耿明全

摘 要：黃河河南段是最為復雜難治、防洪壓力巨大的特殊河段，也是習近平總書記在黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展座談會上講話中重點提到和關注的河段。為讓黃河成為造福人民的幸福河，系統(tǒng)梳理了河南黃河治理保護和高質量發(fā)展難題癥結，分類施策，進行河南黃河治理與保護綜合提升工程建設，按照總書記提出的“生命共同體”理念，統(tǒng)籌、協(xié)調好各部分、各方面利益關系，使之形成合力，促進“讓黃河成為造福人民的幸福河”指示落地生根。

關鍵詞：河道治理;高質量發(fā)展;綜合提升工程;黃河河南段

中圖分類號：TV851;TV853;TV882.1 文獻標志碼：A

doi：10.3969/j.issn.1000-1379.2020.09.014

Abstract：The Yellow River in Henan Province is the most complicated and difficult section with great flood control pressure. It is also the section that General Secretary Xi Jinping highlighted and paid attention to in his Speech at the Symposium on Ecological Protection and High-quality Development of the Yellow River Basin. In order to make the Yellow River become a happy river for the benefit of the people， this paper systematically sorted out the crux of the difficult problems of the Yellow River control， protection and high-quality development in Henan province and carried out the construction of comprehensive improvement project of Yellow River control and protection in Henan Province. In accordance with the concept of "a community of life" put forward by the General Secretary， we should make overall plans and coordinate the interests of all parts and sectors so that they can form a resultant force and promote the implementation of "Let the Yellow River become a happy river for the benefit of the people".

Key words： river management; high-quality development; comprehensive improvement project; the Yellow River in Henan Province

2019年9 月 18 日，習近平總書記在鄭州主持召開黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展座談會并發(fā)表重要講話，發(fā)出了“讓黃河成為造福人民的幸福河”的偉大號召。為將習總書記的重要指示落實到河南治黃實際工作中，河南治黃工作緊緊圍繞習近平總書記在黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展座談會上的講話中提出的“治理黃河，重在保護，要在治理”“共同抓好大保護，協(xié)同推進大治理，著力加強生態(tài)保護治理、保障黃河長治久安、促進全流域高質量發(fā)展、改善人民群眾生活、保護傳承弘揚黃河文化，讓黃河成為造福人民的幸福河”“積極探索富有地域特色的高質量發(fā)展新路子”指示精神，以299 km游蕩性河段治理為抓手，以“實施河道和灘區(qū)綜合提升治理工程”為手段，以“確保黃河沿岸安全和灘區(qū)群眾經濟發(fā)展”為目標，搶抓黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展上升為重大國家戰(zhàn)略的極好機遇，系統(tǒng)梳理和分析黃河下游河南段治理保護和高質量發(fā)展的難題癥結，在總書記發(fā)表重要講話即將一周年之際，依據(jù)水利部、黃委編制的黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展頂層設計，以“防洪保安和綠色發(fā)展”并重的全新視野，提出了河南黃河治理與保護綜合提升工程規(guī)劃建議。

1 河南黃河概況及其特殊性

黃河由陜西潼關進入河南省，流經三門峽、洛陽、濟源、焦作、鄭州、新鄉(xiāng)、開封、濮陽8個省轄市，于濮陽市臺前縣張莊流入山東。河道長711 km，其中：鄭州京廣鐵路橋（桃花峪）以上339 km為黃河中游的中下段，為從山區(qū)峽谷沖向平原的過渡河段，鄭州京廣鐵路橋至菏澤高村299 km為兩岸堤防約束的游蕩性河段，菏澤高村至臺前張莊73 km為游蕩性河段向彎曲性河段過渡的設防河段。

黃河曾被稱為“中國之憂患”，主要是指河南黃河的鄭州京廣鐵路橋至臺前張莊372 km設防河段，特別是299 km游蕩性河段，河道寬淺散亂，最寬處達24 km，河道比降上陡下緩，河勢游蕩多變，畸形河勢多發(fā)頻發(fā)且未完全控制，“地上懸河”形勢嚴峻，現(xiàn)狀河床平均高出背河地面4～6 m，其中新鄉(xiāng)市河段高于背河地面20 m，“橫河、斜河、滾河”危及大堤安全;河道灘區(qū)既是黃河滯洪沉沙的場所（見表1），也是100多萬灘區(qū)群眾賴以生存的家園，防洪運用和經濟發(fā)展的矛盾長期存在。該河段相較其他河段及江河，是最難防守、歷史上決口最多、決口淹沒范圍最大的防洪重點和確保河段。

2 河南黃河治理保護與高質量發(fā)展難題癥結分析

中華人民共和國成立后，黨和國家對治理開發(fā)黃河極為重視，沿黃軍民和黃河建設者開展了大規(guī)模的黃河治理保護工作，依據(jù)“上攔下排、兩岸分滯”防洪工程體系，“攔、排、放、調、挖”處理利用泥沙，以及幾萬次的工程搶險，取得了70多a黃河伏秋大汛不決口、20多a黃河不斷流等的巨大成就，最大可能提升了河南黃河發(fā)展水平和生態(tài)環(huán)境可持續(xù)性，灘區(qū)經濟社會發(fā)展和居民生活也發(fā)生了很大的變化。但是，我們也清醒地看到，黃河一直存在水患頻繁、河南黃河極為復雜難治等因素，當前影響河南黃河治理保護和高質量發(fā)展的突出困難和問題，主要反映在以下幾個方面：

（1）防洪保安存在短板。黃河標準化堤防提供了黃淮海平原防洪安全保障，但隨著社會的不斷發(fā)展和進步，灘區(qū)防洪基礎薄弱問題常態(tài)化、顯性化與灘區(qū)發(fā)展及脫貧致富成為當今河南黃河治理的主要矛盾。灘區(qū)因缺乏必要的防洪、避洪設施而造成洪水淹沒長期化，并伴有突發(fā)性、反復性、不確定性等特點，對灘區(qū)農業(yè)生產和經濟發(fā)展具有直接和重大威脅。特別是黃河下游寬河道灘區(qū)沒有遷建安置的57萬多人和封丘倒灌區(qū)43萬多人，共計100余萬人還生活在低灘區(qū)，生命財產的防洪安全仍沒有得到保障。

（2）河道治理與灘區(qū)經濟發(fā)展互相融合不夠，灘區(qū)開發(fā)與保護矛盾突出。黃河泥沙淤積而成的灘區(qū)地形平坦，土壤肥沃，水資源豐富，最寬處達20 km，既是滯洪沉沙的重要區(qū)域，又具有很大的開發(fā)潛力，具備生產各類農產品的優(yōu)良條件，居住有100余萬人。習總書記講話中特別提到“黃河流域經濟社會發(fā)展相對滯后，特別是上中游地區(qū)和下游灘區(qū)，是我國貧困人口相對集中的區(qū)域”。

長期居住灘區(qū)的群眾熟悉黃河洪水峰尖量小、歷時短、河勢游蕩等特點，為追求自身生存和經濟發(fā)展，在灘區(qū)沒有明顯界定灘區(qū)和排洪河槽參照物的時代，追逐水邊種地和修筑生產堤，與洪水打起了“游擊戰(zhàn)”。隨著對進入下游洪水調控能力的增強，調控為“小而胖”的洪水過程在河道整治工程的約束下，逐漸將游蕩多變的寬淺河槽變?yōu)橄鄬φ罘€(wěn)定的單一河槽，特別是近十幾年來，河床下切，嫩灘出露水面高度增加，嫩灘地也大都具備了良好的耕種條件，加之排洪河槽和二灘之間缺乏明顯的標志性界線，灘區(qū)群眾就沿襲傳統(tǒng)的“沿河邊種地”習慣，種到了排洪河槽嫩灘上，個別社會團體或組織進行非法灘岸防護，嚴重影響和干擾河道防洪安全和正常管理秩序，不僅降低了河槽排洪能力、增加了淹沒損失，也破壞了河道生態(tài)，成為河南黃河治理“清四亂”的重點與難點[1]。

另外，有些部門在理解和貫徹國家有關法律、法規(guī)精神實質方面往往存在誤區(qū)，不能正確理解和處理治理與保護之間的辯證與促進關系，在黃河河道內劃設了各類保護區(qū)，特別令人不解的是竟然將黃河重要防洪工程、灘區(qū)群眾的口糧田劃到保護區(qū)的核心區(qū)，造成黃河（或保護區(qū)）管理人員在履行《防洪法》《河道管理條例》和《濕地保護條例》所賦予的職責時產生沖突，影響黃河防洪工程正常建設和河道治理與保護工作開展，是習近平總書記講話中著力要求解決的“九龍治水、分頭管理”問題之一。

（3）現(xiàn)有河道整治工程配套設施不夠完善，適應長期小水流量過程不及預期[2]。黃河下游寬河道整治是按照4 000 m3/s或5 000 m3/s中水流量進行設計的，同時兼顧了大洪水和小水河勢的需求，在控制大、中洪水方面成效顯著，減小了大、中洪水頂沖防洪工程的概率，很大程度上保證了防洪安全。但小浪底水庫運用以來，黃河下游寬河道長期小水流量過程，河水行進動力較小，一些河段小水畸形河勢多發(fā)、頻發(fā)[3]，年年造成工程出險或灘地塌失，習近平總書記的講話中稱之為“299公里游蕩性河段河勢未完全控制”。

（4）部分河段“二級懸河”形勢嚴峻[4]。歷史上頻繁發(fā)生的高含沙洪水漫灘，洪水在橫向溢流至灘區(qū)深處的過程中，流速沿途降低，泥沙沿途落淤，自然形成灘唇高昂、灘地低洼的灘區(qū)橫比降，長期積累形成“二級懸河”（見圖1），嚴峻情況下存在順堤行洪和洪水頂沖堤防威脅，影響黃河防洪安全。

（5）排洪河槽生物多樣性趨于萎縮，植物減少，動物遷徙或死亡。20世紀90年代以前，黃河下游來水量較大，河道植物時常被水淹沒滋潤，河道寬淺散亂，大小河心灘生消不定，河槽主、汊交替變化，水體有緩、有急、有靜，給魚蝦等塑造了良好的繁衍生息環(huán)境。加之人們對黃河游蕩的畏懼，不敢下河捕撈，河槽內魚蝦眾多，嫩灘植物茂盛，河道動植物品種豐富。

近年來隨著河槽趨于單一與河床下切，雖然出露的河心灘在風力作用下造成的飛沙揚塵大幅度減少，但魚蝦繁衍、棲息區(qū)萎縮，加之生態(tài)流量長期偏小、嫩灘缺乏必要的淹沒滋潤、人們的過度捕撈和嫩灘種植開發(fā)，使河槽生物多樣性受到嚴重破壞，亟須治理。

（6）黃河水資源開發(fā)利用水平低。受小浪底水庫小水清水下泄影響，黃河下游寬河道河槽下切嚴重，主槽河床平均下降2.5 m左右，上段河槽最多下切3.5 m，造成沿河相當數(shù)量的水閘在小水時不能正常引水。同時，在黃河發(fā)生較大水流時，因缺乏必要的引黃供水調蓄工程，故水閘引水量很小，“引不出、留不住”問題突出，影響黃河水資源較好利用。

（7）灘區(qū)缺乏必要的扶持政策，群眾生活貧困[1]。明清時期黃河下游即采用“寬河固堤”方略，為減緩河道淤積抬高、給河勢游蕩足夠空間和給堤防防守爭取主動提供了很大余地，保證了黃河防洪安全。但修筑堤防將大量群眾圈在了兩岸大堤之間的河道內，灘區(qū)群眾為黃河防洪保安大局做出了巨大犧牲。據(jù)不完全統(tǒng)計，1949年以來灘區(qū)遭受不同程度的洪水大漫灘20余次，累計受災人口490.64萬人次，受災村莊5 777個次，受淹耕地124萬多hm2。

對于黃河下游灘區(qū)群眾這一特殊群體，黨和國家非常重視。在全國農民普遍上交農業(yè)稅的計劃經濟時代，灘區(qū)群眾即實行“一水一麥”免交農業(yè)稅政策，在20世紀90年代前后又撥付專項扶貧資金幫助他們修筑房臺和灘區(qū)水利配套設施，緩解了灘區(qū)群眾貧困狀況。但隨著全國取消農業(yè)稅政策的實行和農村改革的深入推進，計劃經濟時代的灘區(qū)相關扶助政策失效，灘區(qū)經濟發(fā)展因缺乏扶助政策而逐漸落后于堤外沿黃地區(qū)。

（8）黃河文化窗口建設滯后。黃河是中華民族的搖籃，孕育了燦爛輝煌的中華文明，中華文化的諸多元典、古代一些重大的科技成果，都誕生于這片土地[1]。黃河百折不撓、一往無前，塑造了中華民族剛健有為、自強不息的品格，這是中華民族的重要象征、中華民族精神的重要標志。但反映黃河文化底蘊、彰顯黃河治理技術與成效的黃河花園口、柳園口等關鍵河勢控制節(jié)點建設嚴重滯后，距離“黃河標志性窗口”“講好黃河故事”的要求還有很大距離。

3 分類施策，綜合提升河道和灘區(qū)治理質量

破解黃河下游寬河道生態(tài)保護和高質量發(fā)展一系列難題，必須正確理解習近平總書記提出的“讓黃河成為造福人民的幸福河”核心要義，按照水利部“黃河不決口、河床不抬高、河道不斷流、水質不超標”和“傳承黃河文化”[1]總要求，遵循黃委“洪水分級設防、泥沙分區(qū)落淤、三灘分區(qū)治理”新時期黃河下游治理方略，創(chuàng)新黃河下游寬河道治理思路和方式，分類施策，補齊河南黃河高質量發(fā)展短板，強化河南黃河治理與保護監(jiān)管，加強協(xié)調和溝通，開創(chuàng)人水和諧新局面。

3.1 全力推進黃河下游河道綜合治理工程建設

（1）結合“二級懸河”治理和挖河導流，選擇黃河大堤臨河側適宜部位淤筑千年一遇防洪標準、安置人口不少于8 000人的移民鎮(zhèn)臺（見圖2、圖3），將灘內居民通過移民建鎮(zhèn)有計劃地遷到移民鎮(zhèn)臺上安置，并配套建設必要的鎮(zhèn)辦企業(yè)、商店以及學校和醫(yī)院等，解決黃河低灘區(qū)57萬居民生命財產受黃河洪水漫灘淹沒威脅等問題，同時實現(xiàn)灘區(qū)土地集約高效利用、勞動力優(yōu)化組合和效能提升。

（2）以排洪河槽寬度為控制指標，以現(xiàn)有河道整治工程和生產堤改造為基礎，修筑灘區(qū)沿河生產防汛路（見圖3），進行同岸河道整治工程連通[5]，一方面改善河道整治工程管理、搶險和灘區(qū)群眾生產交通條件，公路臨河側修建子堤防止河槽生態(tài)水體淹沒農田，另一方面為加強排洪河槽監(jiān)管提供地標。

（3）以進一步控制黃河下游游蕩性河段河勢變化為目標，以河道挖沙疏導[6]結合移動式導流樁壩工程[2-3]建設、現(xiàn)有河道整治工程上延或下續(xù)為手段，進行以恢復黃河花園口將軍壩穩(wěn)定靠河、促進引黃入冀補淀引水以及遏制原陽三教堂、任村和中牟韋灘耕地險情為目標的畸形河勢治理三河段示范性工程建設，研究和完善黃河下游游蕩性河段進一步控制技術（見圖4），完善和配套現(xiàn)有河道整治工程，穩(wěn)定主槽，實現(xiàn)對299 km游蕩性河段河勢的有效控制。同時，在現(xiàn)有土石壩垛河道整治工程坡腳（包括石護坡）種植柳樹，固土固石，減緩水流對壩坡和壩根沖擊，提升壩垛抗沖刷能力和生態(tài)綠化水平（見圖5）。

3.2 塑造黃河下游寬河道排洪輸水生態(tài)河槽

河道的首要功能是排洪輸水，同時也衍生了生態(tài)功能。為保證河道功能的充分發(fā)揮，應嚴格按照行洪河道紅線管理，清除排洪河槽內一切行洪障礙，“清四亂”確保行洪暢通。以灘區(qū)沿河生產防汛路為地標邊界，進行排洪河槽內綠色排洪輸水生態(tài)廊道建設，禁止一切開發(fā)行為。根據(jù)2016年5月國務院辦公廳“關于健全生態(tài)保護補償機制的意見”，對灘區(qū)群眾進行生態(tài)補償，退耕還河，營造河南黃河河槽生態(tài)建設和排洪安全的和諧局面;結合干支流水庫防洪調度，塑造排洪河槽，使其全斷面、小漫灘過水，擴大河槽水面，適度淹沒和滋潤河槽內野生植物，促進河槽內自然生態(tài)修復和震懾違規(guī)開發(fā)行為。同時，結合河勢歸順和蓄水沉沙，選擇適當河段和嫩灘進行河槽疏導挖沙，進行河、渠、池連通（見圖6），營造河槽綠島和庫塘水面，一方面控導河勢，擴大河槽排洪能力，提高供水保證率;另一方面促進魚、蝦、鳥類繁衍生息和生物多樣性修復，防止人們在嫩灘進行作物種植，塑造黃河下游寬河道排洪輸水生態(tài)河槽。

3.3 全力推進貫孟堤擴建工程建設

貫孟堤改擴建工程項目可有效減小洪水對封丘、長垣兩縣575 km2倒灌區(qū)（見圖7）群眾生產生活的威脅，有利于倒灌區(qū)區(qū)域經濟發(fā)展。小浪底水庫運用將倒灌區(qū)運用概率大幅降低，隨著國家扶貧攻堅向深度發(fā)展，封丘、長垣縣政府多次與河務部門溝通，要求加快倒灌區(qū)安全建設。河南省政府、黃委和河南黃河河務局對此高度重視，多次開展專題調研，結合“一點、一線、一灘”建設，編制完成了《黃河下游新鄉(xiāng)貫孟堤擴建工程可研任務書》。該任務書已通過黃委初審，并上報水利部。該項目實施后，貫孟堤的防洪標準將大幅度提高，不僅可以有效確保倒灌區(qū)群眾的生命財產安全，還可以減少倒灌區(qū)群眾的外遷。目前，河南黃河河務局根據(jù)水利部初審要求和水利部專家現(xiàn)場調研座談會意見，全力推進項目立項審查和相關前置條件辦理工作，爭取項目早日批復實施。圖7 倒灌區(qū)平面示意

3.4 全力推進黃河下游引黃閘改建和引黃調蓄工程建設

河南黃河引水閘是水資源綜合利用體系的重要組成部分，對促進河南經濟社會發(fā)展、國家糧食安全，改善生態(tài)環(huán)境，保障人民健康和中原振興等都具有積極作用。河南黃河引水閘始建于20世紀50—60年代，目前，河南黃河共有引黃閘37座，近20 a來受河床下切、水位下降影響，引黃閘引水能力明顯下降，嚴重制約了下游引黃灌區(qū)的生存和發(fā)展，影響下游兩岸及相關地區(qū)糧食安全、城鎮(zhèn)生活和工業(yè)用水，對供水區(qū)生態(tài)環(huán)境與經濟社會發(fā)展造成了一定程度的影響。為此，黃委啟動了黃河下游引黃涵閘改建工程立項，目前工程項目可研報告已先后通過水利部審查和國家發(fā)改委評估，下一步全力爭取黃河下游引黃涵閘改建工程可研報告早日通過國家發(fā)改委批復、項目初步設計早日通過水利部審查和批復，爭取2020年開工建設。

同時，針對黃河河道大水時引水留不住問題，結合河道生態(tài)廊道建設和挖河疏導調整河勢，在河道內選擇適宜河段和灘區(qū)進行引黃供水調蓄工程建設，保證黃河小水時引得出，大水時留得住，滿足引黃供水需求。

3.5 進行二灘種植結構調整，提高灘區(qū)過洪能力和群眾收益

針對目前二灘種植玉米、樹木阻礙行洪且收益低的情況，在今后的二灘開發(fā)利用中，大力倡導綠色農業(yè)、生態(tài)旅游和農業(yè)觀光，發(fā)展優(yōu)質專用黃河大豆、蓮藕、無公害蔬菜、特色中藥材等黃河品牌的規(guī)模生態(tài)農業(yè)，在河槽適宜地段發(fā)展以優(yōu)質肉牛肉羊為主、鵝鴨為輔的畜牧業(yè)，提高灘區(qū)生態(tài)收益。