劉敬文
摘要:國際正當(dāng)性是國際組織建立和運(yùn)行中面對的一個(gè)中心問題。中國在世界經(jīng)濟(jì)中具有系統(tǒng)重要性,是國際秩序的參與者、改革者和建設(shè)者。中國已經(jīng)發(fā)起建立了一些國際組織。本文以中國發(fā)起的亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行的建立和運(yùn)營為例,認(rèn)為新建國際組織妥善解決好國際正當(dāng)性問題更加重要。
關(guān)鍵詞:國際組織;國際制度;國際合法性;亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行
[中圖分類號] F831.2? ? ? ? ? ? [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]? A? ? ? ? ? ? ? ? [文章編號] 1003-2479(2020)02-103-10
Abstract: International legitimacy is a central issue in the establishment and operation of international organizations. China is of systemically importance in the world economy and a participant, reformer and builder of the international order. It has initiated the establishment of a number of international organizations. Taking the establishment and operation of the Asian Infrastructure Investment Bank (AIIB) initiated by China as an example, this paper considers that it is more important for the newly established international organizations to properly solve the problem of international legitimacy.
Key Words: International Organization; International Institution; International Legitimacy; AIIB
任何國際組織(international organization)的建立都面臨一個(gè)正當(dāng)性(legitimacy)的問題。國際組織只有被認(rèn)為具有正當(dāng)性才能正常運(yùn)行,達(dá)到實(shí)現(xiàn)參與者利益最大化的目的。亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行(AIIB,以下簡稱“亞投行”)是中國主導(dǎo)建立的國際組織,總部設(shè)在北京,法定資本為1000億美元,初始認(rèn)繳資本為500億美元,自2015年12月25日成立以來已4年有余。截至2019年9月,擁有1000億美元法定資本的亞投行已經(jīng)向47個(gè)項(xiàng)目提供了價(jià)值近90億美元的貸款①。亞投行經(jīng)過9次擴(kuò)員,現(xiàn)在會(huì)員已經(jīng)有100個(gè),七國集團(tuán)中除了美國和日本都加入了亞投行②。亞投行成立過程中充滿爭議,至今美國和日本都沒有加入亞投行,那么,亞投行成立的正當(dāng)性是什么?這對于中國日后參與全球治理機(jī)制創(chuàng)新有何啟示?這是本文著重要研究的課題。
一、國際制度的正當(dāng)性問題
正當(dāng)性或合法性,英文為Legitimacy,來源于拉丁文Legitimus,有“合法(法律)”“正義”和“正當(dāng)”的意思。正當(dāng)性或合法性是一個(gè)政治學(xué)的概念,主要指民眾對政府的認(rèn)同與服從的問題。正當(dāng)性的相關(guān)理論學(xué)說源遠(yuǎn)流長,可以追溯到古希臘關(guān)于公共權(quán)威起源問題的探討。德國當(dāng)代哲學(xué)家哈貝馬斯曾這樣說:“如果不是從梭倫開始,那么至遲也是從亞里士多德開始,政治學(xué)理論就從事于合法化統(tǒng)治興衰存亡的研究。”① 但合法性概念首先由德國思想家馬克斯·韋伯提出,成為當(dāng)時(shí)政治學(xué)的主流。在韋伯看來,合法性意指讓民眾服從的政權(quán)必須具備程序上的“合法律性”和運(yùn)轉(zhuǎn)中的“有效性”②。韋伯從服從與支配的關(guān)系來分析權(quán)威,創(chuàng)造性地將合法性與權(quán)威聯(lián)系起來,認(rèn)為支配是人對某種命令的服從,基于合法性的支配與服從謂之權(quán)威。他將權(quán)威劃分為三種類型:傳統(tǒng)型、法理型和克里斯馬型(個(gè)人魅力型)③。
韋伯的合法性研究采用的是經(jīng)驗(yàn)主義的方法,關(guān)注“實(shí)際是什么”,而著名政治學(xué)者羅爾斯的正義論則采用理性主義的方法對合法性進(jìn)行研究,關(guān)注“應(yīng)當(dāng)是什么”,是屬于規(guī)范性層面的。羅爾斯為政治統(tǒng)治的合法性預(yù)設(shè)了一定的價(jià)值原則。他認(rèn)為,正義乃是合法性的基礎(chǔ),他說:“正義是社會(huì)制度的首要價(jià)值,正像真理是思想體系的首要價(jià)值一樣。某些法律和制度,不管它們?nèi)绾斡行屎陀袟l理,只要它們不正義,就必須加以改造或廢除?!雹?20世紀(jì)七十年代以來,哈貝馬斯在經(jīng)驗(yàn)主義的合法性與理性主義的合法性基礎(chǔ)上試圖“重建”合法性。哈貝馬斯認(rèn)為,理性建構(gòu)主義的“有效性”和經(jīng)驗(yàn)主義的“事實(shí)性”是本應(yīng)該相互緊密契合的兩個(gè)不同維度,單純地從一個(gè)方面出發(fā)來探究政治的合法性都是不能觸及根本的⑤。哈貝馬斯認(rèn)為,“衡量一種政治秩序合法性的標(biāo)準(zhǔn)就是政治秩序與其所處時(shí)代價(jià)值規(guī)范的相容程度”⑥。
總體來看,對正當(dāng)性的理解可以分為兩個(gè)流派:自由主義和非自由主義。一般來說,自由主義正當(dāng)性的概念強(qiáng)調(diào)法律、信念和民主政治這三個(gè)層次。與自由主義者相對應(yīng)的那些非自由主義正當(dāng)性概念——經(jīng)典馬克思主義、新馬克思主義以及各種左派思想家大都對正當(dāng)性持抵制的態(tài)度,他們認(rèn)為對該概念的探討是以資本主義的合理性為基本前提的,倘若連資本主義本身都是不正當(dāng)?shù)?,那么,探討其中的正?dāng)性就完全沒有必要甚至荒謬?!疤热粑覀儝侀_兩大派別的爭論不談,從一種普遍的和共同認(rèn)可的角度來看,現(xiàn)代合法性條件不外乎三個(gè)層面:‘程序、價(jià)值和功能。”⑦ 因此,我們對正當(dāng)性概念的使用必須仔細(xì)甄別,絕不能簡單套用。
在國際關(guān)系領(lǐng)域,國際制度的合法性或正當(dāng)性是與國際社會(huì)的概念分不開的。自從1648年“三十年戰(zhàn)爭”后達(dá)成《威斯特伐利亞和約》以來,國際社會(huì)仍然處于無政府狀態(tài),但是,國家之間的關(guān)系日益緊密,全球性問題日益增多,全球治理日益成為大多數(shù)國家的共同要求,通過國際制度來推動(dòng)國家之間的合作以促進(jìn)全球問題的解決也就應(yīng)運(yùn)而生,國際制度的合法性問題便凸顯出來?!皣H制度的合法性的根源在于,國際機(jī)制的建立、實(shí)施、修改和完善都是由眾多國家參與的,國際機(jī)制的原則、規(guī)則、規(guī)范和決策程序的確定得到了參與國家的認(rèn)可,并通過國內(nèi)法定程序得到了確定?!雹?/p>
國際關(guān)系中的現(xiàn)實(shí)主義認(rèn)為正當(dāng)性是權(quán)力運(yùn)行的一種方式,國家利用其來增進(jìn)它們的國家利益,但并不希望這種方式限制了自己的行動(dòng)。摩根索認(rèn)為,權(quán)力欲根植于人的本性之中,但是,政治的本性迫使政治舞臺(tái)上的角色運(yùn)用意識形態(tài)作掩飾以便隱瞞其行動(dòng)的直接目的,即使追求帝國主義政策的國家也要使其政策看來是符合道義要求的,是應(yīng)當(dāng)?shù)?,是正義的,也就是要符合“道義正當(dāng)性”①。對于新現(xiàn)實(shí)主義來說,國際制度的建立和運(yùn)行主要體現(xiàn)的是大國的意志,反映的是大國的利益和意志,雖然國際制度制定過程中也會(huì)兼顧其他國家的利益以使國際制度得以被遵守,但對于弱勢國家和后來者而言,國際制度存在著先天的合法性欠缺,弱勢國家對國際制度的遵守更多地是迫于權(quán)力的壓力和自身利益的考量。
國際關(guān)系中的自由制度主義流派對正當(dāng)性的認(rèn)識更加樂觀,強(qiáng)調(diào)對于國家來說,正當(dāng)性在功能上表現(xiàn)為有效性。比如美國政治學(xué)家基歐漢認(rèn)為“國際機(jī)制所執(zhí)行的功能是有價(jià)值的,他們降低合法交易的成本,增加非法交易的代價(jià),減少行為的不確定性”②。國際制度使政府關(guān)注先例和聲譽(yù),即使違反制度的收益大于成本,但考慮到多次博弈中他國的報(bào)復(fù)以及形成壞的先例和對自己聲譽(yù)的影響,也使其做出遵守制度的決定。美國學(xué)者布坎南和基歐漢提出了全球治理機(jī)制三個(gè)獨(dú)立的合法性條件:最低道德接受度、相對獲益以及機(jī)制的整體性。他們認(rèn)為,機(jī)制外的行為體很難確定這些條件是否都得到滿足,于是從問責(zé)和透明度方面進(jìn)行了分析論述③。又比如,美國學(xué)者伊肯伯里認(rèn)為戰(zhàn)后合法性世界秩序的建立有利于降低強(qiáng)制和平的成本④。
對于建構(gòu)主義理論而言,國際制度正當(dāng)性主要表現(xiàn)為規(guī)則內(nèi)化。“在建構(gòu)主義看來,合法性指的是行為體的一種規(guī)范性觀念,即規(guī)則或制度應(yīng)予遵守。合法性是行為體與制度之間的一種主觀性認(rèn)識,為行為體對制度的認(rèn)識所確定?!雹?在建構(gòu)主義者看來,正當(dāng)性為行為體遵循規(guī)則提供了內(nèi)化機(jī)制。正當(dāng)性與行為體的身份和利益相關(guān),規(guī)則的內(nèi)化意味著行為體的身份和利益也發(fā)生了變化。
另外,其他學(xué)者從各自的角度對國際制度的合法性進(jìn)行了研究。讓—馬克·柯伊考在《國際組織與國際合法性:制約、問題與可能性》一文中指出,國際合法性的兩個(gè)來源分別為,一是各國的承認(rèn)和授權(quán);二是國際組織要履行超出自身范圍的責(zé)任,也就是“各個(gè)國際組織根據(jù)授權(quán)在全球范圍發(fā)送公共物品,這是各國指定給國際組織的任務(wù)。這種要求從一開始就成為國際組織合法性的兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)中更重要的一個(gè)”⑥。美國學(xué)者邁克爾·巴尼特和瑪莎·芬尼莫爾認(rèn)為,構(gòu)成國際組織的權(quán)威(與合法性高度關(guān)聯(lián)的概念)有三種類型:授予性權(quán)威(delegated authority)、道義性權(quán)威(moral authority)和專家權(quán)威(expert authority)⑦。邁克爾·朱恩認(rèn)為,全球治理的合法性系統(tǒng)的合法性問題源自不同領(lǐng)域權(quán)威的相互作用。在國家層面,全面治理需要主權(quán)國家的授權(quán)和同意,因此,合法性問題的爭論只發(fā)生在社會(huì)行為體層面;全球治理系統(tǒng)與權(quán)力大國之間隔離較弱,國際制度的決策者是秘書處和來自權(quán)力最大的國家的行政代表,在缺乏司法監(jiān)督的情況下,最有權(quán)力最大的國家的代表可以將立法和執(zhí)行合二為一, 因此, 國際制度成為權(quán)力最大的國家實(shí)施影響的工具,從而影響其合法性①。邁克爾·朱恩和喬納斯·塔爾伯格在《國際組織的正當(dāng)性與正當(dāng)化:介紹和框架》一文中試圖構(gòu)建全球治理合法性與合法化經(jīng)驗(yàn)性研究的框架,主要涉及國際組織什么時(shí)候(when)、 怎么樣(how)和為什么(why)獲得、維持和喪失正當(dāng)性的問題。他們從社會(huì)學(xué)的角度來理解政治正當(dāng)性,認(rèn)為政治正當(dāng)性是指一種信念——特定的支持者或者相關(guān)聽眾認(rèn)為政治制度對權(quán)威的執(zhí)行是適當(dāng)?shù)?。他們認(rèn)為國家并不是國際組織正當(dāng)性的唯一聽眾,市民和其他社會(huì)行為體也是相關(guān)聽眾;對正當(dāng)性與正當(dāng)化(legitimation)的經(jīng)驗(yàn)性研究相對于當(dāng)前的規(guī)范性研究仍然在發(fā)展之中;正當(dāng)性與權(quán)威(authority)、正當(dāng)化是雖然相關(guān)但不同的概念。他們構(gòu)建了正當(dāng)性研究的理論框架 (參見圖1)。國際組織的特征主要包括權(quán)威(authority)、程序(procedure)和表現(xiàn)(performance), 通過正當(dāng)化過程(legitimation process)影響聽眾或旁觀者的正當(dāng)性信念(legitimacy beliefs)。其中, 國際組織的特征促成了正當(dāng)化與去正當(dāng)化的三個(gè)過程——強(qiáng)度(intensity)、語調(diào)(tone)和敘事(narrative)②。
中國學(xué)者李巍認(rèn)為,“所謂國際制度的合法性,是指國際制度有權(quán)利在國際體系中進(jìn)行治理,具體是指國際制度確保成員國之間利益和權(quán)力分配的公平性,以及成員國參與的廣泛性,權(quán)利公平性和成員參與性是確保國際制度權(quán)威的兩項(xiàng)基本指標(biāo)”③。
簡而言之,國際組織的正當(dāng)性問題亦可以通過程序、價(jià)值和功能三個(gè)角度來衡量。本文認(rèn)為,在當(dāng)今國際社會(huì),從程序角度來講,國際組織正當(dāng)性在于其建立、實(shí)施、修改和完善必須基于多邊主義的原則基礎(chǔ)之上,各個(gè)國家在這個(gè)過程中自愿參與和授權(quán)而不是被強(qiáng)制地服從;從價(jià)值角度來看,國際組織正當(dāng)性在于其反映國際社會(huì)被認(rèn)可的規(guī)范和價(jià)值,有利于推動(dòng)國際社會(huì)(或者國家內(nèi)部)的兩大重要問題的解決:和平問題與發(fā)展問題,并且可以保持中立性、公正性和客觀性;從功能角度來看,國際組織正當(dāng)性在于要建立相應(yīng)的機(jī)制,具有專業(yè)的知識,能達(dá)成其自我宣稱的價(jià)值目標(biāo)和社會(huì)目的,也就是“有效性”問題。
(三)命運(yùn)共同體的價(jià)值追求
當(dāng)今世界, 經(jīng)濟(jì)全球化迅速發(fā)展, 各國相互依存從來沒有像今天這么緊密,但恐怖主義、氣候變化、難民危機(jī)、貧窮問題和局部戰(zhàn)爭等仍然困擾著這個(gè)世界,這意味著必須倡導(dǎo)“人類命運(yùn)共同體”意識,推動(dòng)國際社會(huì)公共問題的解決?!懊\(yùn)共同體”是中國政府反復(fù)強(qiáng)調(diào)的關(guān)于人類社會(huì)的新理念。2011年 《中國的和平發(fā)展》白皮書提出要以“命運(yùn)共同體”的新視角, 尋求人類共同利益和共同價(jià)值的新內(nèi)涵, 中國國家主席習(xí)近平也在多個(gè)場合倡導(dǎo)構(gòu)建“人類命運(yùn)共同體”。2013年4月,在博鰲亞洲論壇年會(huì)上,習(xí)近平發(fā)表題為《共同創(chuàng)造亞洲和世界的美好未來》 主旨演講,強(qiáng)調(diào)各國應(yīng)牢固樹立“命運(yùn)共同體”意識,各國都應(yīng)做和平的維護(hù)者和促進(jìn)者,而“不能這邊搭臺(tái)、那邊拆臺(tái),更不能為一己之私把一個(gè)地區(qū)乃至世界搞亂”。這是習(xí)近平首次提出“命運(yùn)共同體”概念。2015年3月,在博鰲亞洲論壇2015年年會(huì)上,習(xí)近平發(fā)表題為《邁向命運(yùn)共同體開創(chuàng)亞洲新未來》的主旨演講,提出了“推動(dòng)建設(shè)人類命運(yùn)共同體”這一時(shí)代主題。2015年9月,在美國紐約聯(lián)合國總部出席第70屆聯(lián)合國大會(huì)一般性辯論時(shí),習(xí)近平發(fā)表題為《攜手構(gòu)建合作共贏新伙伴同心打造人類命運(yùn)共同體》的重要講話。2016年1月16日,習(xí)近平在亞投行開業(yè)儀式致辭中提出,亞投行要“成為構(gòu)建人類命運(yùn)共同體的新平臺(tái)”。
亞投行是“推動(dòng)建設(shè)人類命運(yùn)共同體”的現(xiàn)實(shí)舉措,主要體現(xiàn)在三個(gè)方面:第一,從區(qū)域一體化的角度來看,亞投行將有效增加亞洲地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施投資,同時(shí)也推動(dòng)亞洲區(qū)域互聯(lián)互通和經(jīng)濟(jì)一體化的進(jìn)程,對亞洲乃至世界經(jīng)濟(jì)增長帶來積極提振作用。第二,從全球治理角度來看,當(dāng)今世界呈現(xiàn)出東升西降的趨勢。2008年國際金融危機(jī)以來,金磚國家等發(fā)展中國家對國際經(jīng)濟(jì)發(fā)展的貢獻(xiàn)增大,但在國際體系中卻缺少話語權(quán),代表性不足;國際貨幣基金組織、世界銀行等國際金融治理機(jī)制仍然為美國等西方國家所主導(dǎo),美國在重要事項(xiàng)上擁有一票否決權(quán)。亞投行的成立順應(yīng)了世界經(jīng)濟(jì)格局調(diào)整演變的趨勢,有助于推動(dòng)全球經(jīng)濟(jì)治理體系朝著更加公正、合理、有效的方向發(fā)展,有利于廣大發(fā)展中國家發(fā)展問題的解決,推動(dòng)人類社會(huì)走向“命運(yùn)共同體”。并且,這種成立新機(jī)構(gòu)的方式有利于倒推世界銀行和國際貨幣基金組織等國際金融機(jī)構(gòu)的改革,提升新興國家的代表性和話語權(quán)。第三,從個(gè)人的權(quán)利來看,生存權(quán)和發(fā)展權(quán)是最基本的人權(quán)。完成聯(lián)合國2030年可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)、解決廣大發(fā)展中國家的貧困問題是當(dāng)前世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨的重要任務(wù)。亞投行將主要關(guān)注發(fā)展中國家基礎(chǔ)設(shè)施的投資和建設(shè),并可與世界銀行、亞洲開發(fā)銀行等國際組織聯(lián)合融資、撬動(dòng)資本,這必然帶來巨大的外溢效應(yīng),有利于發(fā)展中國家經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和貧困問題的解決。
(四)運(yùn)行模式
國際制度能否有效運(yùn)行關(guān)系到國際制度自身的有效性。國際制度能夠滿足成員國的利益訴求,解決單個(gè)國家無力解決的問題,推動(dòng)集體行動(dòng)的解決,達(dá)到有效性,就能獲得它們的正當(dāng)性認(rèn)同。如果國際制度的程序無法完成機(jī)制自我設(shè)定的目標(biāo),國際制度的正當(dāng)性就會(huì)遭到質(zhì)疑。因此,國際制度的自身建設(shè)便是國際制度正當(dāng)性面臨的一大重要挑戰(zhàn)。
就運(yùn)行模式而言,亞投行積極踐行“廉潔、高效、精干”的理念,按照多邊開發(fā)銀行模式和原則運(yùn)作。亞投行充分借鑒現(xiàn)有多邊開發(fā)銀行(世界銀行、亞洲開發(fā)銀行等)的經(jīng)驗(yàn)和做法,努力消除現(xiàn)有多邊開發(fā)機(jī)構(gòu)的弊病,建立科學(xué)高效的內(nèi)部治理秩序,憑借自身優(yōu)勢和特色致力于成為“互利共贏和專業(yè)高效的基礎(chǔ)設(shè)施投融資平臺(tái)”。
第一,從管理架構(gòu)設(shè)置看,亞投行設(shè)立了理事會(huì)、董事會(huì)和管理層,體現(xiàn)了追求民主和高效決策的特征。值得注意的是,出于亞投行不設(shè)常駐理事的考量,理事會(huì)由各國財(cái)政部部長組成。因此,亞投行理事會(huì)級別高,實(shí)際權(quán)限卻小。盡管在亞投行運(yùn)行初期的2016年,貸款和許多初始項(xiàng)目仍需理事會(huì)批準(zhǔn)以保證某種政治上的平衡,但從中長期看,董事會(huì)和管理層將掌管亞投行的主要業(yè)務(wù),這既能保證縮短放貸流程,又能避免亞投行的運(yùn)行過于政治化而影響其效率。亞投行還成立了內(nèi)審部門,直接向董事會(huì)進(jìn)行匯報(bào),這無疑為管理層的決策設(shè)置了一道糾偏程序,有利于運(yùn)行機(jī)制的平衡。
第二,從決策程序上看,亞投行決策遵循“多數(shù)”原則?!秴f(xié)定》規(guī)定:“理事會(huì)采用簡單多數(shù)、特別多數(shù)和超級多數(shù)原則進(jìn)行決策?!薄俺緟f(xié)定另有明確規(guī)定外,理事會(huì)討論的所有事項(xiàng),均應(yīng)由所投投票權(quán)的簡單多數(shù)決定。選舉行長、增加資本金、修改協(xié)定、下調(diào)域內(nèi)出資比例等重大事項(xiàng)均需要以超級多數(shù)批準(zhǔn),吸收新成員則采用特別多數(shù)原則批準(zhǔn)?!?/p>
第三,在制度設(shè)計(jì)上,著力防止“帕金森定律”式的“大機(jī)構(gòu)病”。采取按業(yè)務(wù)條線設(shè)立部門的方式,每個(gè)專業(yè)人員都有充分工作的機(jī)會(huì)。在各個(gè)成員國,亞投行沒有設(shè)立代表處,而是在銀行內(nèi)部成立一個(gè)國家規(guī)劃部門,對主要國家的借款進(jìn)行充分規(guī)劃和準(zhǔn)備。
第四,雖然中國發(fā)起并主導(dǎo)成立了亞投行,在亞投行成立過程中出資最多,發(fā)揮了國際領(lǐng)導(dǎo)作用,但中國并不刻意追求在亞投行內(nèi)部的一票否決權(quán)。亞投行法定資本為1000億美元,在成立初期,扣除未分配資本18.486億美元后,中國認(rèn)繳了其中30.34%的股本,在此基礎(chǔ)上持有26.06%的投票權(quán)①。但隨著加入國家的越來越多,中國持有的份額將進(jìn)一步稀釋。中國政府承諾,“無論在亞投行的籌建還是在將來的決策、管理運(yùn)營階段,都將一以貫之地堅(jiān)持‘共商共建共享的原則,中國絕非一家獨(dú)大,亞投行始終是所有成員共同擁有的多邊發(fā)展銀行”②。
三、亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行正當(dāng)性問題對
中國參與國際制度構(gòu)建的啟示
(一)國際制度的創(chuàng)制要在價(jià)值理念上尋找與國際社會(huì)的契合點(diǎn)
亞投行的成立過程并非一帆風(fēng)順,也曾遭到美國和日本等國家的強(qiáng)烈反對,至今美日兩國都沒有加入亞投行。美國認(rèn)為,亞投行挑戰(zhàn)了由其主導(dǎo)的國際經(jīng)濟(jì)秩序和世界金融霸權(quán),將亞投行視為中國試圖改變國際秩序、挑戰(zhàn)其主導(dǎo)地位的舉措。但是,亞投行仍然得到世界多國的積極響應(yīng)。
在當(dāng)今世界,全球性問題越來越突出,國家之間的相互依賴日益緊密,整個(gè)世界日益成為你中有我、我中有你的“共同體”。打造“人類命運(yùn)共同體”的價(jià)值觀是符合世界發(fā)展潮流的。亞投行作為打造“人類命運(yùn)共同體”的平臺(tái),是應(yīng)對全球性問題尤其是發(fā)展問題的重要舉措,有其自身合理性。要積極宣傳背后的價(jià)值理念,在全球范圍內(nèi)尋求規(guī)范或觀念上的價(jià)值認(rèn)同。
當(dāng)然,中國作為一個(gè)文明大國,有自己的獨(dú)特文明,美國學(xué)者亨廷頓就在對世界文明的劃分中將中國歸為中華文明。中國傳統(tǒng)的求同存異、“和合” 思想、 大同思想和協(xié)商思想等價(jià)值觀對當(dāng)今中國提供國際公共產(chǎn)品具有獨(dú)特的影響,正可以彌補(bǔ)西方文明的不足。習(xí)近平指出:“要深入挖掘和闡發(fā)中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化講仁愛、重民本、守誠信、崇正義、尚和合、求大同的時(shí)代價(jià)值,使中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化成為涵養(yǎng)社會(huì)主義核心價(jià)值觀的重要源泉?!蔽覀円弥袊腔邸⒅袊桨笧閲H公共產(chǎn)品的供給、全球性問題的解決做出貢獻(xiàn)。
(二)創(chuàng)新國際制度要堅(jiān)持多邊主義下的合作協(xié)商
在現(xiàn)實(shí)主義看來,國際制度的創(chuàng)立是以權(quán)力為基礎(chǔ)的,霸權(quán)國家的存在是國際制度建立的前提和基礎(chǔ),這就是霸權(quán)穩(wěn)定論的基本邏輯。如二戰(zhàn)之后的國際制度主要是以美國為首的西方國家建立起來的,其維持也主要依靠美國的權(quán)力。20世紀(jì)七十年代以來,日本和歐洲經(jīng)濟(jì)發(fā)展顯著,加之布雷頓森林體系解體、石油危機(jī)爆發(fā),美國霸權(quán)呈現(xiàn)衰落趨勢,為了論證霸權(quán)之后的合作問題,基歐漢撰寫了《霸權(quán)之后:世界政治經(jīng)濟(jì)中的合作與紛爭》一書,論述霸權(quán)之后合作是可能的,國際制度的作用保證了國際合作的成功。制度主義者聲稱,國際公共產(chǎn)品可以通過聯(lián)合與合作的方式自我供應(yīng),但他們討論的前提是在霸權(quán)國家衰落之后。當(dāng)今世界,美國作為霸權(quán)國家是不爭的事實(shí)。當(dāng)前的美國在國內(nèi)搞經(jīng)濟(jì)民族主義,在國際上搞“美國優(yōu)先”,承擔(dān)國際責(zé)任、提供國際公共產(chǎn)品的意愿下降,并且退出《跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》《巴黎協(xié)定》、聯(lián)合國教科文組織、《全球性難民和移民協(xié)議》《國際刑事法院羅馬規(guī)約》、伊朗核協(xié)議等,導(dǎo)致全球治理出現(xiàn)供給赤字和領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的缺失。中國自20世紀(jì)八十年代以來一直將不稱霸作為自己的外交原則。亞投行的成立提供了一個(gè)非霸權(quán)的大國追求國際領(lǐng)導(dǎo)——而非國際霸權(quán)——?jiǎng)?chuàng)建國際制度的范例。因?yàn)橹袊欠前詸?quán)國家,沒有類似美國二戰(zhàn)之后超強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力、軍事實(shí)力和聯(lián)盟體系,更沒有“國強(qiáng)必霸”的意愿。因此,在亞投行建立的過程中,中國主要通過民主協(xié)商的方式而非強(qiáng)制性權(quán)力的行使。正如亞投行行長金立群所說: “我們創(chuàng)辦之初有57個(gè)成員, 這些國家加入中國倡導(dǎo)的亞投行,是因?yàn)樗麄兿嘈胖袊畷?huì)按照宣布的一系列基本原則來推動(dòng)機(jī)構(gòu)穩(wěn)健發(fā)展?!雹?亞投行成立以來的實(shí)踐也表明,中國政府不直接干預(yù)銀行經(jīng)營而是通過董事會(huì)發(fā)揮大股東應(yīng)有的作用,很好地堅(jiān)持了多邊主義的行為方式。可見,大國主動(dòng)承擔(dān)國際責(zé)任,發(fā)揮國際領(lǐng)導(dǎo)作用,以多邊主義為行為取向,堅(jiān)持相互協(xié)商,重視領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的分享,是可以推動(dòng)國際制度的創(chuàng)設(shè)的。
(三)國際制度的創(chuàng)新要以為國際社會(huì)提供公共產(chǎn)品為基礎(chǔ),重視權(quán)力的讓渡和利益的分享
國際組織的功能和效用問題影響著國際制度參與者的認(rèn)同問題以及在此基礎(chǔ)之上的正當(dāng)性。中國創(chuàng)新國際制度必須考慮到新建立的國際組織或機(jī)制具體要履行哪些功能,要履行的功能是否是國際社會(huì)的迫切需求以及如何保證功能的履行取得最優(yōu)的效果。在亞投行的成立過程中,美國和日本等西方國家就有對其機(jī)制是否滿足環(huán)境、社會(huì)保護(hù)和反腐敗等高標(biāo)準(zhǔn)提出質(zhì)疑,但截至2019年9月,開業(yè)3年多來的實(shí)踐證明,亞投行是一個(gè)精干和廉潔的機(jī)構(gòu),尤其是在廉潔領(lǐng)域表現(xiàn)優(yōu)秀。“中國政府查處腐敗的力度是非常大的,中國人領(lǐng)銜創(chuàng)辦的機(jī)構(gòu),清正廉潔是我們非常重視的?!雹?/p>
首先,要對國際社會(huì)的公共產(chǎn)品供給情況有清晰的認(rèn)識,尋找到國際社會(huì)公共產(chǎn)品供給的缺口,研究公共產(chǎn)品供給的理論,借鑒國際社會(huì)公共產(chǎn)品供給的經(jīng)驗(yàn)。亞投行聚焦于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),滿足發(fā)展中國家在基礎(chǔ)設(shè)施上的巨大需求,是推動(dòng)世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展問題的解決,是對世界銀行為主的現(xiàn)存國際金融格局的必要補(bǔ)充。中國未來在創(chuàng)設(shè)新的國際制度的時(shí)候,要堅(jiān)持面向解決國際社會(huì)的具體問題?!耙择R克思主義為指導(dǎo),注意國際政治、經(jīng)濟(jì)、文化、制度諸要素作用轉(zhuǎn)化的整體性、辯證性和深刻性,處理好其配合置換關(guān)系。研究當(dāng)今各種世界性問題,只要中國在力所能及范圍內(nèi)解決國際問題的能力、意愿不斷提升,能夠提供高質(zhì)量的國際公共產(chǎn)品,中國的國際領(lǐng)導(dǎo)力定將得到越來越多的認(rèn)可。”③
其次,要在程序上完善并創(chuàng)新具體機(jī)制,使其具有很好的透明度和問責(zé)性,在具體的運(yùn)行過程中能很好地履行職能,獲得參與國的認(rèn)同。在具體實(shí)踐中,亞投行積極吸收借鑒美國等國家及聯(lián)合國、歐盟、世界銀行、國際貨幣基金組織等國際組織的經(jīng)驗(yàn)和做法,取其精華、棄其糟粕,如今已經(jīng)是一家切實(shí)按照國際高標(biāo)準(zhǔn)運(yùn)行的多邊金融機(jī)構(gòu),是一家具有21世紀(jì)公司治理高標(biāo)準(zhǔn)的開發(fā)機(jī)構(gòu)。這值得在以后的國際制度創(chuàng)新中總結(jié)學(xué)習(xí)。
再次,要處理好與發(fā)達(dá)國家的關(guān)系,尋求利益共同點(diǎn),爭取更多的支持者。在亞投行的創(chuàng)建過程中,英國、法國、德國和意大利等國紛紛加入亞投行,讓亞投行獲得了更大的國際支持。這些發(fā)達(dá)國家具有一定的資金優(yōu)勢,在國際制度的運(yùn)行管理中具有更豐富的經(jīng)驗(yàn)和專業(yè)知識,它們的加入和認(rèn)可有利于提高亞投行的正當(dāng)性。中國學(xué)者朱杰進(jìn)從歷史制度主義的分析范式出發(fā),構(gòu)建了一個(gè)“關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)+反饋效應(yīng)”的分析框架,認(rèn)為中國對印度倡議①的反饋效應(yīng)使得平分股權(quán)成為金磚銀行制度運(yùn)營的基礎(chǔ),并在環(huán)境與社會(huì)等保障政策上充分尊重借款國的制度體系,形成了不同于傳統(tǒng)多邊開發(fā)銀行的借款國導(dǎo)向模式。亞投行的創(chuàng)建受到發(fā)達(dá)國家的反饋效應(yīng)影響,發(fā)達(dá)國家對亞投行缺乏多邊性和不符合國際最佳標(biāo)準(zhǔn)的負(fù)面反饋效應(yīng)讓中國高度關(guān)注亞投行的國際合法性, 從而采取了股東國導(dǎo)向的運(yùn)營模式②。換句話說, 中國在與發(fā)達(dá)國家的互動(dòng)中,在制度的設(shè)計(jì)上充分考慮到發(fā)達(dá)國家的訴求,堅(jiān)持以合作為導(dǎo)向的對話與協(xié)調(diào),采用多邊主義領(lǐng)導(dǎo),拒絕單邊主義領(lǐng)導(dǎo)和霸權(quán)領(lǐng)導(dǎo),有利于目標(biāo)的達(dá)成。
總之,國際制度既是國際社會(huì)的公共產(chǎn)品,也是由參與的國家共同建立的,體現(xiàn)著參與國的國家利益,“國際制度具有公私雙重屬性,既可以提供公共產(chǎn)品,吸引國家‘結(jié)伴參與國際制度建設(shè),又能被主導(dǎo)國‘私有化為追求私利目標(biāo)的重要工具,甚至幫助主導(dǎo)國建立制度霸權(quán)”③。因此,中國參與國際制度的創(chuàng)新,尤其要重視國際制度的公益性,重視權(quán)力的讓渡和利益的分享,處理好國家利益與國際制度構(gòu)建的關(guān)系。
結(jié)? 語
中國如今作為世界第二大經(jīng)濟(jì)體,已經(jīng)逐漸成為國際秩序的參與者和改革者。中國一方面推動(dòng)國際貨幣基金組織、世界銀行等國際金融機(jī)構(gòu)的改革,體現(xiàn)發(fā)展中國家的話語權(quán)和代表性;一方面主導(dǎo)成立了金磚國家新開發(fā)銀行、亞投行等國際制度,為國際治理提供了必要的補(bǔ)充。中國在未來的國際制度構(gòu)建中要從程序正當(dāng)性、價(jià)值正當(dāng)性和功能正當(dāng)性三個(gè)角度進(jìn)行統(tǒng)籌謀劃、提出方案,爭取更多的支持者,完善機(jī)制,加強(qiáng)輿論宣傳,讓中國智慧、中國方案為國際社會(huì)的公共產(chǎn)品供給做出更多的貢獻(xiàn)。
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