史衛(wèi)民 胡睿

摘 要：城鄉(xiāng)融合發(fā)展需要農(nóng)村宅基地自愿有償退出，優(yōu)化和促進宅基地資源利用。目前我國宅基地退出中存在退出相關(guān)規(guī)定欠缺、農(nóng)民主體地位缺失、退出補償標(biāo)準(zhǔn)不一、退出程序混亂等問題。通過對江西余江、安徽金寨、寧夏平羅宅基地退出的實踐考察，其明確具體制度規(guī)定，賦予農(nóng)民民主權(quán)利，分類實施退出補償，公開公正退出程序給我們提供了有益的經(jīng)驗啟示。城鄉(xiāng)融合發(fā)展中我國農(nóng)村宅基地退出應(yīng)當(dāng)完善相關(guān)制度規(guī)定，確保農(nóng)民主體地位，制定合理補償標(biāo)準(zhǔn)，健全宅基地退出程序，促進宅基地自愿有償有序退出。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)融合發(fā)展;宅基地;退出;補償

基金項目：國家社會科學(xué)基金項目“實現(xiàn)農(nóng)民住房抵押權(quán)的法律障礙及破解研究”（17BFX198）;

西安財經(jīng)大學(xué)研究生創(chuàng)新基金項目“農(nóng)村閑置宅基地利用法律問題研究”（19YCZ05）。

[中圖分類號] D922.3 [文章編號] 1673-0186（2020）009-0106-013

[文獻標(biāo)識碼] A ? ? [DOI編碼] 10.19631/j.cnki.css.2020.009.010

2019年8月26日修訂通過的《中華人民共和國土地管理法》提出，鼓勵進城落戶的農(nóng)村居民自愿有償退出宅基地，這為促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。近年來，隨著大量農(nóng)民選擇進城務(wù)工甚至定居，導(dǎo)致農(nóng)村大量閑置宅基地?zé)o法利用，城市用地資源緊缺。城鄉(xiāng)融合發(fā)展的實質(zhì)在于解決城鄉(xiāng)之間的矛盾，使二者可以資源共享，協(xié)同發(fā)展。城鄉(xiāng)融合發(fā)展需要農(nóng)村宅基地尤其是閑置宅基地自愿有償退出，進而高效利用土地資源。而目前農(nóng)村宅基地退出法律制度還不完善，無法為城鄉(xiāng)融合發(fā)展提供土地資源支撐。通過對宅基地改革試點地區(qū)實踐考察，提出農(nóng)村宅基地退出的相關(guān)建議，以期對完善宅基地退出制度規(guī)定、推進農(nóng)村宅基地退出順利實施有所裨益。

一、城鄉(xiāng)融合發(fā)展中農(nóng)村宅基地退出的概念和原則

城鄉(xiāng)融合發(fā)展與農(nóng)村宅基地的退出聯(lián)系緊密。由于目前宅基地范圍界定不清晰會影響農(nóng)村宅基地退出，因而首先應(yīng)當(dāng)明確宅基地的概念。城鄉(xiāng)融合發(fā)展中農(nóng)村宅基地的退出對于農(nóng)民而言將會喪失原先所享有的部分權(quán)利，尤其在宅基地三權(quán)分置制度改革下，因此更應(yīng)該明確農(nóng)村宅基地退出的概念和原則。

（一）宅基地退出的概念

宅基地對于廣大農(nóng)民而言是生活及財產(chǎn)的保障。宅基地是一個政策用詞[1]，各學(xué)者對其概念進行了不同的界定劃分。有學(xué)者認(rèn)為宅基地是指用以建造農(nóng)村住宅的集體建設(shè)用地，但需經(jīng)政府批準(zhǔn)并以集體成員身份申請取得[2]。另有學(xué)者認(rèn)為宅基地是指由農(nóng)戶使用的，經(jīng)依法批準(zhǔn)取得的集體所有的土地，其用途在于建造包括住宅、庭院、附屬用房等在內(nèi)的生活設(shè)施[3]。還有學(xué)者認(rèn)為農(nóng)村宅基地的涵義有廣義、狹義之分。區(qū)別在于是否包含農(nóng)村住宅及其附屬物以及房前屋后的庭院等所占用的土地[4]。因此宅基地概念界定的主要問題在于宅基地是僅指專用來建造農(nóng)村住宅的土地，還是包括農(nóng)民住宅以及滿足生活所需的附屬物所占用的土地。

宅基地一詞是基于本國國情與土地制度而存在的特有名詞。從我國對宅基地嚴(yán)格地取得、使用制度以及基于對農(nóng)民居住保障、權(quán)益保護等方面的考慮，宅基地應(yīng)該指在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織中，該組織成員以成員身份申請，經(jīng)過依法批準(zhǔn)取得的為保障農(nóng)民正常生產(chǎn)生活需求的，實際占有的用于建筑房屋以及與住房用地、居住有關(guān)的附屬設(shè)施，已建或未建的農(nóng)村集體建設(shè)用地，包括廚房、庭院、廁所、雜物圈等。

2018年《中共中央國務(wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》提出了探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”的改革建議，這是為使我國宅基地制度能順應(yīng)社會經(jīng)濟發(fā)展，在保證戶有所居的基礎(chǔ)上充分發(fā)揮宅基地財產(chǎn)性功能的探索。而宅基地退出是其中的解決路徑之一。從法理上來看，農(nóng)民在村集體中具有成員身份，享有成員資格權(quán)利。農(nóng)民基于該資格權(quán)取得宅基地，那么在進行宅基地退出時即為資格權(quán)的退出。因此宅基地退出是指基于自愿、有償、公平原則，按照一定的程序及補償標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)民就宅基地所享有的資格權(quán)有序退回給村集體，農(nóng)戶退出宅基地后無權(quán)再次申請宅基地。

（二）宅基地退出的原則

一是自愿原則。宅基地退出應(yīng)當(dāng)以農(nóng)民意愿退出的意思表示為準(zhǔn)。宅基地退出是在我國社會經(jīng)濟快速發(fā)展的環(huán)境下，為了有效利用土地而出現(xiàn)的新趨向[5]。在城鄉(xiāng)融合發(fā)展背景下，農(nóng)村居民進城會遇到能否適應(yīng)城里的生活，以及是否可以享受與城鎮(zhèn)居民一樣的社會保障待遇等問題。此時宅基地便成了農(nóng)民生活居住保障的最后退路。因此退出應(yīng)當(dāng)是農(nóng)民自愿做出的決定，應(yīng)當(dāng)尊重其自主選擇、保證其主體地位。同時在《“三塊地”改革試點工作意見》《深化農(nóng)村改革綜合性實施方案》等文件中明確強調(diào)，不能侵犯農(nóng)民利益，不得以退出宅基地作為進城落戶的條件。因此，農(nóng)民自愿退出是首要堅持的原則，不得強迫農(nóng)民，甚至通過威脅、恐嚇等方式強迫農(nóng)民進城。

二是有償原則。宅基地使用權(quán)作為一種用益物權(quán)，是財產(chǎn)性權(quán)利，同時也作為制度性福利用以保障農(nóng)民的住房生活需要，對農(nóng)民退出宅基地進行補償是對財產(chǎn)性權(quán)利的一種保護，也是對永久失去宅基地資格權(quán)的一種彌補。在宅基地三權(quán)分置制度改革下，資格權(quán)成了農(nóng)民固化保障的權(quán)利，這在一定程度上避免了農(nóng)民“失宅”的風(fēng)險[6]，但也帶來了農(nóng)民對宅基地日后價值提升的期待，產(chǎn)生寧愿將其閑置也不愿意退出的問題。因此宅基地的有償退出是解除農(nóng)民這種顧慮的有效方式之一，它可以促使農(nóng)民有意識地進行生產(chǎn)生活的選擇，讓具有退地條件和退地能力的農(nóng)民可以自愿大膽地退出，從而優(yōu)化宅基地的資源利用。

三是公平原則。公平原則應(yīng)當(dāng)始終貫穿于農(nóng)民宅基地退出的整個過程。對于農(nóng)民自愿退出宅基地，應(yīng)當(dāng)公平公正地對其申請退出的宅基地進行評估確認(rèn);應(yīng)當(dāng)公平平等地對宅基地退出相關(guān)事宜協(xié)商確定;應(yīng)當(dāng)公平合理地對農(nóng)民退出的宅基地及其房屋進行補償，保障每一位退出主體的利益。制定公平的宅基地退出法律規(guī)則，運行公平的宅基地退出程序，公平地保障宅基地退出主體的利益有助于更好地推動宅基地退出改革工作的開展，有助于加快解決農(nóng)村宅基地改革問題的步伐，有助于進一步落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的要求。

（三）城鄉(xiāng)融合發(fā)展與宅基地退出的聯(lián)系

一是城鄉(xiāng)融合發(fā)展需要閑置宅基地的有序退出。城鄉(xiāng)融合發(fā)展是城市與鄉(xiāng)村互通交流的雙向發(fā)展。相互融合共同發(fā)展的實質(zhì)在于資源優(yōu)勢、生產(chǎn)要素等因素的互補。目前城市土地資源匱乏，用地緊張，城市的發(fā)展建設(shè)需要大量土地。在充滿競爭的城市中，土地資源競爭尤為激烈，但是城市可利用的土地畢竟有限，城市便會逐漸向鄉(xiāng)村擴張，城鄉(xiāng)交界處出現(xiàn)大量違法用地現(xiàn)象。然而農(nóng)村中擁有大量的閑置土地尚未加以利用，其中閑置宅基地存量頗大。據(jù)統(tǒng)計，在農(nóng)村近2億畝的宅基地中，處于閑置與低效率利用狀態(tài)的宅基地約為6 000多萬畝，而處于閑置不用狀態(tài)的為3 000多萬畝[7]。城市用地需求強烈與農(nóng)村土地閑置反差鮮明，促使閑置宅基地有序退出是化解城鄉(xiāng)用地矛盾的前提，也是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的必由之路。

二是宅基地自愿退出有助于城鄉(xiāng)融合快速發(fā)展。農(nóng)民退出宅基地是經(jīng)過其深思熟慮后自愿做出的選擇。在進入城市生活前，他們首先會考慮自己能否應(yīng)對城市的各種挑戰(zhàn)，能否融入城市。換言之，自愿退出宅基地的農(nóng)民大多數(shù)具備一定能力。他們進入城市后為城市帶去了勞動力，同時城市也為他們提供了發(fā)展平臺，這會促使更多農(nóng)民退出宅基地投入城鄉(xiāng)融合建設(shè)，加快了城鄉(xiāng)融合的步伐。另外宅基地的自愿退出，使得農(nóng)村可以騰退整理出更多的土地，這為城市土地利用緊缺問題留下了解決的空間，有助于城鄉(xiāng)融合快速發(fā)展。

二、城鄉(xiāng)融合發(fā)展中農(nóng)村宅基地退出的問題分析

雖然農(nóng)村宅基地退出問題得到了廣泛的關(guān)注，但實際上城鄉(xiāng)融合發(fā)展中農(nóng)村宅基地退出的進程較為緩慢，其中在相關(guān)制度規(guī)定、農(nóng)民主體地位、退出補償標(biāo)準(zhǔn)、宅基地退出程序等方面存在問題。

（一）相關(guān)制度規(guī)定欠缺

目前我國宅基地退出的改革停留在政策層面，國家出臺了與之相關(guān)的政策明確了宅基地退出的改革方向，也授權(quán)試點地區(qū)進行宅基地退出改革探索。由于缺乏宅基地退出的專項法律法規(guī)，各試點地區(qū)只能依據(jù)本地區(qū)的實際情況進行不同退出模式的初步嘗試。新修訂的《中華人民共和國土地管理法》第六十二條規(guī)定了國家允許進城落戶的農(nóng)民依法自愿有償退出宅基地，這是政策被寫入法律的體現(xiàn)。在與政策銜接的全國性法律表達不足的情況下，一些地方難以尋求到直接法律依據(jù)，其出臺的地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章、地方規(guī)范性文件中對宅基地的退出規(guī)定涉及較少，原則性的表述較多[8]。完善的法律是一項政策得以推行實施的重要保證之一，只有明確了高層級的法律規(guī)范內(nèi)容，其他位階的規(guī)范性文件才能具體化，才能確保實踐中的指引功能。

（二）農(nóng)民主體地位缺失

農(nóng)民是宅基地退出過程中的主體，應(yīng)該享有自由表達正當(dāng)合理訴求、參與協(xié)商、進行監(jiān)督、對被侵害權(quán)利進行申訴救濟的權(quán)利。但是在實踐中出現(xiàn)了有些地方政府、村委會角色錯位，甚至按照自己的工作進程強制農(nóng)民退出宅基地的現(xiàn)象[9]。農(nóng)民在退出的過程中較為被動，對于退出申請的提出、退出的審核公告、退出的協(xié)商確認(rèn)、退出的補償?shù)扰c自己權(quán)益息息相關(guān)的環(huán)節(jié)都無法參與。農(nóng)民主體地位的缺失導(dǎo)致最根本的利益無法得到保障，正當(dāng)?shù)脑V求無法表達，被侵害的權(quán)利無法救濟，由此農(nóng)民會去衡量退出與否的利弊。目前農(nóng)民處于弱勢地位，退出宅基地明顯對自己不利，因而缺乏退出宅基地的動力。

（三）退出補償標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一

統(tǒng)一、合理、明確的補償標(biāo)準(zhǔn)對宅基地退出順利實施起決定性作用。目前宅基地退出在全國部分地區(qū)探索試點，并沒有統(tǒng)一正式的宅基地退出的補償標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定出臺。一些地區(qū)宅基地退出的補償具有任意性，補償標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)并未考慮到農(nóng)民的利益保障，或以農(nóng)戶大體生活水平為參考標(biāo)準(zhǔn)，進而導(dǎo)致不同地區(qū)相同面積宅基地退出補償標(biāo)準(zhǔn)不同，甚至同一區(qū)域不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)也有所差別，實際補償與農(nóng)民期待補償標(biāo)準(zhǔn)之間差距明顯。另外各退出農(nóng)民之間，不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)退出農(nóng)民之間會進行補償標(biāo)準(zhǔn)的對比，會因補償標(biāo)準(zhǔn)的懸殊對整個宅基地退出政策的滿意度大大降低，進而村民對宅基地退出態(tài)度消極，相關(guān)政策無法得到支持。

（四）宅基地退出程序混亂

實踐中各試點地區(qū)考慮當(dāng)?shù)鼐唧w情況探索出不同的退出模式。如天津的“宅基地?fù)Q房模式”，安徽的“馬鞍山模式”“寧國模式”“鳳臺模式”，成都的“雙放棄模式”“地票交易模式”“貨幣化補償模式”“宅基地收儲模式”等，退出模式多樣，但與之相關(guān)的退出程序模糊不明。有的單純以退出原則對退出程序進行解釋，或以制度要求為退出程序做出規(guī)定，或以該退出模式概念內(nèi)涵解釋作為退出程序的實施步驟。出現(xiàn)許多農(nóng)民只明白退出模式的名稱含義，但不清楚退出程序的具體內(nèi)容[10]，這會導(dǎo)致有宅基地退出意愿的農(nóng)民，因退出程序缺乏可操作性損害自己利益而最終放棄退出。

三、我國農(nóng)村宅基地退出的實踐考察及啟示

自2015年我國宅基地制度改革開始在33個試點縣（市、區(qū)）進行探索。在農(nóng)村宅基地退出方面以江西余江、安徽金寨、寧夏平羅為代表的試點地區(qū)在實踐中做法各具特色、改革效果顯著，對城鄉(xiāng)融合發(fā)展中宅基地退出起到積極作用，相關(guān)有益經(jīng)驗值得借鑒。

（一）宅基地退出的實踐考察

1.江西余江

一是明確系統(tǒng)的制度規(guī)定。余江推出了三個層級的農(nóng)村宅基地制度體系：一是緊緊圍繞中央改革精神制定的縣級文件;二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府制定的組織實施辦法;三是縣宅改辦要求各村委會根據(jù)本村實際情況制定的村級宅基地制度試點改革措施[11]。并且圍繞宅基地改革出臺了23項配套文件，宅基地退出方面包括《余江縣農(nóng)村宅基地退出暫行辦法》《余江縣農(nóng)村退出閑置宅基地綜合利用實施方案》等文件。其中明確規(guī)定了宅基地退出的方式、退出補償標(biāo)準(zhǔn)、退出程序、退出后土地的綜合利用。從每一層級制度體系的推行，到各項宅基地改革規(guī)則辦法的制定都明確系統(tǒng)，這使得宅基地改革能夠切實推行。

二是積極發(fā)揮村民自治作用。余江縣意識到村民在宅基地改革中的重要性，充分尊重農(nóng)民的主體地位，成立了專門負(fù)責(zé)村民事務(wù)的農(nóng)民自治組織。通過該組織村民積極參與村務(wù)事務(wù)管理，平等議事、公平協(xié)商，使得國家及上級部門推行的政策能夠在集體內(nèi)部順利施行[12]。村民與村集體共同針對本村情況來制定具體實施方案，如參與宅基地退出規(guī)則及補償標(biāo)準(zhǔn)的制定，這樣能夠反映農(nóng)民的訴求，維護農(nóng)民的利益。此外村民自治提升了農(nóng)民的主體意識，村民們?yōu)榫S護整個村集體的利益，會主動勸說動員周圍村民配合宅基地改革工作，極大發(fā)揮了村民自治在宅基地退出中的積極作用。

三是分類實施的退出及補償。余江根據(jù)本縣的情況，通過無償、有償并舉的方式進行退出與補償。實行無償退出的是戶外閑置廢棄、倒塌的設(shè)施以及一戶多宅不符合規(guī)劃的多宅部分及其附屬設(shè)施等。實行有償退出的是一戶多宅符合規(guī)劃的，既無法在集體經(jīng)濟組織內(nèi)部流轉(zhuǎn)又有退出意愿的多宅部分，對其按照每平方米20～50元的標(biāo)準(zhǔn)進行補償，最終取得的補償價格會因房屋結(jié)構(gòu)、質(zhì)量的差異而不同。對于多戶一宅中宅基地由非集體經(jīng)濟組織成員占有使用，同時其他戶愿意退出的，原則上應(yīng)當(dāng)退出并按照每平方米50元標(biāo)準(zhǔn)對農(nóng)戶補償[13]。為鼓勵農(nóng)民退出全部宅基地，規(guī)定對全部退地農(nóng)民的補償標(biāo)準(zhǔn)最高可高于原補償標(biāo)準(zhǔn)的20%。另外，為鼓勵村民退出宅基地還規(guī)定了享受優(yōu)先租住本縣保障性住房、購買政府優(yōu)惠商品房、每平方米600～800元房價補貼的相關(guān)政府優(yōu)惠政策[14]。

四是具體詳細(xì)的退出程序。余江縣在宅基地退出程序上做出了具體的規(guī)定。整個程序包括農(nóng)戶退出申請的提出;鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對申請內(nèi)容的審核;審核通過后對宅基地狀況及面積的調(diào)查;信息的公示;退出農(nóng)民與村集體經(jīng)濟組織書面退地協(xié)議的簽訂;協(xié)議等材料的上報審查;縣（市、區(qū)）自然資源局審查、縣（市、區(qū)）政府批準(zhǔn)，注銷土地使用權(quán)證，農(nóng)戶騰退房屋并進行處置驗收。

2.安徽金寨

一是規(guī)范辦法先行先試。金寨縣針對宅基地制度改革出臺了《金寨縣農(nóng)村宅基地自愿退出獎勵扶持辦法》《關(guān)于農(nóng)村宅基地制度改革試點工作的實施意見》《關(guān)于深化農(nóng)村綜合改革示范試點工作的指導(dǎo)意見》等文件，在《金寨縣農(nóng)村宅基地自愿退出獎勵扶持辦法》中明確規(guī)定了宅基地退出的原則、方式、程序、補償標(biāo)準(zhǔn)、退出社會保障，這使得金寨縣在宅基地退出過程中可以根據(jù)具體法律規(guī)定來規(guī)范各方主體的行為，具有較強的操作性。

二是注重農(nóng)民參與管理。宅基地制度改革中，金寨縣廣泛聽取群眾的意見，著力發(fā)揮基層管理的優(yōu)勢，注重農(nóng)民在退出過程中的參與，邀請農(nóng)民一同參與管理、解決問題，構(gòu)建了一個新型的社會基層管理組織[15]。并且在宅基地退出的過程中能夠做到公開、公平、公正，因而村民積極廣泛參與，宅基地退出工作進展順利。

三是房地分離退出補償。金寨縣在宅基地退出補償中注重將宅基地與房屋相分離，分別對其補償。對地上房屋的補償分為以下幾種情況：一是房屋完好存在的，按土木、磚木、磚混、框架結(jié)構(gòu)不同分別補償每平方米250、350、430、600元;二是一戶一宅下的房屋已部分倒塌，未倒部分按政策補償，已倒的房屋按標(biāo)準(zhǔn)的50%計算補償;三是房屋已全部傾倒滅失，但有該土地使用權(quán)證，依前款標(biāo)準(zhǔn)補償;四是一戶一宅下的簡易搭建、活動板房，若地上房屋為政府建設(shè)的不予補償，若是群眾自建的按每平方米160元補助。對于宅基地退出補償，其補償標(biāo)準(zhǔn)為每平方米35、70元，依據(jù)是否登記確權(quán)，是否面積符合標(biāo)準(zhǔn)。按每平方米35元標(biāo)準(zhǔn)補償?shù)挠校阂汛_權(quán)發(fā)證但面積超標(biāo)的;未確權(quán)發(fā)證對房屋占地外的宅基地的補償。按每平方米70元標(biāo)準(zhǔn)補償?shù)挠校阂汛_權(quán)發(fā)證且面積合規(guī)的;未確權(quán)發(fā)證僅對房屋所占宅基地的補償。另外對未確權(quán)登記的，可補償面積的上限為160平方米[16]。

四是退出程序清晰公正。第一，產(chǎn)權(quán)人向村集體經(jīng)濟組織遞交宅基地退出申請。第二，村集體經(jīng)濟組織對申請信息進行審核。第三，鄉(xiāng)級人民政府對該申請及審核逐項進行審查，并按規(guī)定予以公示，公示過后無異議則繼續(xù)上報審批。第四，信息公示。共分為兩次，第一次對宅基地申請相關(guān)人員信息公示，第二次是對第一次公示的異議復(fù)核內(nèi)容進行公示。第五，縣宅基地改革小組進行審批。第六，產(chǎn)權(quán)人與村集體經(jīng)濟組織簽訂宅基地退出協(xié)議。第七，產(chǎn)權(quán)人申請并領(lǐng)取宅基地退出補償資金。

3.寧夏平羅

一是制定完整詳細(xì)的細(xì)則。平羅縣針對宅基地退出頒布了一系列的具體規(guī)定，包括《農(nóng)民宅基地、房屋、承包地收儲參考價格暫行辦法》《農(nóng)民集體土地和房屋產(chǎn)權(quán)自愿永久退出收儲暫行辦法》《農(nóng)村宅基地自愿有償退出管理暫行辦法》等。其中對于宅基地退出的原則、條件、程序、補償辦法、保障機制進行了詳細(xì)的說明，完整詳細(xì)的規(guī)定是深化宅基地改革的必要條件。

二是以尊重農(nóng)民意愿為前提。平羅縣宅基地試點改革成功的重要啟示在于注重了解農(nóng)民在改革中的真實意愿，維護和保障農(nóng)民的權(quán)益。平羅縣在改革中廣泛收集了解農(nóng)民的訴求、意見、建議，解決農(nóng)民的實際問題。平羅縣針對宅基地自愿有償退出中的具體問題，以9 000余份問卷調(diào)查了解情況，經(jīng)統(tǒng)計，其中8 900 多份問卷中，擁護和支持改革的農(nóng)戶達到80%以上[17]。平羅縣尊重農(nóng)民的意愿，重視農(nóng)民民主權(quán)利的行使，保護農(nóng)民的合法權(quán)益。因而改革過程順利并能得到農(nóng)民的支持。

三是實施分類分等級補償。平羅縣在宅基地退出后實行宅基地、房屋分別補償?shù)恼?，并且實施收儲補償。依補償對象類別、等級的不同對應(yīng)不同的收儲價格標(biāo)準(zhǔn)。由《農(nóng)民宅基地、房屋、承包地收儲參考價格暫行辦法》規(guī)定可知，對宅基地的補償首先將宅基地劃分為一、二、三類區(qū)域，其次由各個區(qū)域等級確定收儲價格的標(biāo)準(zhǔn)。一類區(qū)域宅基地收儲價格為10 000元，二類區(qū)域宅基地收儲價格為9 000元，三類區(qū)域宅基地收儲價格為8 000元[18]。其中以267平方米為標(biāo)準(zhǔn)面積，實際面積超出的部分其收儲價格按庭院經(jīng)濟用地收儲價格執(zhí)行。對于房屋的補償是按照房屋建造年限與建造結(jié)構(gòu)來實施補償。

四是規(guī)定完善的退出程序。平羅縣的宅基地退出程序共有五個步驟：第一，由農(nóng)戶向集體經(jīng)濟組織提出包含土地房產(chǎn)等由所有共有人簽字蓋章的書面申請;第二，村集體經(jīng)濟組織對相關(guān)內(nèi)容審核確認(rèn);第三，村集體經(jīng)濟組織委托具有資質(zhì)的評估機構(gòu)對退出土地、房屋進行價值評估;第四，農(nóng)戶就退出土地房屋面積、補償標(biāo)準(zhǔn)、金額等事項與村集體協(xié)商并簽訂書面退出收儲補償協(xié)議;第五，縣級主管部門對權(quán)證注銷登記。

（二）宅基地退出的經(jīng)驗啟示

1.明確具體制度規(guī)定是前提

從這幾個試點地區(qū)的實踐來看，各地區(qū)對于宅基地退出改革都有明確的制度規(guī)定。各地區(qū)針對宅基地退出經(jīng)仔細(xì)考察與經(jīng)驗總結(jié)而后制定出具體的實施辦法或細(xì)則，并且對宅基地退出的原則、方式、程序、退出補償?shù)葍?nèi)容做出明確規(guī)定，這使得宅基地退出不再是政策文件中所指出的探索目標(biāo)，而使宅基地退出有了實際的制度內(nèi)容，并且通過地方政府規(guī)章或辦法或細(xì)則進行規(guī)定，保證了規(guī)范文件的效力，增強了宅基地退出實施效果。正是因為這些明確的制度規(guī)定才使得宅基地退出政策所傳達的改革內(nèi)容有了具體的實施方案，進而使得宅基地退出可以順利開展。因此需要有明確具體的制度規(guī)定作為宅基地退出的前提依據(jù)。

2.賦予農(nóng)民民主權(quán)利是關(guān)鍵

農(nóng)民是宅基地退出中的主體。退出中農(nóng)民的權(quán)利保障應(yīng)該予以重視，具有雙重保障功能的宅基地于農(nóng)民而言意義重大，農(nóng)民退出宅基地過程中最關(guān)注的是自身合法利益是否有所保障。在江西余江、安徽金寨、寧夏平羅這幾個地區(qū)都非常注重農(nóng)民在宅基地退出中的主體地位，不同程度地賦予農(nóng)民民主權(quán)利，讓農(nóng)民參與到退出進程中，農(nóng)民參與過程中能夠合理表達自己的訴求，能夠參與管理解決問題，能夠?qū)ν顺龀绦蛴行ПO(jiān)督，能夠積極配合有序退出，此外農(nóng)民會自發(fā)地鼓勵勸說其他村民退出宅基地。

3.分類實施退出補償是根本

宅基地退出的補償可能涉及農(nóng)民的地上房屋及房前屋后的附屬設(shè)施等補償?shù)膯栴}。具有一定的復(fù)雜性，對其分類實施退出并進行補償是解決這一問題較好的方法。余江、金寨、平羅這些地方注重依據(jù)本地區(qū)退出政策精神及模式要求，對退出宅基地補償類別進行區(qū)分，并且各類別都有其對應(yīng)的具體補償標(biāo)準(zhǔn)的經(jīng)驗值得借鑒。

4.公開公正退出程序是保障

具體完備的退出程序是宅基地順利退出的保證，也是農(nóng)民宅基地退出能夠公平公正進行的保障。之所以余江、金寨、平羅農(nóng)村宅基地退出能夠有序開展并能取得很好的效果，是因為其在退出程序方面更重視程序的具體可操作性，沒有忽視農(nóng)民意愿表達與協(xié)商，也注重對宅基地退出過程的全程監(jiān)督。這些地方就宅基地退出程序細(xì)分為不同的步驟流程，從農(nóng)民的自愿申請開始到退出宅基地的審核評估確認(rèn)，再到與農(nóng)民就補償事宜協(xié)商以及到最后對農(nóng)民進行分類補償，每一個退出環(huán)節(jié)都有詳細(xì)的規(guī)定，這使得宅基地退出有了可遵循的程序，有助于農(nóng)民順利有序地退出。

四、城鄉(xiāng)融合發(fā)展中農(nóng)村宅基地退出的完善建議

城鄉(xiāng)融合發(fā)展中農(nóng)村宅基地的順利退出重在具有完善可操作的制度規(guī)則以及重視農(nóng)民在退出中的權(quán)益保護。針對當(dāng)前宅基地退出中存在的問題，應(yīng)該結(jié)合宅基地試點典型地區(qū)的經(jīng)驗并且考慮今后在全國范圍實施的可行性從而進行法律完善。

（一）完善宅基地退出規(guī)定

法律具有指引作用，完善的法律規(guī)定是指引宅基地退出順利實施的重要依據(jù)。在我國大量閑置宅基地需要進行盤活利用的現(xiàn)狀下，宅基地退出無疑是實現(xiàn)閑置宅基地利用的重要路徑之一?！稗r(nóng)民依法自愿有償退出宅基地”已被寫入《中華人民共和國土地管理法》，說明了宅基地退出的重要性與緊迫性。但相關(guān)法律表達不足有礙宅基地退出政策的落實，因此建議首先制定出與宅基地退出政策相銜接的全國性制度規(guī)定。2019年中央一號文件指出研究起草農(nóng)村宅基地使用條例，這是在宅基地立法方面做出的重要決策部署。因此可以在農(nóng)村宅基地使用條例里單獨列一章規(guī)定宅基地退出，其中包括宅基地退出的原則、退出的主體、退出的范圍、退出的補償標(biāo)準(zhǔn)、退出的程序設(shè)定、退出的監(jiān)督管理、退出的法律責(zé)任等。其次鼓勵地方性法規(guī)在此上位法規(guī)定的相關(guān)宅基地退出限定的標(biāo)準(zhǔn)范圍內(nèi)，結(jié)合本地區(qū)的實際狀況制定適合本地區(qū)宅基地退出的辦法或細(xì)則。我國幅員遼闊，農(nóng)村覆蓋面積廣，地區(qū)差異明顯。因此對于各地區(qū)宅基地退出的規(guī)定也應(yīng)做到因地制宜，結(jié)合各地區(qū)不同的退出模式進行不同的退出程序設(shè)定，結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平及財政狀況在規(guī)定的補償標(biāo)準(zhǔn)范圍內(nèi)進行設(shè)定，結(jié)合不同農(nóng)村地區(qū)、不同的風(fēng)俗習(xí)慣進行退出監(jiān)管主體責(zé)任分配。以上位法規(guī)定的內(nèi)容為依據(jù)，對退出規(guī)定進行具體細(xì)化。一方面使得政策可以同法律密切銜接，另一方面使得法律兼顧了普遍性與靈活性，這樣可以保證宅基地退出制度規(guī)定在全國范圍內(nèi)順利施行。

（二）確保農(nóng)民的主體地位

從宅基地退出試點地區(qū)的成功經(jīng)驗可知，只有確保農(nóng)民的主體地位，保證農(nóng)民的民主權(quán)利，維護農(nóng)民的合法利益才能使得宅基地有序順利退出。是否符合農(nóng)民利益最終由農(nóng)民說了算，建立農(nóng)民利益表達機制與參與形成機制至關(guān)重要，只有農(nóng)民掌握了主動權(quán)和話語權(quán)，成為自己的主人，才能真正保障農(nóng)民利益[19]。因此保證宅基地退出中農(nóng)民的主體地位是必要的。第一，以農(nóng)民的意愿為前提。保證宅基地退出是農(nóng)民的內(nèi)心意愿，自主選擇，不得強制逼迫其退出宅基地。第二，退出過程中應(yīng)當(dāng)保證農(nóng)民合理訴求的表達。可以借鑒寧夏平羅農(nóng)民參與機制以及江西余江農(nóng)民自治的經(jīng)驗，在農(nóng)民宅基地申請、審核、公示期間設(shè)立宅基地退出村民自治小組，專門聽取、收集農(nóng)民在退出過程中表達的相關(guān)訴求，再將農(nóng)民的訴求集中向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府反映并共同參與解決。第三，注重與農(nóng)民平等協(xié)商。宅基地退出補償關(guān)系著農(nóng)民的切身利益，補償?shù)慕痤~應(yīng)當(dāng)依據(jù)退出的范圍在補償標(biāo)準(zhǔn)范圍限度內(nèi)與農(nóng)民平等協(xié)商最終確定。第四，重視公開透明便于監(jiān)督。宅基地退出程序中應(yīng)當(dāng)注意公開公正性，對宅基地退出申請、評估、審核相關(guān)信息進行公示，保證退出宅基地信息的真實性與準(zhǔn)確性。對宅基地退出的補償范圍、標(biāo)準(zhǔn)、金額等信息進行公示，保證宅基地退出補償規(guī)范且合理。同時成立宅基地退出監(jiān)督小組，該監(jiān)督小組參與宅基地退出程序全過程監(jiān)督。其余村民也可隨時對退出宅基地進行監(jiān)督。第五，確保農(nóng)民異議申訴救濟渠道暢通。當(dāng)農(nóng)民對退出宅基地的相關(guān)信息存在異議或退出補償侵犯農(nóng)民利益時，應(yīng)當(dāng)允許農(nóng)民向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府異議申訴，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)當(dāng)及時處理并做出答復(fù)。

（三）制定合理的補償標(biāo)準(zhǔn)

合理的補償標(biāo)準(zhǔn)有助于農(nóng)村宅基地退出制度的實施，有助于農(nóng)民積極主動地配合進行宅基地退出。合理的補償標(biāo)準(zhǔn)是能夠區(qū)分宅基地及其附著物并分類補償?shù)模潜ＷC農(nóng)民利益不受損且能夠平衡地區(qū)財政收入水平的，是擁有廣泛補償資金來源且能夠平穩(wěn)運作的。

1.補償范圍

實踐中宅基地退出后的補償問題較為復(fù)雜，往往退出宅基地上附著有農(nóng)房及其他生活附屬設(shè)施，因此對宅基地退出補償不能一概而論，分類進行補償更為科學(xué)合理。宅基地退出補償?shù)姆秶鷳?yīng)當(dāng)包括如下方面。第一，對宅基地的補償。農(nóng)村宅基地分配無償性與無期限性對農(nóng)民來說是一種福利性保障，而農(nóng)民進行宅基地退出則會失去原先所享有的福利，于農(nóng)民而言是一種損失，對其所退出的宅基地應(yīng)當(dāng)補償。第二，對房屋的補償。宅基地是供農(nóng)民生產(chǎn)生活的集體建設(shè)用地，當(dāng)其退出宅基地時不僅是宅基地本身的退出，同時也是宅基地上房屋的退出。房屋是農(nóng)民的私有財產(chǎn)，合法的私有財產(chǎn)受法律保護，對于此部分應(yīng)該予以補償。第三，對生活附屬設(shè)施的補償。農(nóng)民對宅基地的利用不僅是建造農(nóng)房，也包括在宅基地上房前屋后為滿足生活需要建造的廚房、廁所、牲畜圈等附屬設(shè)施，這些為其生產(chǎn)生活所必需且未超標(biāo)準(zhǔn)占用的宅基地，等同于農(nóng)房的延伸，應(yīng)當(dāng)予以補償。當(dāng)然也要嚴(yán)格按照實事求是原則的要求，只有合法合規(guī)的宅基地才能得到補償，違法違規(guī)的收回且不予補償[20]。第四，對農(nóng)民退出安置的補償。我們看到試點地區(qū)在退出補償范圍里有包括政府對宅基地退出農(nóng)民進行購房補貼或提供相應(yīng)的優(yōu)惠政策，這其實是一種對農(nóng)民進行宅基地退出的激勵與保障。宅基地是農(nóng)民重要的生活保障，在城鄉(xiāng)經(jīng)濟差距較大的今天，農(nóng)民退出宅基地后融入城市生活還具有一定的挑戰(zhàn)性。宅基地退出具有聯(lián)動效應(yīng)，因此既要關(guān)注農(nóng)民宅基地退出問題本身，也要重視宅基地退出后農(nóng)民的生活保障問題。因而有必要對農(nóng)民退出進行安置補償。

2.補償標(biāo)準(zhǔn)

補償標(biāo)準(zhǔn)的確定是宅基地退出中的核心。既要考慮農(nóng)民利益需求，也要關(guān)注當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平。因此補償標(biāo)準(zhǔn)的確定應(yīng)當(dāng)更切合各地區(qū)實際狀況，建議由省級人民政府針對宅基地、地上房屋、地上生活附屬設(shè)施、安置補償制定本地區(qū)最低補償標(biāo)準(zhǔn)，保證農(nóng)民的利益不受侵犯?？梢詤⒄照鞯匮a償標(biāo)準(zhǔn)進行宅基地退出最低補償標(biāo)準(zhǔn)的制定[21]，在修訂后的《中華人民共和國土地管理法》中征收土地的補償費用包括土地補償費、村民住宅、地上附著物和青苗補償費、安置補助費、社會保障費等。征收土地與宅基地退出，其區(qū)別在于前者具有強制性而后者具有自愿性，但二者最終都是將土地重新收歸國家或集體所有，存在一定的共通性。因此可以參考征地補償標(biāo)準(zhǔn)來確定宅基地退出的補償標(biāo)準(zhǔn)。對于宅基地退出的補償標(biāo)準(zhǔn)可根據(jù)區(qū)片綜合地價，將全國按照東、中、西部進行區(qū)片劃分。在每一分區(qū)內(nèi)部依據(jù)本區(qū)域所有地區(qū)平均最高與最低地價確定土地價值區(qū)間范圍，同時依據(jù)不同土地狀況、區(qū)位特點等乘以一定的系數(shù)來確定。東部地區(qū)宅基地退出補償標(biāo)準(zhǔn)可以為70萬～100萬元每畝;中部地區(qū)宅基地退出補償標(biāo)準(zhǔn)可以為40萬～70萬元每畝;西部地區(qū)宅基地退出補償標(biāo)準(zhǔn)可以為15萬～40萬元每畝。對于地上房屋的補償標(biāo)準(zhǔn)可依據(jù)區(qū)片綜合房價，同時依據(jù)不同地理位置、房屋新舊程度等乘以一定的系數(shù)[22]。同樣劃分東、中、西部區(qū)域，依據(jù)本區(qū)域所有地區(qū)平均最高與最低房價確定房屋價值區(qū)間范圍。東部地區(qū)地上房屋補償標(biāo)準(zhǔn)可以為600～1 000元每平方米;中部地區(qū)地上房屋補償標(biāo)準(zhǔn)可以為400～600元每平方米;西部地區(qū)地上房屋補償標(biāo)準(zhǔn)可以為200～400元每平方米。對于生活附屬設(shè)施的補償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)綜合考慮本地區(qū)實際情況來設(shè)定，并依其占地面積、新舊程度、生活必要程度等乘以一定的系數(shù)來區(qū)別補償。東部地區(qū)附屬設(shè)施補償標(biāo)準(zhǔn)可以為60～100元每平方米;中部地區(qū)附屬設(shè)施補償標(biāo)準(zhǔn)可以為40～60元每平方米;西部地區(qū)附屬設(shè)施補償標(biāo)準(zhǔn)可以為20～40元每平方米。對農(nóng)民退出安置補償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)在保障農(nóng)民原有生活水平的基礎(chǔ)上，依據(jù)區(qū)片綜合地價、經(jīng)濟生活水平等進行補償標(biāo)準(zhǔn)制定。但東部地區(qū)退出安置補償標(biāo)準(zhǔn)不得低于1 000元每人;中部地區(qū)退出安置補償標(biāo)準(zhǔn)不得低于900元每人;西部地區(qū)退出安置補償標(biāo)準(zhǔn)不得低于800元每人。其次授權(quán)地市級人民政府制定補償?shù)木唧w實施細(xì)則。在最低補償標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上，綜合考慮土地區(qū)位差異、房屋新舊程度、結(jié)構(gòu)特點、附屬設(shè)施存廢狀況、農(nóng)民退出后的實際生活保障、同期城市人均收入水平等因素后制定各地區(qū)合理的補償標(biāo)準(zhǔn)。

3.補償資金

宅基地退出補償中，補償資金對退出農(nóng)民來講意義重大。村集體擁有充足的資金能夠保證農(nóng)民宅基地退出具有動力，同時能夠影響整個宅基地退出工作的發(fā)展進程，因此拓寬補償資金來源渠道和多方籌集至關(guān)重要。第一，可以利用集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓收益。我國已允許集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同權(quán)同價同等入市。集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市后村集體會獲取出讓金，屬于村集體的那部分出讓金可以作為宅基地退出的資金來源。第二，可以利用農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革所得收益。在進行農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)股份合作制改革中將集體資產(chǎn)折股量化給農(nóng)民，并進行經(jīng)營管理與收益分紅，其中村集體會有盈利收入，對于其中的部分收入可作為補償資金的一種。第三，可以利用農(nóng)村集體資源經(jīng)營收益。除土地資源收益外，我國農(nóng)村地區(qū)各村集體可以根據(jù)本集體所處地區(qū)的地理位置和環(huán)境資源優(yōu)勢，發(fā)展旅游業(yè)、手工制造業(yè)、天然產(chǎn)品加工業(yè)，以此經(jīng)營收益作為宅基地退出補償資金來源。第四，可以利用村集體資金對外投資而獲取的股權(quán)收益。作為民事主體的集體經(jīng)濟組織可以進行相應(yīng)的民事活動，可以對外投資取得股權(quán)，從而以股權(quán)收益作為補償資金。第五，建議中央、省市財政給予宅基地退出專項資金支持。第六，建議將農(nóng)村發(fā)展資金、部分扶貧資金、環(huán)境整治資金、土地整理資金等進行整合，捆綁使用，以此提供資金支持進而深入推進宅基地退出工作。

（四）健全宅基地退出程序

健全的宅基地退出程序是宅基地合法有序退出的程序性保障，宅基地退出程序應(yīng)該保證從土地確權(quán)評估開始至最終農(nóng)民獲取宅基地退出補償?shù)某绦蛲暾裕⑶乙⒅馗鳝h(huán)節(jié)間的銜接以及農(nóng)民意愿的表達，與此同時不能忽略對程序的監(jiān)督。

1.土地確權(quán)評估程序

宅基地權(quán)屬關(guān)系模糊難以激勵農(nóng)民自愿退地[23]。通過土地確權(quán)確保宅基地產(chǎn)權(quán)關(guān)系清晰，明確“戶”與“宅”的界限，堅持一戶一宅原則，對違規(guī)超占、違法亂占進行收回。首先，應(yīng)當(dāng)確保對農(nóng)村宅基地和房屋的確權(quán)登記，建立宅基地和房屋信息檔案。其次，集體經(jīng)濟組織與專業(yè)技術(shù)人員共同參與宅基地的調(diào)查、測量、審核并頒發(fā)確權(quán)證書。最后，針對宅基地、農(nóng)房等不動產(chǎn)的價值做出評估報告，為后續(xù)補償提供參考依據(jù)。

2.宅基地退出申請審核程序

宅基地退出應(yīng)當(dāng)是農(nóng)民基于自己內(nèi)心意愿做出的選擇，因而應(yīng)當(dāng)以農(nóng)民的申請作為宅基地退出程序啟動的開始。農(nóng)民首先以書面形式向集體經(jīng)濟組織遞交宅基地退出申請，包括宅基地退出申請書、宅基地確權(quán)憑證、宅基地信息、宅基地退出人員信息。其次是村集體對農(nóng)戶的申請信息進行初審和復(fù)審。通過初審對農(nóng)民提供的相關(guān)信息內(nèi)容核查，并將相關(guān)信息公示公開，其他農(nóng)戶及經(jīng)濟組織成員等可對其異議。公示無異議的進入復(fù)審程序?qū)r(nóng)戶是否符合宅基地退出條件、擬退出宅基地及地上房屋、附屬設(shè)施產(chǎn)權(quán)狀況等進行審查確認(rèn)。

3.退出補償協(xié)商談判程序

在經(jīng)過相關(guān)確權(quán)評估、申請審核程序后，農(nóng)民擬退出的宅基地、農(nóng)房、附屬設(shè)施的產(chǎn)權(quán)、范圍、區(qū)位、使用情況等信息已清晰明確。其后針對退出的農(nóng)戶應(yīng)當(dāng)進行相應(yīng)的補償。宅基地退出補償與農(nóng)民自身的權(quán)益保障關(guān)系重大，因此退出補償中應(yīng)當(dāng)重視農(nóng)民訴求的表達，設(shè)立退出補償談判程序。在確保農(nóng)民主體地位的同時，能夠真實反映其內(nèi)心的補償期待。針對退出宅基地的具體情況，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與農(nóng)民應(yīng)當(dāng)在省級人民政府制定的最低補償標(biāo)準(zhǔn)及授權(quán)的地市政府規(guī)定的具體補償標(biāo)準(zhǔn)范圍內(nèi)進行補償?shù)膮f(xié)商談判，最終確定補償金額。

4.退出補償審批備案程序

經(jīng)農(nóng)民充分表達意見并與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織協(xié)商確定補償金額后，應(yīng)當(dāng)報鄉(xiāng)級政府進行審查，而后報縣級政府進行審批并留底存案。對宅基地退出補償?shù)膶徟鷳?yīng)當(dāng)認(rèn)真審慎，既要確保補償不低于最低補償標(biāo)準(zhǔn)，也要保證補償符合本地區(qū)實際情況所規(guī)定的補償范圍，還要重視宅基地退出農(nóng)民的利益保護。另外對相關(guān)補償內(nèi)容及審批的備案不能忽視。注重對補償?shù)姆秶⑿问?、?biāo)準(zhǔn)、金額、農(nóng)民參與補償協(xié)商談判書面報告等相關(guān)內(nèi)容備案保存，便于監(jiān)督檢查，并能為解決宅基地退出矛盾糾紛提供事實根據(jù)。

5.宅基地退出監(jiān)督程序

宅基地退出公平公正順利的實施需要監(jiān)督程序加以保障，應(yīng)通過以下四類監(jiān)督主體加大監(jiān)督力度。一是宅基地退出農(nóng)戶。退地農(nóng)戶本身可以對集體經(jīng)濟組織及政府就宅基地退出確權(quán)、審批、補償?shù)拳h(huán)節(jié)中的行為、決定、審批結(jié)果進行監(jiān)督并有權(quán)提出異議。二是其他集體經(jīng)濟組織成員。在農(nóng)村這樣彼此相對熟悉的環(huán)境中，其他集體經(jīng)濟組織成員較政府對退地農(nóng)戶的真實情況更加了解，他們可以對農(nóng)戶退出宅基地相關(guān)信息的正確性進行監(jiān)督，同時也可以對相關(guān)部門就宅基地退出的各程序進行監(jiān)督，保證程序正義，維護農(nóng)民利益。三是政府及其各部門。每一級政府及其部門都有不同的職責(zé)，對于職責(zé)范圍及權(quán)限范圍內(nèi)的事項應(yīng)當(dāng)相互進行監(jiān)督。同時對宅基地退出農(nóng)民的資格、土地產(chǎn)權(quán)、退出條件、補償金額等進行監(jiān)督。四是社會群眾。社會群眾是一龐大的監(jiān)督群體，也是監(jiān)督中重要的力量，其可以以理性公正的思維對宅基地退出事宜進行監(jiān)督。就監(jiān)督程序而言，首先是監(jiān)督主體向村集體或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提出異議，由政府、集體經(jīng)濟組織、農(nóng)戶代表、社會群眾代表組成，負(fù)責(zé)宅基地退出監(jiān)督檢查事項。其次對異議事項進行調(diào)查，然后督查組織做出處理意見，最后監(jiān)督相關(guān)人員進行改正。

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Abstract： The development of urban-rural integration requires that rural homestead should be withdrew with compensation voluntarily， which could optimize and improve the utilization efficiency of homestead. At present，there are some problems in the withdrawal of homestead in China， for lacking of the relevant stipulations of the withdrawal， for ignoring the dominant status of farmers， for making difference of the compensation standards for the withdrawal， for the confusion withdrawal procedure. Through making a study on the withdrawal of sites inYujiang of Jiangxi， Jinzha iof Anhui and Pingluo of Ningxia， it provides us with useful experience and enlightenment， including specific institutions and regulations， the democratic rights of farmers， classification for withdrawal compensation， the withdrawal procedure of openness and fairness. Therefore， under the background of the development of urban-rural integration， our country is supposed to perfect relevant institutions and regulations for the withdrawal of rural homestead， ensure the dominant position of farmers， formulate reasonable compensation standards，perfect the procedure of the withdrawal of homestead. In this way， we can promote the withdrawal of homestead voluntarily and orderly.

Key Words： urban and rural integration development; homestead; withdrawal; compensation