公共行政中的“燙手山芋”—基于“棘手問題”緣起、內(nèi)涵與應(yīng)對策略的研究述評

西南交通大學(xué)公共管理與政法學(xué)院 郭佳良

本文節(jié)選自《公共行政評論》2020年第4期

本文將目前具有代表性的“棘手問題”應(yīng)對策略分為權(quán)威型馴服、技術(shù)型處理和適應(yīng)型應(yīng)對三種。1.權(quán)威型馴服策略

當問題所涉及的利益相關(guān)者內(nèi)部存在著權(quán)力分配的不均或壟斷時，權(quán)力掌控者往往會采取權(quán)威型馴服策略來應(yīng)對“棘手問題”?！榜Z服”的涵義是指通過特定方式將原本棘手而復(fù)雜的問題轉(zhuǎn)換為簡單而馴良的技術(shù)問題。那么，如何來馴服“棘手問題”呢？從前文所述的“棘手問題”的特征入手，這種“馴服”一般可通過六種方式實現(xiàn)：鎖定對于問題的定義；宣稱問題已得到解決；指定某類客觀參數(shù)來測量解決方案的效果；將問題描繪為與那些已解決的問題非常相似；放棄更好地解決問題的努力；宣稱只有某些可能的解決方案，并聚焦于從這些可能的選項中作出選擇。其中，最常見的策略是將原本整體性的問題人為地進行分割，并針對某一脫離整體的“子問題”尋找合理而可行的方案。這種策略不僅未能完整地分析問題的各個方面和緯度，同時還會導(dǎo)致原先問題所嵌入的社會生態(tài)系統(tǒng)發(fā)生改變，并誘發(fā)“棘手問題”的突變。因此，權(quán)威型馴服并不能真正地解決“棘手問題”，它只是造成了問題被解決的假象而已。

2.技術(shù)型處理策略

根據(jù)上述對于“棘手問題”的分類，當問題本身非常復(fù)雜卻不存在太多利益相關(guān)者的分歧和沖突時，這種問題類型屬于認知復(fù)雜型問題。這種認知復(fù)雜型問題的應(yīng)對往往采取技術(shù)型處理的策略。這種策略首先面對的是信息不足的問題，這時可通過全面獲取可能信息的方式來降低問題的復(fù)雜性和不確定性?！凹謫栴}”認知復(fù)雜的主要來源是問題涉及信息和知識的分散，以及由于這種分散所導(dǎo)致的問題建構(gòu)問題。

技術(shù)型處理策略的局限性體現(xiàn)在兩個方面。第一，試圖通過獲取全面的信息來降低問題棘手程度的可行性有限，因為有限信息和有限理性往往成為應(yīng)對“棘手問題”的必然處境。也就是說，技術(shù)型處理策略所依賴的數(shù)字支配和工具理性不能完全消解棘手屬性。第二，技術(shù)策略表面上看起來是單純的技術(shù)操作規(guī)程，但在實際執(zhí)行過程中，又必須是基于某種社會性的集體行動框架，從而對于組織能力或治理能力有很高要求。因此，如何在引入技術(shù)型處理策略時促進組織或治理網(wǎng)絡(luò)的相應(yīng)變革則成為有效應(yīng)對“棘手問題”的關(guān)鍵。

3.適應(yīng)型應(yīng)對策略

公共領(lǐng)域中“棘手問題”的治理在本質(zhì)上并非是依靠技術(shù)專家實現(xiàn)“科學(xué)化的”解決，而是一個“社會化的”應(yīng)對過程，而實現(xiàn)這一社會化的應(yīng)對過程的關(guān)鍵是達成由多方利益相關(guān)者所構(gòu)成的集體行動。區(qū)別于新古典經(jīng)濟學(xué)視野中“經(jīng)濟人”的“搭便車”行為所導(dǎo)致的集體行動困境，應(yīng)對“棘手問題”所需集體行動的挑戰(zhàn)在于如何構(gòu)建針對問題的共同理解，以及尋求可能性方案的共同責(zé)任，最終創(chuàng)造共享的公共價值。因此，問題的應(yīng)對不是一蹴而就的，而是基于持續(xù)過程中的集體行動和調(diào)試?；谶@一邏輯，適應(yīng)型策略成為學(xué)界普遍推崇的應(yīng)對方式。

在不同的政策和研究領(lǐng)域，學(xué)者們提出了基于“棘手問題”適應(yīng)策略的不同模式。在公共衛(wèi)生和環(huán)境治理領(lǐng)域，“棘手問題”的生成源于個體的“市場化行為失靈”，因而適應(yīng)型應(yīng)對策略體現(xiàn)為通過助推模式實現(xiàn)公眾持續(xù)的行為改變，這種模式因其溫和且成本低廉受到西方國家的普遍關(guān)注；在應(yīng)對自然資源管理的“棘手問題”時，適應(yīng)性管理被認為是一種有效的模式，這種模式需要管理者通過被動或主動地信息積累和學(xué)習(xí)過程，在面對不確定環(huán)境時進行魯棒決策，從而提升管理的長期效果；對于涉及高度價值沖突和理念分歧的棘手議題，構(gòu)建針對議題的共同理解是至關(guān)重要的治理環(huán)節(jié)，因而促進利益相關(guān)者持續(xù)溝通和對話的協(xié)商民主方式被認為是更有效的適應(yīng)型應(yīng)對模式。

中國政府消費券政策的經(jīng)濟效應(yīng)

北京大學(xué)新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟學(xué)研究院 林毅夫，北京大學(xué)國家發(fā)展研究院、北京大學(xué)數(shù)字金融研究中心 沈艷，中國人民大學(xué)漢青經(jīng)濟與金融高級研究院 孫昂

本文節(jié)選自《經(jīng)濟研究》2020年第7期

中國地方政府審時度勢，從自身的經(jīng)濟實際狀況和自身財政能力出發(fā)，在發(fā)放消費券方面動作迅速、消費券設(shè)計總體上貼近民生、保企業(yè)、保就業(yè)的需要。消費券發(fā)放后，百姓使用活躍、消費金額增加。這對消費券定向的行業(yè)起到了很好的提振需求、保護企業(yè)和就業(yè)的作用。

但是，現(xiàn)有消費券的發(fā)放狀況不足以應(yīng)對疫情引發(fā)的經(jīng)濟下滑。一方面是由于總金額低，截至5月上旬全國發(fā)放的消費券尚不足200億。另一方面是定向于貧困人口的消費券總額不足。為此，本文建議應(yīng)加大對貧困地區(qū)、低收入人群的消費券發(fā)放力度。鑒于本文還發(fā)現(xiàn)，地方政府不發(fā)券的主要原因是財力不足，對于自身財政實力不如經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的地方政府，可以允許其使用上級轉(zhuǎn)移支付、或增加赤字率來支持消費券發(fā)放。

另外，在發(fā)放過程中，需要多策并舉，利用大數(shù)據(jù)技術(shù)精準定位需要扶持的行業(yè)與人群，確保消費券發(fā)放透明、公正、高效。一是精準定位要保護的家庭。在有條件的地區(qū)，可以結(jié)合現(xiàn)有大數(shù)據(jù)精準扶貧云系統(tǒng)，解決低收入人群不易準確識別、難以觸達等問題。二是精準定位要保護的企業(yè)，利用數(shù)據(jù)技術(shù)實時掌握各地消費券定向行業(yè)和企業(yè)的經(jīng)營狀況。三是利用數(shù)字技術(shù)提高政府發(fā)放效率。四是預(yù)備數(shù)字設(shè)備和網(wǎng)絡(luò)。由于現(xiàn)有消費券以電子券為主，可通過為低收入人群提供低價甚至免費的數(shù)字設(shè)備和移動網(wǎng)絡(luò)的方法降低使用消費券的技術(shù)和設(shè)備門檻。

最后，消費券的刺激作用是建立在消費者有可以消費的基本資金的基礎(chǔ)上。為了幫助特別困難的人群，還需要在數(shù)字技術(shù)和消費券以外的補充。在互聯(lián)網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施仍然較為薄弱的地區(qū)，以及對于網(wǎng)絡(luò)使用能力難以在短期提高的低收入群體，可以用提高低保水平、增加現(xiàn)金的轉(zhuǎn)移支付來保障低收入家庭的收入和消費。

基于全球價值鏈視角的人民幣有效匯率指數(shù)的構(gòu)建

廈門大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院金融系 吳麗華，中國人民銀行溫州市中心支行 瞿璐，廈門大學(xué)國際學(xué)院 江藍微

本文節(jié)選自《中國經(jīng)濟研究》2020年第4期

全球價值鏈視角測算貿(mào)易增加值作為貿(mào)易代理指標更為有效合理，更加適應(yīng)貿(mào)易全球化和中國嵌入全球價值鏈程度加深的現(xiàn)實。我國面臨的國際環(huán)境是全球貿(mào)易自由進出口、全球資本自由流動，國際資本流動的總量遠大于貿(mào)易進出口額的總量，短期資本的沖擊對匯率會產(chǎn)生巨大的影響，以貿(mào)易權(quán)重和資本權(quán)重綜合構(gòu)建人民幣有效匯率指數(shù)考慮更加全面。

在全球價值鏈的國際環(huán)境下，匯率作為國家國際競爭力的指標將發(fā)揮更加重要的作用。全球中間貿(mào)易品規(guī)模的增加，導(dǎo)致匯率對進出口貿(mào)易的影響更加的復(fù)雜。我國政策制定時，應(yīng)將匯率變動與全球價值鏈因素結(jié)合起來綜合考慮，才能對政策效益進行合理預(yù)期。當一個國家處于靠近價值鏈上游端的位置時，應(yīng)該選擇維持穩(wěn)定的有效匯率，使其在國際貿(mào)易中獲得更大收益；當一國擁有更緊密的后向聯(lián)系時，可以選擇更加浮動的匯率制度；當一國擁有更緊密的前向聯(lián)系時，需要根據(jù)需求彈性和供給彈性，綜合考慮中間品出口的影響。

全球價值鏈的形成是經(jīng)濟發(fā)展的必然趨勢。我國應(yīng)積極融入全球價值鏈，不僅要享受到全球分工的紅利，更要借此機會通過國家間的貿(mào)易聯(lián)系，學(xué)習(xí)借鑒他國的優(yōu)秀經(jīng)驗、技能、科技、知識，轉(zhuǎn)化為本國企業(yè)轉(zhuǎn)型升級的內(nèi)在動力，壯大自身的經(jīng)濟實力，通過競爭學(xué)習(xí)攀升價值鏈，掌握更優(yōu)的價值鏈嵌入位置，通過掌握生產(chǎn)技術(shù)，加大我國在價值鏈中的長度，獲得更大的貿(mào)易收益。同時擴大內(nèi)需，建立國家價值鏈，引導(dǎo)國家經(jīng)濟進一步穩(wěn)定健康發(fā)展。