Verhoest, G. Bouckaert and P. L?greid,Lessons and Recommendations for the Practice of Agentification,in K. Verhoest, S. Van Thiel, G. Bouckaert and P. L?greid (eds.),Government Agencies: Practices and Lessons from 30 Countries,Basingstoke: Palgrave Macmillan, 2012, pp. 413-430.然而，隨著代理化擴(kuò)散到其他國(guó)家和地區(qū)，代理化的范圍、定義及其含義也有所不同。5D. P. Moynihan, Ambiguity in Policy Lessons: The Agencification Experience, Public Administration, vol. 84, no. 4,2006, pp. 1029-1050; K. Verhoest, S. Van Thiel, G. Bouckaert and P.L?greid (eds.), Government Agencies: Practices and Lessons from 30 Countries, Basingstoke: Palgrave Macmillan, 2012.

（二）政府激勵(lì)實(shí)踐的演變

首先，有必要弄清楚這樣一個(gè)問(wèn)題：當(dāng)我們提到激勵(lì)時(shí)，政府試圖激勵(lì)的行為是什么？根據(jù)D. 卡茨（D. Katz）的開(kāi)創(chuàng)性文章中關(guān)于有效組織必須激發(fā)的行為，6D. Katz, The Motivational Basis of Organizational Behavior, Behavioral Science, vol. 9, 1964, pp. 131-146.我們確定了三類(lèi)行為。第一，成員資格，這意味著作為社會(huì)單位的有效組織，必須激勵(lì)個(gè)人加入并保持他們?cè)诮M織中的成員資格；第二，可靠的角色行為，必須執(zhí)行與組織使命相關(guān)的一系列行為，以滿足合作者、監(jiān)督人、外部利益相關(guān)者以及其他執(zhí)行與組織內(nèi)部日常工作相關(guān)的人的期望；最后，有效組織必須激勵(lì)創(chuàng)新和自發(fā)的活動(dòng)，以實(shí)現(xiàn)超越角色規(guī)范的組織目標(biāo)。這三個(gè)類(lèi)別包含了有效組織所需的大多數(shù)（如果不是全部）行為。

縱觀過(guò)去100年來(lái)的行政實(shí)踐，激勵(lì)上述三種行為的相對(duì)優(yōu)先級(jí)隨著時(shí)間推移有很大的不同。官僚制度強(qiáng)調(diào)工作保障和服從，往往把成員資格列為最高優(yōu)先級(jí)，而將創(chuàng)新和自發(fā)活動(dòng)列為最低優(yōu)先級(jí)。新公共管理思想的興起將創(chuàng)新和自發(fā)活動(dòng)提升到了最高優(yōu)先級(jí)。在后新公共管理時(shí)代，可靠的角色行為被認(rèn)為是最重要的，其次是創(chuàng)新和自發(fā)的活動(dòng)。7我們認(rèn)為，不同的行政時(shí)代反映了偏好或價(jià)值之間變化的優(yōu)先次序，這與考夫曼在其經(jīng)典作品《行政分權(quán)與政治權(quán)力》（參見(jiàn)Herbert Kaufman, Administrative Decentralization and Political Power, Public Administration Review, vol. 29, no. 1,1969, pp. 3-15）中的論點(diǎn)是一致的?？挤蚵P(guān)注的三種價(jià)值是代表性、政治中立能力和行政領(lǐng)導(dǎo)能力。公共部門(mén)內(nèi)部的轉(zhuǎn)變和變化也被描述為激增或浪潮。巴利和昆達(dá)提出了公共部門(mén)內(nèi)部激增的觀點(diǎn)，暗示了理性和規(guī)范修辭浪潮之間的轉(zhuǎn)換（參見(jiàn)S.R. Barley and G. Kunda, Design and Devotion: Surges of Rational and Normative Ideologies of Control in Managerial Discourse,Administrative Science Quarterly, vol. 37, no. 3, 1992, pp. 363-399）。萊特提出了在一個(gè)給定時(shí)期內(nèi)重現(xiàn)、重疊和消散的變化浪潮（參見(jiàn)P. Light, The Tides of Reform: Making Government Work, 1945-1995, New York: Yale University Press, 1997）。同樣值得注意的是，激勵(lì)模式浪潮與公共部門(mén)改革時(shí)代之間的區(qū)別。激勵(lì)模式似乎在整個(gè)改革時(shí)期都存在。價(jià)值的傳承與置換過(guò)程，已被歷史制度分析策略所認(rèn)同，值得在公共行政中進(jìn)一步發(fā)展。接下來(lái)我們將討論這三個(gè)時(shí)代的激勵(lì)模式與實(shí)踐。

（三）官僚激勵(lì)模式

新公共管理之前的激勵(lì)模式完全植根于官僚制理論，它源于馬克斯·韋伯（Max Weber）的學(xué)術(shù)研究。1M. Albrow, Bureaucracy, London: Macmillan, 1970.搜索韋伯的著作將發(fā)現(xiàn)他很少（如果有的話）使用“激勵(lì)”一詞。關(guān)于官僚制的激勵(lì)，必須從官僚制本身作為技術(shù)效率和理性的現(xiàn)代表現(xiàn)形式的本質(zhì)來(lái)推斷。官僚具有一系列從理想的官僚組織模式中衍生出來(lái)的屬性和行為，他們的特征包括：

● 他們的官職選擇是基于功績(jī)，而不是對(duì)政治上級(jí)的依附；● 以奉獻(xiàn)和誠(chéng)實(shí)守信的精神遵守職業(yè)規(guī)章；● 按照官僚制所處的政治和規(guī)范秩序行事；● 充當(dāng)憲法原則、法治和專(zhuān)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的管理員。約翰·奧爾森（Johan Olsen）描述了官僚制的“影響”：“理想的官僚結(jié)構(gòu)被認(rèn)為有助于統(tǒng)一和協(xié)調(diào)、精確和速度、可預(yù)測(cè)性、服從和忠誠(chéng)、公正、減少摩擦、減少物質(zhì)成本和人事費(fèi)用、對(duì)檔案的了解和制度化記憶，以及政府內(nèi)變革的連續(xù)性?！?J. P. Olsen, Maybe It Is Time to Rediscover Bureaucracy,Journal of Public Administration Research and Theory, vol. 16, no.1, 2006, p. 8.奧爾森所描述的“影響”強(qiáng)烈地傾向于與可靠角色相關(guān)的行為類(lèi)別，以及隱含的成員資格，而不太強(qiáng)調(diào)高績(jī)效。

在對(duì)官僚制的全面分析中，詹姆斯·Q. 威爾遜（James Q. Wilson）解釋了奧爾森所描述的影響的行為基礎(chǔ)。3J. Q. Wilson, Bureaucracy: What Government Agencies Do and Why They Do It, New York: Basic Books, 1989.官僚作為政府的代理人，受到種種制約，這些制約是他們效率低下的原因。與其私人部門(mén)的同行不同，他們被禁止追求利潤(rùn)最大化。他們也被限制以完全合理的方式分配生產(chǎn)要素，而必須遵循政治原則和憲法規(guī)則的偏好。第三個(gè)制約是，政府機(jī)構(gòu)服務(wù)的目標(biāo)不是它們自己選擇的，而是外部強(qiáng)加的。這些制約產(chǎn)生了中間性的后果，其中包括過(guò)于復(fù)雜的正式慣例，以及由于強(qiáng)加給官僚們的目標(biāo)而使之厭惡風(fēng)險(xiǎn)。官僚制約所引發(fā)的最終結(jié)果是，過(guò)程比結(jié)果更重要，公平常常優(yōu)先于效率，自由裁量權(quán)被推向組織高層，以適應(yīng)相關(guān)的目標(biāo)和約束。

官僚制的激勵(lì)結(jié)構(gòu)體現(xiàn)在各種人事政策中，如表1所示。價(jià)值雖然不是正式的人事政策，但在官僚激勵(lì)中發(fā)揮著突出的作用。官僚們通常被期望在官僚制所嵌入的政治和規(guī)范秩序內(nèi)行事。他們有責(zé)任充當(dāng)憲法原則、法治和專(zhuān)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的管理員。S. J. 彼得羅夫斯基（S. J. Piotrowski）和D.H. 羅森布魯姆（D. H. Rosenbloom）將這些價(jià)值稱為“非任務(wù)基礎(chǔ)的價(jià)值”4S. J. Piotrowski and D. H. Rosenbloom, Nonmissionbased Values in Results-oriented Public Management: The Case of Freedom of Information, Public Administration Review, vol. 62,no. 6, 2002, pp. 643-657.——涵蓋了對(duì)民主治理至關(guān)重要的各種原則。大多數(shù)官僚制都有獨(dú)立于績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)的獨(dú)特的行為準(zhǔn)則，這一事實(shí)證明了核心治理價(jià)值在官僚激勵(lì)方案中極富意義。

官僚體制的獎(jiǎng)勵(lì)是不拘一格而多樣化的。雖然內(nèi)在獎(jiǎng)勵(lì)很普遍，但它們更像是個(gè)人傾向與組織機(jī)會(huì)之間偶然融合的結(jié)果，而不是經(jīng)過(guò)管理和優(yōu)化的交換。外在獎(jiǎng)勵(lì)對(duì)于維持官僚效率的合法要求是必不可少的，而且很可能反映出在官僚制所處的社會(huì)中被視為理所當(dāng)然的做法。

官僚體制外的獎(jiǎng)勵(lì)結(jié)構(gòu)的一個(gè)核心要素是工作保障，它通常至少服務(wù)于三個(gè)目的中的一個(gè)。其中一個(gè)目的是作為緩沖，使官僚免受那些不同意或試圖控制官僚決策的政治負(fù)責(zé)人的懲罰。5C. Dahlstr?m and V. Lapuente, Organizing Leviathan:Politicians, Bureaucrats, and the Making of Good Government,Cambridge, UK: Cambridge University Press, 2017.這一目的傾向于維持組織內(nèi)的成員資格，但可能會(huì)產(chǎn)生意想不到的后果，即將保障轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)個(gè)人的激勵(lì)。對(duì)個(gè)人來(lái)說(shuō)，保障成為一種強(qiáng)大的需求，這就是工作保障規(guī)則的第二個(gè)目的。此外，工作保障使官僚們更有投資專(zhuān)業(yè)知識(shí)的信心，因?yàn)殡S著任期的延長(zhǎng)，未來(lái)獲得自由裁量權(quán)的可能性更大。1S. Gailmard and J. W. Patty, Slackers and Zealots: Civil Service, Policy Discretion, and Bureaucratic Expertise, American Journal of Political Science, vol. 51, no. 4, 2007, pp. 873-889.

表1. 官僚制、新公共管理和新公共服務(wù)激勵(lì)模式的比較

在官僚模式中，金錢(qián)報(bào)酬的前景是由涉及薪酬結(jié)構(gòu)、臨時(shí)報(bào)酬和遞延薪酬的政策決定的。由于官僚理論看重可靠的角色行為，薪酬結(jié)構(gòu)通常建立在以知識(shí)工資為基礎(chǔ)的邏輯之上，薪酬依能力而定，與努力無(wú)關(guān)。另一種不那么理性的形式是極端的統(tǒng)一工資。臨時(shí)獎(jiǎng)勵(lì)很少被使用，其原因包括難以被測(cè)度、公共產(chǎn)品和生產(chǎn)過(guò)程的性質(zhì)，以及領(lǐng)導(dǎo)者偏好。2J. L. Perry, Merit Pay: The Case for a Failure of Theory,Review of Public Personnel Administration, vol. 7, no. 1, 1986, pp.57-69.少數(shù)情況下，當(dāng)使用臨時(shí)獎(jiǎng)勵(lì)時(shí)，低能激勵(lì)——例如社會(huì)認(rèn)可和象征性的加薪——比強(qiáng)力激勵(lì)更受青睞。以固定收益養(yǎng)老金形式的遞延薪酬通常是在個(gè)人職業(yè)生涯結(jié)束時(shí)產(chǎn)生的。這些延期發(fā)放的福利在不同程度上被視為補(bǔ)償職業(yè)生涯中長(zhǎng)期低于市場(chǎng)水平的薪酬、對(duì)員工壽命和忠誠(chéng)的報(bào)酬，以及對(duì)與公共工作相關(guān)的高風(fēng)險(xiǎn)的支付。

（四）新公共管理激勵(lì)模式

由新公共管理演變而來(lái)的激勵(lì)模式被描述為委托—代理3J. L. Perry, Merit Pay: The Case for a Failure of Theory,Review of Public Personnel Administration, vol. 7, no. 1,1986, pp.57-69.、公共選擇4G. Gruening, Origin and Theoretical Basis of New Public Management, International Public Management Journal, vol.4, no. 1, 2001, pp. 1-25; C. Hood, A Public Management for All Season? Public Administration, vol. 69, 1991, pp. 3-19.或市場(chǎng)模型5D. P. Moynihan, The Normative Model in Decline? Public Service Motivation in the Age of Governance, in J. L. Perry and A.Hondeghem (eds.), Motivation in Public Management: The Call of Public Service, Oxford (UK): Oxford University Press, 2008, pp.247-267.。這些理論背后的統(tǒng)一主題是對(duì)高績(jī)效的強(qiáng)調(diào)，這被視為是創(chuàng)新和自發(fā)行為的產(chǎn)物。正如官僚理論支持與成員資格和可靠角色行為相關(guān)的組織行為一樣，新公共管理激勵(lì)模式也把高績(jī)效作為組織行為的優(yōu)先考慮。新公共管理是對(duì)與官僚理論相關(guān)的缺陷與排他性的糾正。這一時(shí)期的改革激勵(lì)了創(chuàng)新和自發(fā)的活動(dòng)，同時(shí)降低了成員資格和可靠角色行為的總體優(yōu)先級(jí)。

從市場(chǎng)模型的角度來(lái)看新公共管理，外包和激勵(lì)薪酬等機(jī)制強(qiáng)調(diào)的是自身利益，但這些機(jī)制也造成了委托—代理困境。唐納德·P. 莫伊尼漢（Donald P. Moynihan）認(rèn)為，市場(chǎng)模型要求市場(chǎng)或準(zhǔn)市場(chǎng)（利用激勵(lì)薪酬）刺激個(gè)人的自利行為。1D. P. Moynihan, The Normative Model in Decline? Public Service Motivation in the Age of Governance, in J. L. Perry and A.Hondeghem (eds.), Motivation in Public Management: The Call of Public Service, Oxford (UK): Oxford University Press, 2008, pp.247-267.市場(chǎng)模型的進(jìn)一步含義是，外部激勵(lì)優(yōu)先于內(nèi)部激勵(lì)因素，從而將更多受外部激勵(lì)的行為體引向公共部門(mén)。學(xué)者們認(rèn)為，道德風(fēng)險(xiǎn)是市場(chǎng)模型所關(guān)注的問(wèn)題之一，而這一點(diǎn)在之前的官僚模式中并不突出。

由于個(gè)人利益在市場(chǎng)模型中占主導(dǎo)地位，公共選擇理論為個(gè)人如何根據(jù)他們對(duì)某一情況的認(rèn)知或了解作出理性決定或采取理性行動(dòng)提供了解釋力。2G. Gruening, Origin and Theoretical Basis of New Public Management, International Public Management Journal, vol. 4,no. 1, 2001, pp. 1-25.公共選擇理論的學(xué)者對(duì)官僚模式中可能出現(xiàn)剝削的看法作出了反應(yīng)，他們認(rèn)為私人和公共供應(yīng)商之間生產(chǎn)合同的分離與競(jìng)爭(zhēng)有利于公民在它們提供的服務(wù)中作出選擇。新公共管理的代理化、減少此類(lèi)集中決策、外包以及引起服務(wù)合同競(jìng)爭(zhēng)的做法，可以極大地強(qiáng)化問(wèn)責(zé)制并鼓勵(lì)財(cái)務(wù)透明度。

與此同時(shí)，新公共管理還引入了委托—代理理論，闡明了責(zé)任和績(jī)效問(wèn)題。當(dāng)代理人和委托人為公共部門(mén)制定代理合同或履行某些服務(wù)時(shí)，每一方都有有限的行動(dòng)，并以特定的方式相互影響。3S. Gailmard, Accountability and Principal-agent Theory,in M. Bovens, R. E. Goodin and T. Schillemans (eds.), The Oxford Handbook of accountability, Oxford (UK): Oxford University Press, 2014.委托代理關(guān)系通過(guò)激勵(lì)來(lái)管理績(jī)效；然而，激勵(lì)的相容性成為一個(gè)重要問(wèn)題，特別是當(dāng)信息差或道德風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題影響代理人如何互動(dòng)以及決定如何行動(dòng)時(shí)。4S. Gailmard, Accountability and Principal-agent Theory,in M. Bovens, R. E. Goodin and T. Schillemans (eds.), The Oxford Handbook of Accountability, Oxford (UK): Oxford University Press, 2014.當(dāng)公共部門(mén)將一些業(yè)務(wù)外包給代理機(jī)構(gòu)時(shí)，他們面臨的風(fēng)險(xiǎn)是這些私人組織可能無(wú)法表達(dá)或滿足公共部門(mén)組織價(jià)值。此外，私人組織可能比政府公職人員在其服務(wù)領(lǐng)域擁有更多的知識(shí)，從而使簽約組織有可能按自己的利益而非政府的利益行事。

從人事政策的比較來(lái)看，如表1所示，新公共管理是對(duì)官僚理論中激勵(lì)過(guò)度或不足的一種糾正，這一點(diǎn)是非常明顯的。效率和效益，表現(xiàn)在特定代理機(jī)構(gòu)的任務(wù)中，是新公共管理中核心的工具價(jià)值。

外在獎(jiǎng)勵(lì)給予委托人對(duì)成員行為的影響力，比內(nèi)在獎(jiǎng)勵(lì)更受歡迎。為了避免風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避行為，工作保障取決于績(jī)效，至少對(duì)高層管理人員是這樣，但最好是對(duì)所有員工。自由的雇傭關(guān)系取代了官僚體制下高工作保障的做法。

基于績(jī)效的邏輯注入了金錢(qián)報(bào)酬，影響了薪酬結(jié)構(gòu)、臨時(shí)報(bào)酬和遞延薪酬。在薪酬結(jié)構(gòu)的設(shè)計(jì)中，顯著強(qiáng)調(diào)績(jī)效而非知識(shí)。有績(jī)效記錄的高管，特別是公共部門(mén)以外的高管，可以要求與其過(guò)去績(jī)效相稱的薪酬。即使在政府內(nèi)部，也可以使用錦標(biāo)賽邏輯（tournament logic）來(lái)分配員工工資，5E. P. Lazear and S. Rosen, Rank-order Tournaments as Optimum Labor Contracts, Journal of Political Economy, vol. 89,no. 5, 1981, pp. 841-864.這種邏輯基于個(gè)人排名來(lái)分配不同的工資，以避免量化產(chǎn)出，因?yàn)榱炕a(chǎn)出有可能很難或很昂貴，特別是在公共部門(mén)。臨時(shí)報(bào)酬在新公共管理體系中更為常見(jiàn)，并可能被廣泛使用。即使是遞延薪酬也可能是或有的，它在合同上與特定時(shí)期的績(jī)效相掛鉤。

（五）新公共服務(wù)激勵(lì)模式

新公共服務(wù)代表的是一個(gè)強(qiáng)調(diào)民主和憲法價(jià)值的新興時(shí)代，管理者和決策者考慮各種促進(jìn)公民參與和跨部門(mén)合作的交付機(jī)制。1J. V. Denhardt and R. B. Denhardt, The New Public Service Revisited, Public Administration Review, vol. 75, no. 5,2015, pp. 664-672.這一時(shí)期的標(biāo)簽比比皆是，但在向價(jià)值觀和治理的轉(zhuǎn)變中，新公共服務(wù)似乎是最常用的標(biāo)簽。2J. M. Bryson, B. Crosby and L. Bloomberg, Public Value Governance: Moving beyond Traditional Public Administration and the New Public Management, Public Administration Review,vol. 74, no. 4, 2014, pp. 445-456.與新公共管理核心做法——外包、強(qiáng)力激勵(lì)和代理化——相關(guān)的缺陷本身已經(jīng)引發(fā)了改革，這些改革已經(jīng)開(kāi)始定義這種后新公共管理時(shí)代的狀態(tài)。從新公共管理向新興的新公共服務(wù)激勵(lì)模式的轉(zhuǎn)變，體現(xiàn)了公共組織和公共制度的適應(yīng)能力、高于計(jì)劃變革的普遍性以及公共制度演化的連續(xù)性。新公共服務(wù)激勵(lì)模式的理論基礎(chǔ)根植于包括心理學(xué)、社會(huì)學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)和公共管理學(xué)在內(nèi)的多個(gè)學(xué)科，比官僚模式和新公共管理模式更加兼收并蓄，但隨著時(shí)間的推移，它們?cè)趦?nèi)容和預(yù)測(cè)方面變得更加統(tǒng)一。這些理論的共同點(diǎn)是，認(rèn)為社會(huì)上獲得的價(jià)值在激勵(lì)動(dòng)態(tài)中居于中心地位、3J. L. Perry, Bringing Society in: Toward a Theory of Public-service Motivation, Journal of Public Administration Research and Theory, vol. 10, no. 2, 2000, pp. 471-488.內(nèi)在動(dòng)機(jī)相對(duì)于外在動(dòng)機(jī)具有更加強(qiáng)大的力量，以及注重個(gè)人發(fā)展的重要性。在后新公共管理時(shí)代，隨著創(chuàng)新和自發(fā)活動(dòng)變得不那么重要，可靠的角色行為成為組織激勵(lì)的焦點(diǎn)。

新公共服務(wù)激勵(lì)模式的核心原則是價(jià)值一致的重要性，無(wú)論是基于任務(wù)的還是非任務(wù)的。非任務(wù)價(jià)值的相關(guān)性代表了與新公共管理之前的官僚模式的連續(xù)性。而基于任務(wù)的價(jià)值的新重點(diǎn)，是新公共管理模式中客觀而具體地衡量出的績(jī)效與公共行政和政治理論中那個(gè)需從歷史角度理解的宏觀的“公共”績(jī)效概念之間的辯證關(guān)系。4B. Bozeman, Public Values and Public Interest:Counterbalancing Economic Individualism, Washington, DC:Georgetown University Press, 2007; J. M. Bryson, B. Crosby and L.Bloomberg, Public Value Governance: Moving Beyond Traditional Public Administration and the New Public Management, Public Administration Review, vol. 74, no. 4, 2014, pp. 445-456; M.H. Moore, Creating Public Value: Strategic Management in Government, Cambridge, MA: Harvard University Press, 1995.新公共管理對(duì)后繼模式這方面的影響似乎是雙重的。首先，新公共管理帶來(lái)的挑戰(zhàn)通過(guò)壓力來(lái)強(qiáng)化公共價(jià)值的表達(dá)，提升了“任務(wù)”的重要性，5B. E. Wright, D. P. Moynihan and S. K. Pandey, Pulling the Levers: Transformational Leadership, Public Service Motivation,and Mission Valence, Public Administration Review, vol. 72, no. 2,2012, pp. 206-215.使其成為績(jī)效之外的一種替代選擇。其次，新公共管理對(duì)指標(biāo)的關(guān)注刺激了對(duì)與公共價(jià)值相關(guān)的指標(biāo)的搜索。6J. M. Bryson, B. Crosby and L. Bloomberg, Public Value Governance: Moving beyond Traditional Public Administration and the New Public Management, Public Administration Review,vol. 74, no. 4, 2014, pp. 445-456.

盡管外在獎(jiǎng)勵(lì)在后新公共管理激勵(lì)模式中仍然相關(guān)，但內(nèi)在獎(jiǎng)勵(lì)是激勵(lì)成員資格、可靠的角色行為和創(chuàng)新自發(fā)活動(dòng)的關(guān)鍵激勵(lì)因素。運(yùn)用自我決定理論的說(shuō)法，將后新公共管理模式中的動(dòng)機(jī)稱為相對(duì)自主的、通過(guò)認(rèn)同或整合而影響行為的外部動(dòng)機(jī)可能更為準(zhǔn)確，這些動(dòng)機(jī)發(fā)生在規(guī)則與自我完全同化的時(shí)候。7J. L. Perry and W. Vandenabeele, Behavioral Dynamics:Institutions, Identities, and Self-regulation, in J. L. Perry and A.Hondeghem (eds.), Motivation in Public Management: The Call of Public Service, Oxford (UK): Oxford University Press, 2008, pp.56-79.綜合激勵(lì)與內(nèi)部激勵(lì)具有相同的性質(zhì)，但都被歸為外部激勵(lì)，因?yàn)閭€(gè)體試圖實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)是出于外在原因，而不是出于內(nèi)在的享受或?qū)θ蝿?wù)的興趣。

在一個(gè)傳統(tǒng)規(guī)則和制度正在發(fā)生變化，甚至變化激烈的時(shí)代，1H. Hur and J. L. Perry, Evidence-based Change in Public Job Security Policy, Public Personnel Management, vol. 45, no. 3,2016, pp. 264-283.工作保障在公共價(jià)值激勵(lì)模式中的地位并不明確。工作保障是官僚模式的核心，但由于精英保護(hù)與績(jī)效預(yù)期之間的緊張關(guān)系，其重要性已經(jīng)降低。在后新公共管理模式中，工作保障可能是一種強(qiáng)烈的個(gè)人需求，但它與員工激勵(lì)的相關(guān)性取決于它所嵌入的更大的價(jià)值結(jié)構(gòu)。

此外，隨著各個(gè)部門(mén)的組織在其服務(wù)和互動(dòng)中越來(lái)越多地吸收公共性，選擇實(shí)踐以及員工價(jià)值與組織價(jià)值之間的一致性變得更加相關(guān)。2R. K. Christensen and B. E. Wright, The Eヵects of Public Service Motivation on Job Choice Decisions: Disentangling the Contributions of Person-organization Fit and Person-job Fit,Journal of Public Administration Research and Theory, vol. 21,no. 4, 2011, pp. 723-743; S. Moulton and M. K. Feeney, Public Service in the Private Sector: Private Loan Originator Participation in a Public Mortgage Program, Journal of Public Administration Research and Theory, vol. 21, no. 3, 2010, pp. 547-572.最近的公共服務(wù)激勵(lì)研究認(rèn)為，保持員工價(jià)值與組織價(jià)值之間的一致性是因?yàn)?，吸引和保留具有較高公共服務(wù)動(dòng)力的員工可以提高績(jī)效并促進(jìn)代理機(jī)構(gòu)任務(wù)的完成。3R. K. Christensen, L. Paarlberg and J. L. Perry, Public Service Motivation Research: Lessons for Practice, Public Administration Review, vol. 77, no. 4, 2017, pp. 529-542; A. Ritz,G. A. Brewer and O. Neumann, Public Service Motivation: A Systematic Literature Review and Outlook, Public Administration Review, vol. 76, no. 3, 2016, pp. 414-426.盡管以公共服務(wù)和親社會(huì)激勵(lì)研究為基礎(chǔ)的激勵(lì)實(shí)踐的擴(kuò)散尚處于早期階段，類(lèi)似于20世紀(jì)70年代的新公共管理的地位，但像聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)計(jì)劃署（UNDP）等組織已經(jīng)接受了這些做法，因?yàn)樗鼈儗?duì)推動(dòng)聯(lián)合國(guó)2030年可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)（SDGs）具有明顯優(yōu)勢(shì)。4United Nations Development Program, Public Service Motivation and the SDGs: An Unacknowledged Crisis? Singapore:UNDP Global Centre for Public Service Excellence, 2015; United Nations Development Program, The SDGs and New Public Passion: What Really Motivates the Civil Service? Singapore:UNDP Global Centre for Public Service Excellence, 2015.

三、制度視角下的改革與公共部門(mén)激勵(lì)

通過(guò)了解激勵(lì)模式在許多經(jīng)合組織國(guó)家中興衰起伏的管理改革中的演變，可以確定影響激勵(lì)實(shí)踐存續(xù)或終止的力量。經(jīng)濟(jì)壓力和政治合法性等力量提出了一些有趣的問(wèn)題，這些問(wèn)題與從官僚制到新公共管理再到公共價(jià)值治理的變化過(guò)程有關(guān)。為什么政策制定者選擇那些沒(méi)有足夠證據(jù)證明其有效性的政策？為什么在之前改革時(shí)期被取消的一些做法又重新出現(xiàn)？這些問(wèn)題的答案來(lái)自制度理論，這些理論強(qiáng)調(diào)行政理論與政治生活之間的相互作用，政治行為體為了象征性目的而放棄或調(diào)整實(shí)踐的意愿，服務(wù)于原本不是其采用的中心目標(biāo)而對(duì)實(shí)踐的重新利用。從前新公共管理到新公共管理，到后新公共管理的轉(zhuǎn)變，有力地證明了公共組織和制度的適應(yīng)能力、5K. Thelen, Historical Institutionalism in Comparative Politics, Annual Review of Political Science, vol. 2, 1999, pp. 369-404.自然變化在公共制度演化中的主導(dǎo)地位，6J. G. March, Footnotes to Organizational Change,Administrative Science Quarterly, vol. 26, no. 4, 1981, pp. 563-577.以及公共制度演化的連續(xù)性。本節(jié)從制度角度考察改革和公共部門(mén)的激勵(lì)，解釋修辭在改革中的作用，影響激勵(lì)政策存續(xù)或消亡的因素，以及經(jīng)濟(jì)和政治背景對(duì)保留或取消激勵(lì)措施的影響。

（一）行政理論與現(xiàn)實(shí)政治的相互作用

激勵(lì)改革背后的變革過(guò)程強(qiáng)化了J. G. 馬奇（J. G. March）和J. P. 奧爾森（J. P. Olsen）基于他們對(duì)美國(guó)聯(lián)邦綜合行政改革的觀察得出的概括。他們認(rèn)為：“重組是一個(gè)交織著修辭、交易、問(wèn)題關(guān)注和象征性行動(dòng)的過(guò)程。”1J. G. March and J. P. Olsen, Organizing Political Life:What Administrative Reorganization Tells Us about Government,American Political Science Review, vol. 77, 1983, p. 291.在這一分析之后10年的管理思想分析中，S. R. 巴利（S. R.Barley）和G. 昆達(dá)（G. Kunda）使用了類(lèi)似的語(yǔ)言來(lái)描述他們對(duì)19世紀(jì)中期管理思想的解讀。他們寫(xiě)道：“管理話語(yǔ)似乎不是線性發(fā)展，而是在規(guī)范和理性控制的意識(shí)形態(tài)之間反復(fù)交替?！?S. R. Barley and G. Kunda, Design and Devotion: Surges of Rational and Normative Ideologies of Control in Managerial Discourse, Administrative Science Quarterly, vol. 37, no. 3, 1992,p. 364.事實(shí)上，修辭——使用語(yǔ)言或話語(yǔ)來(lái)說(shuō)服他人的藝術(shù)——在馬奇和奧爾森、巴利和昆達(dá)對(duì)組織的描述中都扮演著核心角色，這是變革過(guò)程中的一個(gè)重要方面。

在公共改革中制度和修辭非常突出，這一點(diǎn)認(rèn)識(shí)有幾個(gè)含義。一是不管改革的效果如何，利益相關(guān)者都可能提出并強(qiáng)加要求。這就是馬奇和奧爾森所指的“現(xiàn)實(shí)政治”過(guò)程。3J. G. March and J. P. Olsen, Organizing Political Life:What Administrative Reorganization Tells Us about Government,American Political Science Review, vol. 77, 1983, pp. 281-296.民主政體傾向于重復(fù)政治理性進(jìn)程，即使其目的違背了工具理性或技術(shù)理性。另一個(gè)含義就是，當(dāng)修辭和意識(shí)形態(tài)成為改革過(guò)程中的突出元素時(shí)，“規(guī)范”和“工具”等標(biāo)簽就具有了主體性。4S. R. Barley and G. Kunda, Design and Devotion: Surges of Rational and Normative Ideologies of Control in Managerial Discourse, Administrative Science Quarterly, vol. 37, no. 3, 1992,pp. 363-399.后新公共管理模式的興起反映出，一個(gè)時(shí)代所謂的“規(guī)范”5H. Mintzberg, Managing Government, Governing Management, Harvard Business Review, vol. 74, no. 3, 1996, pp.75-83; D. P. Moynihan, The Normative Model in Decline? Public Service Motivation in the Age of Governance, in J. L. Perry and A.Hondeghem (eds.), Motivation in Public Management: The Call of Public Service, Oxford (UK): Oxford University Press, 2008, pp.247-267.可以相對(duì)迅速地成為“工具”解決方案。6我們承認(rèn)，關(guān)于新公共管理是否已經(jīng)結(jié)束，以及政府是否正在邁向一個(gè)改革的新時(shí)代的爭(zhēng)論仍在繼續(xù)。學(xué)者諸如鄧?yán)S等（P. Dunleavy, H. Margetts, S. Bastow and J. Tinkler, New Public Management is Dead-Long Live Digital Era Governance,Journal of Public Administration Research and Theory, vol. 16, no.3, 2006, pp. 467-494）、克里斯藤森和拉格里德（T. Christensen and P. L?greid, The Whole-of-government Approach: Regulation Performance and Public Sector Reform, Paper presented at “A Performing Public Sector: The Second Transatlantic Dialogue,”Leuven, Jun. 2006），以及布萊森等（J. M. Bryson, B. Crosby and L.Bloomberg, Public Value Governance: Moving beyond Traditional Public Administration and the New Public Management, Public Administration Review, vol. 74, no. 4, 2014, pp. 445-456）認(rèn)為，隨著改革轉(zhuǎn)向新公共管理框架之外，新公共管理改革正在衰落?；舻潞捅说盟梗–. Hood and G. Peters, The Middle Aging of New Public Management: into the Age of Paradox? Journal of Public Administration Research and Theory, vol. 14, no. 3, 2004, pp. 267-282）寫(xiě)了新公共管理的“中年化”，暗示了一種不同的改革軌跡。因此，意義隨時(shí)間的變化是一種現(xiàn)象，必須被納入到我們對(duì)公共部門(mén)變化和改革進(jìn)程的解釋和分析之中。7凱倫·西倫（Karen Thelen, Historical Institutionalism in Comparative Politics, Annual Review of Political Science, vol. 2,1999, p. 386）以美國(guó)勞資關(guān)系中的職務(wù)分類(lèi)制度為例，這一制度最初是由雇主強(qiáng)加給工會(huì)的，但后來(lái)由于工會(huì)附著在職務(wù)分類(lèi)上的規(guī)則而成為工會(huì)控制的制度。

在新公共管理時(shí)代，隨著國(guó)家轉(zhuǎn)向外包、代理化和強(qiáng)力激勵(lì)，對(duì)結(jié)果邏輯的強(qiáng)調(diào)增加了機(jī)會(huì)主義行為的可能性。8D. S. Nagin, J. B. Rebitzer, S. Sanders and L. J. Taylor,Monitoring, Motivation, and Management: The Determinants of Opportunistic Behavior in a Field Experiment, The American Economic Review, vol. 92, no. 4, 2002, pp. 850-873.馬奇和奧爾森指出：“僅僅依靠自身利益、激勵(lì)和利益之間的權(quán)力平衡的治理過(guò)于依情況而變，它可能會(huì)在環(huán)境變化或權(quán)力平衡變化的壓力下崩潰?！?J. G. March and J. P. Olsen, Democratic Governance, New York: The Free Press, 1995, p. 37.隨著各國(guó)經(jīng)歷了腐敗或欺騙，并更加強(qiáng)調(diào)個(gè)人激勵(lì)和以自我為中心的選擇，一種相反的反應(yīng)是增加可靠角色行為的價(jià)值，并期望以符合當(dāng)前形勢(shì)的方式行事。

為防止進(jìn)一步的博弈，修辭和制度進(jìn)程可能與衡量指標(biāo)和激勵(lì)措施的延續(xù)和修改有很大關(guān)系。隨著研究的進(jìn)一步發(fā)展以理解制度和修辭在塑造改革中的重要性，關(guān)于存續(xù)和消亡在政策和實(shí)踐轉(zhuǎn)變中所起的作用可能會(huì)產(chǎn)生更多見(jiàn)解。

（二）激勵(lì)實(shí)踐的存續(xù)、消亡和調(diào)整

激勵(lì)理論和實(shí)踐從官僚制到新公共管理再到新公共服務(wù)的演變，在很大程度上反映了使行政國(guó)家與國(guó)家政治經(jīng)濟(jì)相協(xié)調(diào)的有效的制度過(guò)程。每一個(gè)新時(shí)代都代表了存續(xù)下來(lái)的實(shí)踐和其他衰落、消亡和/或被調(diào)整的實(shí)踐的混合體。適應(yīng)和保留下來(lái)的實(shí)踐包括績(jī)效信息的使用和知識(shí)工資。收集績(jī)效信息一直是與新公共管理相關(guān)的主要做法，因?yàn)楣矙C(jī)構(gòu)試圖衡量實(shí)現(xiàn)效率和效益目標(biāo)的進(jìn)展?？?jī)效信息的使用在后新公共管理的改革中持續(xù)存在，因?yàn)楦鞑块T(mén)會(huì)調(diào)整績(jī)效信息以更好地適應(yīng)其環(huán)境的價(jià)值和角色。

變革動(dòng)態(tài)的一個(gè)方面是制度同構(gòu)在改革的采納和擴(kuò)散過(guò)程中發(fā)揮作用的程度。T. J. 拉赫（T. J.Lah）和J. L. 佩里（J. L. Perry）在分析1978年《文官制度改革法》（Civil Service Reform Act of 1978）在經(jīng)合組織國(guó)家的擴(kuò)散情況時(shí)得出結(jié)論，制度同構(gòu)是該法的四項(xiàng)政策——績(jī)效評(píng)估、績(jī)效工資、高級(jí)主管制（SES）、積極職能和監(jiān)管職能的分離——跨國(guó)擴(kuò)散的重要原因。1T. J. Lah and J. L. Perry, The diヵusion of the Civil Service Reform Act of 1978 in OECD countries: A Tale of Two Paths to Reform, Review of Public Personnel Administration, vol. 28, no. 3,2008, pp. 282-299.盡管知識(shí)淵博的觀察員、關(guān)鍵利益相關(guān)者和獨(dú)立評(píng)估員得出結(jié)論認(rèn)為，《文官制度改革法》的條款在效率和效益方面遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于其擁護(hù)者的期望，但采納其條款給采納者的合法性帶來(lái)了巨大紅利。拉赫和佩里也提供證據(jù)，證明了被納入改革法的政策擴(kuò)散背后的同構(gòu)過(guò)程程度有所不同，包括強(qiáng)制的、模仿的和規(guī)范的過(guò)程。2T. J. Lah and J. L. Perry, The diヵusion of the Civil Service Reform Act of 1978 in OECD countries: A Tale of Two Paths to Reform, Review of Public Personnel Administration, vol. 28, no. 3,2008, pp. 282-299.不同的變革動(dòng)態(tài)反映了對(duì)改革的解讀需要謹(jǐn)慎，因?yàn)椴煌膶?shí)踐和背景可能是可變的。

1. 放棄失敗的改革

雖然民主政體傾向于追求政治理性的過(guò)程，而違背工具理性或技術(shù)理性，但當(dāng)改革失敗時(shí)，它們也傾向于援引工具理性。強(qiáng)力激勵(lì)最初是作為一種使行政國(guó)家合法化的方式提出的。然而，由于個(gè)人未能達(dá)到績(jī)效預(yù)期，以及公共組織未能提供更有效的服務(wù)，許多行政轄區(qū)放棄了這種激勵(lì)結(jié)構(gòu)。一些政府，如美國(guó)聯(lián)邦政府，3J. L. Perry, T. A. Engbers and S. Y. Jun, Back to the Future? Performance-related Pay, Empirical Research, and the Perils of Persistence, Public Administration Review, vol. 69, no. 1,2009, pp. 39-51.已在多個(gè)場(chǎng)合強(qiáng)調(diào)了臨時(shí)報(bào)酬計(jì)劃的采納、試行和解散周期，這表明了工具理性和政治理性在不同的時(shí)間點(diǎn)占據(jù)了支配地位。

研究表明，績(jī)效薪酬（performance-related pay，PRP）很少能達(dá)到政府期望的效果。4B. Frey, Not Just for the Money: An Economic Theory of Personal Motivation, London: Edward Elgar, 1997; J. L. Pearce and J. L. Perry, Federal Merit Pay: A Longitudinal Analysis,Public Administration Review, vol. 43, no. 4, 1983, pp. 315-325; J. L.Perry, T. A. Engbers and S. Y. Jun, Back to the Future? Performancerelated Pay, Empirical Research, and the Perils of Persistence, Public Administration Review, vol. 69, no. 1, 2009, pp. 39-51.許多研究強(qiáng)力激勵(lì)提供的外在獎(jiǎng)勵(lì)的文獻(xiàn)發(fā)現(xiàn)，外部激勵(lì)因素對(duì)內(nèi)部激勵(lì)因素具有“擠出”效應(yīng)（“crowding out” eヵect）。5J. Le Grand, Motivation, Agency, and Public Policy,Oxford (UK): Oxford University Press, 2003; D. P. Moynihan, The Normative Model in Decline? Public Service Motivation in the Age of Governance, in J. L. Perry and A. Hondeghem (eds.), Motivation in Public Management: The Call of Public Service, Oxford (UK):Oxford University Press, 2008, pp. 247-267.詹姆斯（James Jr）從經(jīng)濟(jì)學(xué)理論的角度研究了激勵(lì)—擠出（motivationcrowding out，MCO），發(fā)現(xiàn)“內(nèi)在激勵(lì)的對(duì)象以及激勵(lì)薪酬和固定薪酬的大小”有助于解釋激勵(lì)—擠出的程度。6H. S. James Jr, Why Did you Do That? An Economic Examination of the Eヵect of Extrinsic Compensation on Intrinsic Motivation and Performance, Journal of Economic Psychology,vol. 26, 2005, p. 562.他認(rèn)為，這與認(rèn)知評(píng)價(jià)理論吻合。該理論認(rèn)為：“被視為具有控制作用的事件會(huì)導(dǎo)致代理人不會(huì)受到內(nèi)在激勵(lì)，因?yàn)槭芸刂频男袨椴荒芴峁﹥?nèi)在的滿足感?！?H. S. James Jr, Why Did You Do That? An Economic Examination of the Eヵect of Extrinsic Compensation on Intrinsic Motivation and Performance, Journal of Economic Psychology,vol. 26, 2005, p. 562.尼古拉·貝萊（Nicola Bellé）在意大利一個(gè)地方衛(wèi)生局對(duì)護(hù)士進(jìn)行的實(shí)驗(yàn)中進(jìn)一步探討了擠出效應(yīng)、績(jī)效薪酬和獎(jiǎng)勵(lì)可見(jiàn)性。在這些結(jié)果中，貝萊發(fā)現(xiàn)，當(dāng)獎(jiǎng)勵(lì)是私下的而不是公開(kāi)的、以供公眾查看時(shí)，績(jī)效會(huì)提高。然而，當(dāng)護(hù)士遇到護(hù)士工作的受益者時(shí)，績(jī)效薪酬對(duì)護(hù)士績(jī)效的影響則顯著下降。2Nicola Bellé, Performance-related Pay and the Crowding Out of Motivation in the Public Sector: A Randomized Field Experiment, Public Administration Review, vol. 75, no. 2, 2015,pp. 230-241.這些證據(jù)為朱利安·勒·格蘭德（Julian Le Grand）關(guān)于“騎士”與“無(wú)賴”的討論提供了依據(jù)。3J. Le Grand, Motivation, Agency, and Public Policy,Oxford (UK): Oxford University Press, 2003.由于新公共管理改革強(qiáng)調(diào)獎(jiǎng)勵(lì)的同時(shí)減少個(gè)人利他主義，“無(wú)賴”變得越來(lái)越普遍，員工的內(nèi)在價(jià)值越來(lái)越不可能在他們的工作中顯露出來(lái)，對(duì)他們的整體績(jī)效產(chǎn)生了負(fù)面影響。

績(jī)效薪酬不僅常常無(wú)法像理論上那樣產(chǎn)生激勵(lì)作用，4J. L. Perry, T. A. Engbers and S. Y. Jun, Back to the Future? Performance-related Pay, Empirical Research, and the Perils of Persistence, Public Administration Review, vol. 69, no. 1,2009, pp. 39-51.強(qiáng)力激勵(lì)激發(fā)的行為也弱于它們所替代的行為，而且公共制度可能從根本上與新公共管理相關(guān)的激勵(lì)實(shí)踐相悖。例如，G. J. 米勒（G.J. Miller）和A. B. 惠特福德（A. B. Whitford）指出了一種被他們稱之為委托人道德風(fēng)險(xiǎn)約束的現(xiàn)象，“在這種情況下，大到足以產(chǎn)生有效激勵(lì)效果的獎(jiǎng)金對(duì)委托人來(lái)說(shuō)昂貴得令人望而卻步”。5G. J. Miller and A. B. Whitford, The Principal’s Moral Hazard: Constraints on the Use of Incentives in Hierarchy, Journal of Public Administration Research and Theory, vol. 17, 2007, p. 213.委托人的道德風(fēng)險(xiǎn)約束在公共部門(mén)尤其明顯，因?yàn)闆](méi)有像共同所有權(quán)這樣的解決方案。米勒和惠特福德提出的激勵(lì)使用的理論約束6G. J. Miller and A. B. Whitford, The Principal’s Moral Hazard: Constraints on the Use of Incentives in Hierarchy, Journal of Public Administration Research and Theory, vol. 17, 2007, pp.213-233.被佩里等人通過(guò)大量實(shí)證研究得以確定。7J. L. Perry, T. A. Engbers and S. Y. Jun, Back to the Future? Performance-related Pay, Empirical Research, and the Perils of Persistence, Public Administration Review, vol. 69, no. 1,2009, pp. 39-51.他們指出，體制內(nèi)的預(yù)算、透明度和管理制約因素阻礙了績(jī)效薪酬的效益。

B. S. 弗雷（B. S. Frey）和M. 奧斯特洛（M.Osterloh）贊許地認(rèn)為傳統(tǒng)的公共薪酬設(shè)計(jì)具有創(chuàng)造內(nèi)部公共資源的能力，因此他們主張私營(yíng)企業(yè)應(yīng)采用公共薪酬設(shè)計(jì)以減少自利和腐敗行為。8B. S. Frey and M. Osterloh, Yes, Managers Should be Paid like Bureaucrats, Journal of Management Inquiry, vol. 14, no. 1,2005, pp. 96-111.由于治理價(jià)值似乎正在轉(zhuǎn)向與公眾建立信任關(guān)系、對(duì)公民和治理過(guò)程負(fù)責(zé)以及跨部門(mén)合作，公共組織可以通過(guò)減少諸如績(jī)效工資等外部激勵(lì)因素來(lái)更好地激發(fā)內(nèi)在動(dòng)機(jī)。相反，固定薪酬的官僚薪酬結(jié)構(gòu)可能會(huì)擠占管理者的內(nèi)在動(dòng)機(jī)，促使他們制定適合社會(huì)的職業(yè)行為，鼓勵(lì)個(gè)人交往，避免自私的偏見(jiàn)，并促進(jìn)程序公平。9B. S. Frey and M. Osterloh, Yes, Managers Should be Paid like Bureaucrats, Journal of Management Inquiry, vol. 14, no. 1,2005, pp. 96-111.

放棄改革實(shí)踐的其他例子可以從新西蘭的代理化和英國(guó)國(guó)家醫(yī)療服務(wù)體系（NHS）的外包中得到證明。自20世紀(jì)80年代以來(lái)，新西蘭實(shí)施了許多新公共管理的做法。10C. Pollitt and G. Bouckaert, Public Management Reform:A Comparative Analysis: New Public Management, Governance,and the Neo-Weberian State, Oxford (UK): Oxford University Press, 2011.代理化使新西蘭于2000年上報(bào)了38個(gè)公共服務(wù)部門(mén)和100多個(gè)主要的政府公共機(jī)構(gòu)。1G. B. Bouckaert, G. Peters and K. Verhoest, The Coordination of Public Sector Organizations: Shifting Patterns of Public Management, Hampshire: Palgrave MacMillan, 2010.每個(gè)機(jī)構(gòu)或獨(dú)立單位的目的是履行其各自的使命，確保它在履行以產(chǎn)出為導(dǎo)向的合同的同時(shí)保持自主性。隨著獨(dú)立執(zhí)行任務(wù)的機(jī)構(gòu)數(shù)量增加，以及國(guó)家面臨的問(wèn)題日益復(fù)雜，獨(dú)立機(jī)構(gòu)的工作導(dǎo)致難以高效且有效地滿足公眾的需要。激烈的代理化過(guò)程鼓勵(lì)了機(jī)構(gòu)內(nèi)創(chuàng)新和自發(fā)的行動(dòng)，但也減少了對(duì)成員資格和可靠角色行為的關(guān)注。由于重點(diǎn)和獎(jiǎng)勵(lì)制度都以機(jī)構(gòu)目標(biāo)而不是以聚焦問(wèn)題的目標(biāo)為基礎(chǔ)，各機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)變得越來(lái)越困難。R. M. 西爾特（R. M.Cyert）和J. G. 馬奇（J. G. March）觀察到，部門(mén)或機(jī)構(gòu)之間的聯(lián)系受到壓制，對(duì)合法行動(dòng)和責(zé)任產(chǎn)生重大障礙，導(dǎo)致協(xié)調(diào)的困難。2R. M. Cyert and J. G. March, A Behavioral Theory of the Firm, Cambridge, MA: Prentice-Hall, 1963.新西蘭政府對(duì)許多機(jī)構(gòu)的低效進(jìn)行了反思，確定了各機(jī)構(gòu)需要采取雙重重點(diǎn)的管理目標(biāo)和激勵(lì)措施，鼓勵(lì)機(jī)構(gòu)自治和機(jī)構(gòu)間合作，以解決社會(huì)面臨的復(fù)雜挑戰(zhàn)。3R. O’Leary, Collaborative Governance in New Zealand:Important Choices Ahead (Report), Wellington, New Zealand:Fulbright New Zealand, 2014.

英國(guó)1991年通過(guò)的《國(guó)家衛(wèi)生服務(wù)和社區(qū)護(hù)理法案》（1990 NHS and Community Care Act）使國(guó)家醫(yī)療服務(wù)體系將合同的采購(gòu)和監(jiān)管職能分開(kāi)。4R. Robinson and J. Le Grand (eds.), Evaluating the National Health Service Reforms, London: King’s FundInstitute,1993.國(guó)家醫(yī)療服務(wù)信托允許非政府組織提供醫(yī)療服務(wù)，這使得這些組織有為其員工設(shè)定工資和服務(wù)條件的自主權(quán)，并有權(quán)決定它們提供的服務(wù)。非政府組織的獨(dú)立性促使這些組織能夠自主地決定所提供的服務(wù)。這一轉(zhuǎn)變改變了以前政府控制醫(yī)院和相關(guān)衛(wèi)生單位活動(dòng)的官僚結(jié)構(gòu)。5R. Robinson and J. Le Grand (eds.), Evaluating the National Health Service Reforms, London: King’s Fund Institute,1993.對(duì)改革影響的研究表明，競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)降低了對(duì)質(zhì)量等非量化活動(dòng)的關(guān)注，而更多地關(guān)注可量化活動(dòng)的效率和績(jī)效，例如病人等待時(shí)間等。6C. Propper, S. Burgess and D. Gossage, Competition and Quality: Evidence from the NHS Internal Market 1991-9, The Economic Journal, vol. 118, 2008, pp. 138-170.由于研究報(bào)告指出，死亡率隨著英國(guó)國(guó)家醫(yī)療服務(wù)體系引入的競(jìng)爭(zhēng)加劇而上升，7C. Propper, S. Burgess and K. Green, Does Competition between Hospitals Improve Quality of Care? Hospital Death Rates and the Internal Market, Journal of Public Economics, vol. 88, no.7-8, 2004, pp. 1247-1272.1997年托尼·布萊爾（Tony Blair）政府試圖糾正該法案帶來(lái)的激勵(lì)措施的失敗。

在新西蘭的代理化和英國(guó)的外包案例中，意料之外的困難和偏離公共目標(biāo)的實(shí)踐都導(dǎo)致了否決旨在提高政府服務(wù)效率和效益的做法。

2. 為經(jīng)濟(jì)目標(biāo)保留激勵(lì)實(shí)踐

值得注意的是，并不是新公共管理改革時(shí)代帶來(lái)的所有激勵(lì)實(shí)踐都失敗了，特別是考慮到它們?cè)诟蟮恼误w系中的作用時(shí)。例如，工作保障就發(fā)揮了這樣的作用，特別是在美國(guó)。8H. Hur and J. L. Perry, Evidence-based Change in Public Job Security Policy, Public Personnel Management, vol. 45, no. 3,2016, pp. 264-283.在前新公共管理時(shí)代，工作保障是絕對(duì)可靠的，為激勵(lì)成員資格和可靠的角色行為服務(wù)。新公共管理降低了工作保障，這一實(shí)踐上的變化一直持續(xù)到今天。新公共管理時(shí)代中工作保障的轉(zhuǎn)變之所以能夠持續(xù)，很大程度上與它的激勵(lì)模式無(wú)關(guān)，而是因?yàn)槌杀镜慕档?。例如，遞延薪酬計(jì)劃已經(jīng)趨向于更接近市場(chǎng)規(guī)范，9J. L. Perry and N. D. Buckwalter, The Public Service of the Future, Public Administration Review, vol. 70, Supplemental Issue,2010, S238-S245.這導(dǎo)致了更多成本更合理、更易控制的固定繳費(fèi)計(jì)劃的出現(xiàn)。

3. 為政治合法性保留激勵(lì)實(shí)踐

一些在新公共管理時(shí)代持續(xù)的實(shí)踐也可以被看作是維護(hù)或強(qiáng)化負(fù)責(zé)人的（即政治領(lǐng)袖而非官僚）實(shí)踐，即使這些實(shí)踐在實(shí)現(xiàn)最初的或假定目標(biāo)方面并沒(méi)有明顯成功。即使外包未能降低成本或提高效率，但它持續(xù)發(fā)揮作用就證明了它是新公共管理得以存續(xù)的一個(gè)關(guān)鍵領(lǐng)域。在許多行政轄區(qū)，訂立合同取代了過(guò)去的做法，例如贊助。合同被用來(lái)獎(jiǎng)勵(lì)政治支持者，就像工作（即成員資格/獎(jiǎng)品）曾被用來(lái)獎(jiǎng)勵(lì)那些為某個(gè)政客（或集體層面的公共雇員工會(huì)）投票和工作的支持者一樣。

由于各國(guó)政府試圖在其運(yùn)行中引入以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的機(jī)制，它們通過(guò)減少政府主辦和開(kāi)展的服務(wù)數(shù)量來(lái)做到這一點(diǎn)。相反，政府開(kāi)始將服務(wù)外包給其他來(lái)源，如私人公司或非營(yíng)利組織。雖然外包在思想上與新公共管理時(shí)代的目標(biāo)一致，但該實(shí)踐充滿了激勵(lì)挑戰(zhàn)，即委托—代理的錯(cuò)位，這影響了有效合同的實(shí)施，從而降低了這種做法的預(yù)期收益。1C. J. Heinrich and G. Marschke, Incentives and Their Dynamics in Public Sector Performance Management Systems,Journal of Policy Analysis and Management, vol. 29, no. 1, 2010,pp. 183-208.此外，為新實(shí)踐提出的激勵(lì)措施，與提高績(jī)效所采用的做法背道而馳。1993年《美國(guó)政府績(jī)效與成果法案》（The U.S. Government Performance and Results Act of 1993）試圖增加可測(cè)量的成果，而英國(guó)的撒切爾和布萊爾政府也鼓勵(lì)實(shí)現(xiàn)可量化的成果。2R. Rothstein, Holding Accountability to Account: How Scholarship and Experience in Other Fields Inform Exploration of Performance Incentives in Education, Prepared for the National Center on Performance Incentives, 2008.然而，這種做法與先前研究提供的警告和見(jiàn)解相矛盾。3J. L. Perry, T. A. Engbers and S. Y. Jun, Back to the Future?Performance-related Pay, Empirical Research, and the Perils of Persistence, Public Administration Review, vol. 69, no. 1, 2009,pp. 39-51; R. Rothstein, Holding Accountability to Account: How Scholarship and Experience in Other Fields Inform Exploration of Performance Incentives in Education, Prepared for the National Center on Performance Incentives, 2008.盡管合同面臨挑戰(zhàn)，但由于其政治合法性，它們繼續(xù)獲得支持。

四、總 結(jié)

通過(guò)理解官僚制、新公共管理和新公共服務(wù)改革時(shí)代的激勵(lì)模式，可以追蹤三個(gè)時(shí)期之間的連續(xù)性要素、適應(yīng)的例子和某些實(shí)踐終止的證據(jù)。由于許多經(jīng)合組織國(guó)家和其他國(guó)家已經(jīng)從以官僚為基礎(chǔ)的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)榭?jī)效導(dǎo)向、追求效率的形式，再到更注重價(jià)值的合作模式，公共部門(mén)通過(guò)吸取上一個(gè)時(shí)代成功與失敗的教訓(xùn)，顯示出其適應(yīng)性。新公共管理實(shí)踐（如外包、代理化和強(qiáng)力激勵(lì)）變得突出，以糾正從官僚實(shí)踐中察覺(jué)到的問(wèn)題。因此，績(jī)效測(cè)量和外部激勵(lì)成為激勵(lì)員工的工具。即使進(jìn)入后新公共管理時(shí)期，各政府仍然堅(jiān)持績(jī)效測(cè)量。然而，衡量的指標(biāo)和目標(biāo)對(duì)績(jī)效采取了更為價(jià)值驅(qū)動(dòng)的方法，尤其是公共部門(mén)中不可或缺的價(jià)值。4J. M. Bryson, B. Crosby and L. Bloomberg, Public Value Governance: Moving beyond Traditional Public Administration and the New Public Management, Public Administration Review,vol. 74, no. 4, 2014, pp. 445-456.

新公共管理作為一個(gè)體系或一系列改革措施的集合，在公共組織內(nèi)部產(chǎn)生了影響。目前，績(jī)效信息已嵌入各機(jī)構(gòu)和部門(mén)，而效率和效益目標(biāo)是政府目標(biāo)的中心。與此同時(shí)，外包也蓬勃發(fā)展。雖然新公共管理帶來(lái)的實(shí)踐似乎可能會(huì)持續(xù)數(shù)年，但新公共管理對(duì)公共工作人員的激勵(lì)策略正在發(fā)生轉(zhuǎn)變。盡管來(lái)自新公共管理的實(shí)踐持續(xù)存在，但許多與新公共管理相關(guān)實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)主張?jiān)诠膊块T(mén)中并不成立。然而，公共價(jià)值治理有可能產(chǎn)生更好的結(jié)果，同時(shí)表達(dá)更符合公共精神的價(jià)值。治理的觀點(diǎn)和理論可以通過(guò)與其改革相關(guān)的制度結(jié)構(gòu)和行為規(guī)范而自我實(shí)現(xiàn)。5F. Ferraro, J. Pfeヵer and R. I. Sutton, Economics Language and Assumptions: How Theories can Become Self-fulfilling,Academy of Management Review, vol. 30, no. 1, 2005, pp. 8-24.與新公共管理相關(guān)的失敗，部分原因可能是公共價(jià)值與新公共管理的觀點(diǎn)和實(shí)踐不一致。公共工作與公共制度的價(jià)值保持一致，有助于公共部門(mén)取得更成功、更有效的結(jié)果。

從前新公共管理時(shí)期到后新公共管理時(shí)期的激勵(lì)改革提供了對(duì)公共部門(mén)內(nèi)部變化動(dòng)態(tài)的深刻理解。盡管新公共管理尋求通過(guò)強(qiáng)力激勵(lì)和代理化等機(jī)制來(lái)激勵(lì)個(gè)人、自發(fā)和創(chuàng)新的行為，但是引導(dǎo)新公共管理的結(jié)果論的行動(dòng)邏輯并沒(méi)有成功地取代20世紀(jì)大部分時(shí)間流行的適當(dāng)性邏輯。1J. G. March and J. P. Olsen, Democratic Governance, New York: The Free Press, 1995; J. G. March and J. P. Olsen, The Logic of Appropriateness, in R. F. Goodin (ed.), The Oxford Handbook of Political Science, Oxford (UK): Oxford University Press, 2013, https://doi.org/10.1093/oxfordhb/9780199604456.013.0024; J. P. Olsen, Maybe It Is Time to Rediscover Bureaucracy, Journal of Public Administration Research and Theory, vol. 16, no. 1, 2006, pp. 1-24.新興的激勵(lì)模式仍然嚴(yán)重依賴基于適當(dāng)性的身份認(rèn)同、規(guī)則和規(guī)范。但是這個(gè)新興的體系不同于新公共管理之前的官僚體系。持續(xù)強(qiáng)調(diào)以產(chǎn)出和結(jié)果來(lái)衡量的績(jī)效，以及減少員工依戀的長(zhǎng)期激勵(lì)（反映在改變退休制度上），是隨著時(shí)間推移的重大轉(zhuǎn)變。正如馬奇和奧爾森斷言的那樣，沒(méi)有哪個(gè)時(shí)代絕對(duì)屬于某種邏輯。2J. G. March and J. P. Olsen, The Logic of Appropriateness, in R. F. Goodin (ed.), The Oxford Handbook of Political Science, Oxford(UK): Oxford University Press, 2013, https://doi.org/10.1093/oxfordhb/9780199604456.013.0024.與此同時(shí)，也不清楚為什么代表混合邏輯的特定實(shí)踐能夠同時(shí)存在。它們究竟反映了行政理性，還是反映了旨在管理外部力量的象征性行動(dòng)？今后的研究應(yīng)致力于弄清這個(gè)問(wèn)題。

從一個(gè)時(shí)代到下一個(gè)時(shí)代的學(xué)習(xí)和適應(yīng)過(guò)程，擴(kuò)大了在公共部門(mén)取得進(jìn)步的可能性，也增強(qiáng)了管理者和決策者了解新政策之前的背景的重要性。未來(lái)研究的機(jī)會(huì)包括運(yùn)用定量方法來(lái)了解對(duì)行為的影響程度，如與新公共管理相關(guān)的激勵(lì)機(jī)制和背景是否導(dǎo)致腐敗的滋生，或是否有助于制定更好的問(wèn)責(zé)制和透明度政策。

本文為追蹤隨時(shí)間變化的激勵(lì)實(shí)踐提供了基礎(chǔ)。公共組織，特別是民主社會(huì)的公共組織，必須不斷地協(xié)調(diào)相互競(jìng)爭(zhēng)的制度壓力和政治壓力，同時(shí)繼續(xù)注重長(zhǎng)期的合法性。協(xié)商民主是有關(guān)公共組織如何在尋求緩解政治壓力的同時(shí)追求長(zhǎng)期合法性的典范。3T. Nabatchi, Addressing the Citizenship and Democratic Deficits: The Potential of Deliberative Democracy for Public Administration,The American Review of Public Administration, vol. 40, no. 4, 2010, pp. 376-399.公共組織可以通過(guò)在其制度設(shè)計(jì)中納入?yún)f(xié)商民主機(jī)制來(lái)減少?zèng)_突，同時(shí)增加面向公眾的問(wèn)責(zé)制和透明度。4A. Fung, Recipes for Public Spheres: Eight Institutional Design Choices and Their Consequences, Journal of Political Philosophy,vol. 11, 2003, pp. 338-367; E. C. Weeks, The Practice of Deliberative Democracy: Results from Four Large-scale Trials, Public Administration Review, vol. 60, no. 4, 2000, pp. 360-372.新公共管理激勵(lì)實(shí)踐在經(jīng)合組織國(guó)家和其他國(guó)家的傳播表明了公共行政實(shí)踐在全球的擴(kuò)散。5T. J. Lah and J. L. Perry, The Diヵusion of the Civil Service Reform Act of 1978 in OECD Countries: A Tale of Two Paths to Reform,Review of Public Personnel Administration, vol. 28, no. 3, 2008, pp. 282-299.隨著全球各國(guó)政府強(qiáng)調(diào)績(jī)效測(cè)量，不同的國(guó)家背景是會(huì)產(chǎn)生不同的激勵(lì)模式和結(jié)果，還是會(huì)通過(guò)同構(gòu)過(guò)程而趨同？通過(guò)了解新公共管理的激勵(lì)模式和機(jī)制以及過(guò)去一個(gè)世紀(jì)中激勵(lì)改革的軌跡，學(xué)者和實(shí)踐者可以更好地理解學(xué)習(xí)的作用以及貫穿公共部門(mén)的變革流。