摘要：中國(guó)的社會(huì)政策是“競(jìng)爭(zhēng)型社會(huì)政策”，作為發(fā)展戰(zhàn)略的重要組成部分而服務(wù)于不同階段國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力的塑造。新中國(guó)成立以來，我國(guó)社會(huì)政策經(jīng)歷了從全能型社會(huì)政策、維穩(wěn)型社會(huì)政策、經(jīng)營(yíng)型社會(huì)政策向投資型社會(huì)政策的演變，形塑了中國(guó)發(fā)展的資源動(dòng)員優(yōu)勢(shì)、低成本優(yōu)勢(shì)，并由此實(shí)現(xiàn)了中國(guó)經(jīng)濟(jì)的投資與外貿(mào)驅(qū)動(dòng)，成為中國(guó)奇跡的重要基礎(chǔ)。受現(xiàn)實(shí)條件的約束，中國(guó)社會(huì)政策供給的邏輯也從成本最小化、阻力最小化、利益最大化向壓力最小化演變。中國(guó)社會(huì)政策發(fā)展的下一階段目標(biāo)是，服務(wù)于中國(guó)向高收入國(guó)家跨越所需的創(chuàng)新優(yōu)勢(shì)與市場(chǎng)規(guī)模優(yōu)勢(shì)，形塑競(jìng)爭(zhēng)力。然而，目前社會(huì)政策供給的主導(dǎo)邏輯是壓力最小化邏輯，對(duì)塑造創(chuàng)新競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的支持不夠。如何實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與美好生活的平衡，是中國(guó)社會(huì)政策發(fā)展必須解答的現(xiàn)實(shí)問題和必須面對(duì)的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

關(guān)鍵詞：競(jìng)爭(zhēng)型國(guó)家;競(jìng)爭(zhēng)力;社會(huì)政策;供給邏輯

基金項(xiàng)目：國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“生命歷程視角下農(nóng)民工市民化基本公共服務(wù)精準(zhǔn)匹配機(jī)制研究”（16BSH128）;廣西高等學(xué)校人文社會(huì)科學(xué)重點(diǎn)研究基地“區(qū)域社會(huì)管理創(chuàng)新研究中心”資助項(xiàng)目;廣西高等學(xué)校高水平創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)及卓越學(xué)者計(jì)劃資助項(xiàng)目

中圖分類號(hào)：C913 ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ?文章編號(hào)：1003-854X（2020）09-0132-07

中國(guó)社會(huì)政策常被概括為“發(fā)展型”、“生產(chǎn)型”、“剩余型”社會(huì)政策，被視為東亞福利體制的典型代表，然而既有研究對(duì)其發(fā)展經(jīng)驗(yàn)的解讀存在一定的不足。首先，既有研究將中國(guó)社會(huì)政策歸為發(fā)展型社會(huì)政策，主要關(guān)注經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與社會(huì)政策支出規(guī)模的關(guān)系，但對(duì)社會(huì)政策如何服務(wù)于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)缺少系統(tǒng)的分析。其次，既有研究缺少對(duì)國(guó)際國(guó)內(nèi)環(huán)境變遷的敏感性，因此對(duì)中國(guó)社會(huì)政策發(fā)展的解讀存在疏漏。如，將改革開放前的社會(huì)政策視為與經(jīng)濟(jì)政策相矛盾的、高于當(dāng)時(shí)發(fā)展水平的高福利政策①，忽視了該時(shí)期勞保福利支出水平較低的現(xiàn)實(shí);對(duì)改革開放以來的社會(huì)政策，以人口紅利為核心進(jìn)行解讀，忽視了長(zhǎng)期以來中國(guó)對(duì)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力進(jìn)城務(wù)工的清退與限制政策。

有鑒于此，本文提出“競(jìng)爭(zhēng)型社會(huì)政策”分析框架，分析社會(huì)政策對(duì)國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的形塑作用，以及不同階段社會(huì)政策的供給邏輯。這使得本研究不同于以往研究：其一，在分析視角上，競(jìng)爭(zhēng)型國(guó)家是全球化與開放經(jīng)濟(jì)社會(huì)的視角②，不同于凱恩斯主義的國(guó)內(nèi)政治與風(fēng)險(xiǎn)視角。其二，以往競(jìng)爭(zhēng)視角主要關(guān)注“逐底競(jìng)爭(zhēng)”對(duì)公共政策的影響③，本研究則關(guān)注不同發(fā)展階段的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)與社會(huì)政策的關(guān)系。

一、相關(guān)理論與分析框架：從工業(yè)主義邏輯到競(jìng)爭(zhēng)邏輯

（一）社會(huì)政策的工業(yè)主義邏輯和國(guó)家中心主義視角

工業(yè)主義是關(guān)于社會(huì)政策發(fā)展的第一代理論。工業(yè)化對(duì)人力資本的需求，以及勞動(dòng)力市場(chǎng)化過程中的養(yǎng)老、失業(yè)、工傷等問題，超出了家庭與傳統(tǒng)社區(qū)承擔(dān)能力，需要集體與國(guó)家力量的回應(yīng)。而凱恩斯主義的“福利國(guó)家計(jì)劃和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)是和諧的”樂觀主義和經(jīng)濟(jì)繁榮一起，促進(jìn)了福利國(guó)家的擴(kuò)張。④ 經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生新的社會(huì)問題，社會(huì)剩余解決問題，代表了基于西方經(jīng)驗(yàn)的社會(huì)政策發(fā)展路徑。

人口老齡化、能源和滯脹危機(jī)、福利國(guó)家的財(cái)政危機(jī)，動(dòng)搖了凱恩斯主義關(guān)于“福利國(guó)家計(jì)劃和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)是和諧的”樂觀假設(shè)，而新馬克思主義、權(quán)利資源理論的興起，則瓦解了工業(yè)主義邏輯的主流理論地位。⑤ 不同于既有理論聚焦于國(guó)內(nèi)政治，國(guó)家中心主義視角強(qiáng)調(diào)國(guó)際環(huán)境與競(jìng)爭(zhēng)的影響。其一，國(guó)際環(huán)境、發(fā)展階段不同，社會(huì)政策的功能定位也不同。如，拉美國(guó)家社會(huì)政策與其國(guó)際貿(mào)易發(fā)展策略有關(guān)，社會(huì)政策服務(wù)于國(guó)家戰(zhàn)略，即改變國(guó)家在世界資本主義體系中的從屬地位。20世紀(jì)40年代，墨西哥為了國(guó)家工業(yè)化戰(zhàn)略而啟動(dòng)了社會(huì)保障項(xiàng)目，新的社會(huì)保障稅成為國(guó)家投資的重要來源。⑥ 其二，社會(huì)政策的發(fā)展與資源動(dòng)員有關(guān)。歷史上歐洲的“國(guó)家締造者”將社會(huì)政策視為國(guó)家資源動(dòng)員、資源汲取與競(jìng)爭(zhēng)力提升的輔助手段。其三，從福利國(guó)家發(fā)展趨勢(shì)來看，歐洲社會(huì)政策轉(zhuǎn)型的目標(biāo)是使歐盟“成為世界上最具競(jìng)爭(zhēng)力和活力的知識(shí)型經(jīng)濟(jì)體”⑦。就此，杰索普提出了“競(jìng)爭(zhēng)型國(guó)家”的概念⑧。競(jìng)爭(zhēng)型國(guó)家并非“小政府”消極國(guó)家的回歸，而是開放環(huán)境與全球競(jìng)爭(zhēng)中創(chuàng)新型國(guó)家理念興起的結(jié)果。

國(guó)家中心主義提供了社會(huì)政策發(fā)展的另一路徑，即競(jìng)爭(zhēng)型國(guó)家與政府主導(dǎo)的，作為國(guó)家能力建設(shè)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展手段的路徑。工業(yè)主義邏輯聚焦于國(guó)家內(nèi)部的市場(chǎng)失靈與社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，是基于歐美發(fā)達(dá)國(guó)家的西方福利國(guó)家模式，而國(guó)家中心主義視角強(qiáng)調(diào)開放環(huán)境的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，聚焦于社會(huì)政策對(duì)增長(zhǎng)與國(guó)家能力建設(shè)的作用，其典型代表是強(qiáng)調(diào)國(guó)家中心的東亞模式。

（二）發(fā)展階段、競(jìng)爭(zhēng)力建設(shè)與發(fā)展中國(guó)家的社會(huì)政策

1. 跨越貧困陷阱與比較優(yōu)勢(shì)：資源動(dòng)員與人口紅利優(yōu)勢(shì)下的生產(chǎn)主義社會(huì)政策。通往繁榮之路，必須成功跨越低收入陷阱與中等收入陷阱。貧困陷阱或馬爾薩斯陷阱反映了欠發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體發(fā)展過程中面臨的資本積累與人口的雙重壓力，陷入“低投資—低就業(yè)”循環(huán)。對(duì)缺少外部資源輸入的欠發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體而言，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化至關(guān)重要，農(nóng)業(yè)剩余是潛在的工業(yè)基金，并影響工業(yè)成本。而政府作用至關(guān)重要，不僅需要一系列制度促使農(nóng)業(yè)剩余轉(zhuǎn)換為工業(yè)基金⑨，同時(shí)還需要在各類目標(biāo)之間進(jìn)行取舍，通過不平衡發(fā)展提高資源利用效率。而開放經(jīng)濟(jì)中，政府需要依托國(guó)家經(jīng)濟(jì)環(huán)境尋找比較優(yōu)勢(shì)，社會(huì)政策同樣服務(wù)于比較優(yōu)勢(shì)的塑造。

東亞模式展示了開放經(jīng)濟(jì)體走出馬爾薩斯陷阱的范例：依靠國(guó)際資本與市場(chǎng)，解決投資不足的問題，并將人口規(guī)模壓力轉(zhuǎn)變?yōu)槌杀緝?yōu)勢(shì)參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)。當(dāng)國(guó)家為資本和出口市場(chǎng)而競(jìng)爭(zhēng)時(shí)，政府只能選擇市場(chǎng)友好型政策來吸引全球投資和保持出口競(jìng)爭(zhēng)力，全球企業(yè)對(duì)自由貿(mào)易和低稅率的偏好優(yōu)先于保護(hù)和再分配的偏好，政府通過減稅和補(bǔ)貼吸引全球資本，因此社會(huì)支出規(guī)模有限⑩，社會(huì)支出規(guī)模呈下降趨勢(shì)。正是在該意義上，中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)奇跡被理解為全球化背景下的競(jìng)爭(zhēng)故事，是政府主導(dǎo)下投資競(jìng)爭(zhēng)與實(shí)現(xiàn)從人口規(guī)模壓力轉(zhuǎn)變?yōu)槿丝谝?guī)模紅利的故事，其中教育、健康等社會(huì)政策至關(guān)重要。

2. 邁向高收入經(jīng)濟(jì)體與競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)：全面發(fā)展下的創(chuàng)新優(yōu)勢(shì)與人才紅利。邁向高收入經(jīng)濟(jì)體階段的競(jìng)爭(zhēng)是瞄準(zhǔn)產(chǎn)業(yè)鏈頂端展開的“前沿競(jìng)爭(zhēng)”，通過創(chuàng)新和效率驅(qū)動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。創(chuàng)新競(jìng)爭(zhēng)的風(fēng)險(xiǎn)與不確定性在增加，早期階段的成功經(jīng)驗(yàn)，其作用會(huì)削弱甚至演變?yōu)樨?fù)面作用。 東亞的韓國(guó)等地區(qū)被視為向高收入經(jīng)濟(jì)體跨越的成功范例，其關(guān)鍵是適應(yīng)創(chuàng)新競(jìng)爭(zhēng)，強(qiáng)化科技追趕。 創(chuàng)新競(jìng)爭(zhēng)的關(guān)鍵是人才質(zhì)量，擁有高人力資本的國(guó)家或地區(qū)，能快速承接、吸納發(fā)達(dá)國(guó)家的高新技術(shù)，成為技術(shù)溢出效應(yīng)的受益者，也為科技創(chuàng)新提供了智力支撐，因此產(chǎn)業(yè)政策應(yīng)重視對(duì)專有人力資本的投資，社會(huì)政策也應(yīng)轉(zhuǎn)向“人力資本投資階段”。

（三）發(fā)展階段、競(jìng)爭(zhēng)力建設(shè)與中國(guó)社會(huì)政策分析框架

社會(huì)政策是形塑競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)、實(shí)現(xiàn)趕超戰(zhàn)略的重要基礎(chǔ)。然而，既有研究雖然強(qiáng)調(diào)中國(guó)社會(huì)政策的“生產(chǎn)型”特征，但對(duì)社會(huì)政策如何服務(wù)于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)缺少深入的分析。既有研究強(qiáng)調(diào)中國(guó)模式的人口紅利與低成本優(yōu)勢(shì)，然而低成本勞動(dòng)力并非中國(guó)所獨(dú)有，低成本并不意味著對(duì)資本具有吸引力。從歷史視角來看，中國(guó)長(zhǎng)期受人口壓力之困。因此，需要從競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)角度，對(duì)社會(huì)政策服務(wù)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展、國(guó)家能力建設(shè)的機(jī)制展開深入的分析，豐富對(duì)中國(guó)道路的理解。

國(guó)際環(huán)境與發(fā)展階段不同，社會(huì)政策與經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略的協(xié)調(diào)模式也不一樣，理解中國(guó)社會(huì)政策的發(fā)展邏輯必須對(duì)國(guó)際環(huán)境保持敏感性。本文基于競(jìng)爭(zhēng)型國(guó)家理念，整合競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)和內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)兩種視角，搭建“競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)—功能”框架，分析不同階段、不同約束條件下社會(huì)政策的供給邏輯。根據(jù)發(fā)展環(huán)境與競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，本文將中國(guó)社會(huì)政策的發(fā)展分為四個(gè)階段：第一階段（1949—1978年）是基于資源汲取優(yōu)勢(shì)的重工業(yè)道路階段，第二階段（1979—2002年）是面向全球化重塑競(jìng)爭(zhēng)力的轉(zhuǎn)型階段，也是聚焦內(nèi)部轉(zhuǎn)型風(fēng)險(xiǎn)的維穩(wěn)階段，第三階段（2003—2012年）是基于低成本優(yōu)勢(shì)和資源汲取優(yōu)勢(shì)的外貿(mào)與投資雙輪驅(qū)動(dòng)經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)階段，目前我們處于第四階段（2013年以來），即依托超大規(guī)模優(yōu)勢(shì)的全面發(fā)展與創(chuàng)新競(jìng)爭(zhēng)階段。

二、發(fā)展階段、競(jìng)爭(zhēng)力建設(shè)與中國(guó)社會(huì)政策供給邏輯的經(jīng)驗(yàn)分析

（一）全能型社會(huì)政策的“成本最小化邏輯”（1949—1978年）

第一階段是中國(guó)從農(nóng)業(yè)國(guó)向工業(yè)國(guó)發(fā)展的起步階段，是優(yōu)先推進(jìn)重工業(yè)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)階段。發(fā)展中國(guó)家工業(yè)化，關(guān)鍵是解決資本不足的問題。封閉環(huán)境下的競(jìng)爭(zhēng)，主要是資源汲取能力的競(jìng)爭(zhēng)。在缺少外部資源輸入的情況下，農(nóng)業(yè)剩余不僅是工業(yè)基金的來源，同時(shí)也影響著工業(yè)人口規(guī)模與工業(yè)成本，農(nóng)業(yè)發(fā)展至關(guān)重要。而從農(nóng)業(yè)剩余轉(zhuǎn)換為工業(yè)基金，需要一系列的政策、制度去引導(dǎo)與激勵(lì)，如何確立增強(qiáng)發(fā)展“鏈頭”的政策成為發(fā)展中國(guó)家工業(yè)化面臨的現(xiàn)實(shí)難題。 為此，中國(guó)政府通過統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷政策與工農(nóng)產(chǎn)品“剪刀差”實(shí)現(xiàn)了對(duì)農(nóng)業(yè)剩余的高度汲取，并通過“三大改造”成為統(tǒng)管經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)的全能型政府。社會(huì)政策構(gòu)成了中國(guó)趕超戰(zhàn)略與競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的基礎(chǔ)，通過“先生產(chǎn)后生活”服務(wù)于資源汲取最大化，加大投資促進(jìn)工業(yè)化，實(shí)現(xiàn)“趕超”目標(biāo)。 該時(shí)期的勞動(dòng)保障體制是典型的全能型社會(huì)政策：對(duì)職工住房、醫(yī)療、養(yǎng)老等服務(wù)采取“包下來”的政策，其供給邏輯是成本最小化：統(tǒng)包政策使低工資或生存工資體系成為可能，通過“先生產(chǎn)后生活”，實(shí)現(xiàn)資本積累最大化、工業(yè)投資最大化。從財(cái)政收入、居民儲(chǔ)蓄與消費(fèi)，可以看出該時(shí)期政府對(duì)資源的汲取及其成本情況。在經(jīng)濟(jì)落后的條件下，中國(guó)依賴強(qiáng)大的資源汲取能力實(shí)現(xiàn)了很高的資本積累率。雖然是典型的農(nóng)業(yè)大國(guó)，但財(cái)政收入占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比重較高，1960年高達(dá)39.3%。在成本最小化邏輯下，家庭剩余極低。1952年人均儲(chǔ)蓄余額相當(dāng)于城市居民每月消費(fèi)支出的11.7%，1978年僅為64.9%，人均儲(chǔ)蓄余額不足以維持城市居民每月的消費(fèi)支出。

成本最小化邏輯體現(xiàn)在工資和勞保福利的比重上。根據(jù)《中國(guó)勞動(dòng)工資統(tǒng)計(jì)資料（1949—1985）》的數(shù)據(jù)估算，該時(shí)期工資總額占GDP的比重平均不到14%，最高的1957年也僅為18.6%，勞保福利占工資的平均比例最高的年份是1956年的19.5%，此后呈下降趨勢(shì)，最低年份僅為12%。 高汲取、高投資并未解決中國(guó)的人口與就業(yè)壓力問題，重工業(yè)化創(chuàng)造的就業(yè)機(jī)會(huì)少，對(duì)城市化拉動(dòng)不足。1952年到1978年城市化率僅從11.7%上升到17.5%，1961年至1964年期間出現(xiàn)了逆城市化。1978年中國(guó)GDP總量全球占比僅為1.1%，82.1%的中國(guó)人口生活在極度貧窮的農(nóng)村。 全能型社會(huì)政策最終隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展的波折而陷入困境。

（二）維穩(wěn)型社會(huì)政策的“阻力最小化邏輯”（1979—2002年）

20世紀(jì)70年代末，中國(guó)進(jìn)入改革開放時(shí)期，中國(guó)經(jīng)濟(jì)從封閉半封閉的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向開放競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，并圍繞全球化重塑國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力。開放經(jīng)濟(jì)中，傳統(tǒng)福利體制問題凸顯，改革勢(shì)在必行?！败涱A(yù)算約束”使國(guó)有企業(yè)福利快速擴(kuò)張。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局有關(guān)勞保福利費(fèi)用的資料顯示，1990年國(guó)有企業(yè)勞動(dòng)保障福利增速高達(dá)31.8%。 其中，住房福利尤為顯著。據(jù)王育琨估算的住房補(bǔ)貼數(shù)據(jù)，1978年住房補(bǔ)貼規(guī)模占財(cái)政收入的比重為4.16%，1988年上升到24.76%。 “企業(yè)辦社會(huì)”給財(cái)政造成了沉重負(fù)擔(dān)，國(guó)有企業(yè)逐步發(fā)展成封閉組織，在與新經(jīng)濟(jì)組織的競(jìng)爭(zhēng)中處于不利地位。

社會(huì)政策圍繞著改革與市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型進(jìn)行重建。國(guó)企改革以社會(huì)政策的社會(huì)化改革為主要內(nèi)容展開，其目標(biāo)是要將就業(yè)、保障與單位分離。1991年《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》提出養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)由國(guó)家、企業(yè)、個(gè)人三方共同負(fù)擔(dān)，改革后社會(huì)政策體系強(qiáng)化了個(gè)人責(zé)任而逐步降低了企業(yè)負(fù)擔(dān)。1997年《國(guó)務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》規(guī)定，企業(yè)繳納基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)比例“一般不得超過企業(yè)工資總額的20%（包括劃入個(gè)人賬戶的部分）”，而個(gè)人繳存比例“最終達(dá)到本人繳費(fèi)工資的8%”。

轉(zhuǎn)型期社會(huì)政策的目標(biāo)是，面向全球經(jīng)濟(jì)重塑競(jìng)爭(zhēng)力，以低成本優(yōu)勢(shì)收割人口紅利，同時(shí)基于穩(wěn)定與社會(huì)秩序的考量，該時(shí)期社會(huì)政策推進(jìn)的邏輯是阻力最小化。改革從阻力最小的行業(yè)、阻力最小的群體開始推行，通過“老人老辦法”降低改革阻力，通過“新人新辦法”確立新體制，而對(duì)“中人”（在職職工）采取過渡性措施，保證“實(shí)際待遇不降低”，“維護(hù)職工隊(duì)伍和社會(huì)的穩(wěn)定”。 就業(yè)問題被視為關(guān)系到社會(huì)穩(wěn)定與秩序的“政治任務(wù)”，政府將就業(yè)機(jī)會(huì)優(yōu)先分配給下崗工人，通過清退、限制農(nóng)村剩余勞動(dòng)力進(jìn)城務(wù)工，緩解城市就業(yè)壓力。這也構(gòu)成了中國(guó)社會(huì)政策與東亞人口紅利模式社會(huì)政策的顯著差異。發(fā)展小城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)成為分流農(nóng)業(yè)剩余人口、緩解城市就業(yè)壓力的重要措施。1978年到2002年，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)就業(yè)人數(shù)從2826.56萬人增加到13287.71萬人。 該時(shí)期的分稅制改革和土地制度改革等使得土地出讓金成為地方政府重要的預(yù)算外收入來源，為地方政府推動(dòng)改革提供了財(cái)政激勵(lì)，為下一階段房地產(chǎn)市場(chǎng)“黃金十年”與土地財(cái)政奠定了基礎(chǔ)。社會(huì)政策的社會(huì)化改革降低了企業(yè)負(fù)擔(dān)，國(guó)家逐漸從傳統(tǒng)福利體制中撤退，強(qiáng)化了個(gè)人責(zé)任。 改革帶來了顯著成效，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局年度數(shù)據(jù)顯示，1991—1997年，中國(guó)實(shí)際利用外資總額從115.54億美元上升到644.08億美元，1994年起中國(guó)外貿(mào)穩(wěn)定步入順差階段，進(jìn)出口差額從53.91億美元上升到2002年的304.26億美元。

（三）經(jīng)營(yíng)型社會(huì)政策的“利益最大化邏輯”（2003—2012年）

2003以來中國(guó)經(jīng)濟(jì)步入平穩(wěn)增長(zhǎng)的黃金時(shí)期。該時(shí)期國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)主要源于兩個(gè)方面：其一是基于人口紅利與低成本的全球比較優(yōu)勢(shì)。其二是以土地財(cái)政為代表的資源汲取能力，驅(qū)動(dòng)投資增長(zhǎng)。住房改革與新住房體制的建立，“招拍掛”土地出讓模式的正式確立，激發(fā)了地方政府投資與經(jīng)營(yíng)城市的熱情。外貿(mào)與投資雙輪驅(qū)動(dòng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展步入黃金時(shí)期。

社會(huì)政策“缺位”的低成本優(yōu)勢(shì)驅(qū)動(dòng)了外貿(mào)的發(fā)展。低工資、低成本的勞動(dòng)大軍，成為中國(guó)參與全球貿(mào)易的比較優(yōu)勢(shì)。資本“逐底競(jìng)爭(zhēng)”和全球產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，與政府的優(yōu)惠政策以及低成本、低工資和“結(jié)構(gòu)年輕”的人口紅利一起，使得中國(guó)成為吸納外資的主要國(guó)家與“世界工廠”。地方政府通過“不作為”與“選擇性作為”，通過執(zhí)行多標(biāo)準(zhǔn)政策體系中的最低標(biāo)準(zhǔn)或降低執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)與覆蓋比例，降低了企業(yè)成本。 而以非普通商品房為主的模式解決新增勞動(dòng)力的居住問題，進(jìn)一步降低了用工成本。 與此同時(shí)，政府積極推動(dòng)全國(guó)勞動(dòng)力市場(chǎng)建設(shè)，出臺(tái)了《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于做好農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工就業(yè)管理和服務(wù)工作的通知》等文件，要求取消對(duì)農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工就業(yè)的不合理限制，開發(fā)人力資源優(yōu)勢(shì)，釋放人口紅利。

社會(huì)政策服務(wù)于投資驅(qū)動(dòng)的主要途徑是通過戶籍將房地產(chǎn)開發(fā)與教育等資源捆綁，拉升房?jī)r(jià)地價(jià)，服務(wù)于土地財(cái)政與土地金融。社會(huì)政策成為政府理財(cái)與金融的重要工具，提升了地方政府的投資能力。在土地征收中，最低生活保障、勞力安置費(fèi)等社會(huì)政策相關(guān)措施，是化解、緩解農(nóng)民與政府在土地利益上的沖突的手段。 教育等公共服務(wù)與戶籍制度一起，成為地方政府理財(cái)與促進(jìn)房地產(chǎn)發(fā)展的工具，吸納有購(gòu)買力的群體與家庭購(gòu)房，拉升房?jī)r(jià)地價(jià)，土地財(cái)政成為地方政府的主要收入來源。與此同時(shí)，地方政府通過社會(huì)政策項(xiàng)目的選擇性供給，服務(wù)于地方財(cái)政收入的平衡。如失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、大病醫(yī)療項(xiàng)目均為偶發(fā)的支出，領(lǐng)取率較低，有利于地方財(cái)政增收。據(jù)勞動(dòng)保障部歷年公報(bào)，2008年至2012年農(nóng)民工失業(yè)保險(xiǎn)參加人數(shù)從1150萬增長(zhǎng)到2702萬人，但同期為離職農(nóng)民工發(fā)放一次性生活補(bǔ)助為396.4萬人次。

該時(shí)期社會(huì)政策是經(jīng)營(yíng)型社會(huì)政策，其供給邏輯為利益最大化或增長(zhǎng)最大化。人口紅利帶動(dòng)外貿(mào)，房地產(chǎn)與基建帶動(dòng)投資，使得外貿(mào)與投資成為驅(qū)動(dòng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)的重要引擎。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局年度數(shù)據(jù)，2006年進(jìn)出口貿(mào)易總額相當(dāng)于國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比重高達(dá)64.24%，全社會(huì)固定資產(chǎn)投資相當(dāng)于國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比重，1980年為19.86%，2012年為69.57%，到2018年為71.72%。政府汲取資源的能力逐步增長(zhǎng)，財(cái)政收入相當(dāng)于GDP的比重逐年上升，2001年為14.78%，2012年上升到21.77%。中國(guó)經(jīng)濟(jì)總量居全球第二位，作為增長(zhǎng)工具的經(jīng)營(yíng)型社會(huì)政策起到了重要作用，但利益最大化供給邏輯以及地方政府對(duì)相關(guān)政策的選擇性執(zhí)行，使社會(huì)政策呈現(xiàn)嚴(yán)重的碎片化與地域化特征，勞動(dòng)力市場(chǎng)的適應(yīng)性不足且逆向分配效應(yīng)嚴(yán)重。社會(huì)政策的排斥性導(dǎo)致了農(nóng)民工分離家庭增多，留守兒童照料和流動(dòng)兒童入學(xué)難問題突出。

（四）投資型社會(huì)政策的“壓力最小化邏輯”（2013年至今）

目前，中國(guó)正處于向高收入國(guó)家跨越的關(guān)鍵時(shí)期。對(duì)外強(qiáng)調(diào)創(chuàng)新競(jìng)爭(zhēng)，對(duì)內(nèi)要求全面發(fā)展，解決發(fā)展失衡。超大規(guī)模性優(yōu)勢(shì)成為創(chuàng)新發(fā)展與全面發(fā)展的基礎(chǔ)，即依托中國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、市場(chǎng)規(guī)模，以及超大規(guī)模人力資本與人才積累，增強(qiáng)內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力。前沿競(jìng)爭(zhēng)、創(chuàng)新競(jìng)爭(zhēng)是在中國(guó)原不具備比較優(yōu)勢(shì)的領(lǐng)域形塑競(jìng)爭(zhēng)力，中國(guó)將戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)視為培育發(fā)展新動(dòng)能、獲取未來競(jìng)爭(zhēng)新優(yōu)勢(shì)的關(guān)鍵領(lǐng)域。與此同時(shí)，中國(guó)強(qiáng)調(diào)依托市場(chǎng)規(guī)模優(yōu)勢(shì)，強(qiáng)化消費(fèi)驅(qū)動(dòng)能力，出臺(tái)了《關(guān)于積極發(fā)揮新消費(fèi)引領(lǐng)作用加快培育形成新供給新動(dòng)力的指導(dǎo)意見》等文件。新階段強(qiáng)調(diào)對(duì)短板、弱項(xiàng)的補(bǔ)強(qiáng)，推進(jìn)鄉(xiāng)村振興。而巨大的市場(chǎng)規(guī)模、消費(fèi)潛力，也是精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的基礎(chǔ)，為農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移、產(chǎn)業(yè)發(fā)展與產(chǎn)品銷售提供出路。總之，新階段強(qiáng)調(diào)依托超大規(guī)模優(yōu)勢(shì)，利用科技創(chuàng)新提質(zhì)增量，投資、外貿(mào)和消費(fèi)三駕馬車共同發(fā)力、全面發(fā)展。

社會(huì)政策也圍繞著創(chuàng)新競(jìng)爭(zhēng)與消費(fèi)驅(qū)動(dòng)步入發(fā)展新時(shí)期。服務(wù)于創(chuàng)新競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)與消費(fèi)市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)，社會(huì)政策理應(yīng)轉(zhuǎn)向“投資型”、“積極型”，通過人力資本投資強(qiáng)化個(gè)人能力，降低對(duì)公共財(cái)政的依賴，但在經(jīng)濟(jì)下行與財(cái)政不穩(wěn)定的雙重壓力下，社會(huì)政策基于壓力最小化邏輯進(jìn)行供給，影響了基本公共服務(wù)均等化，“投資型”社會(huì)政策的落實(shí)有待時(shí)日。在現(xiàn)實(shí)層面，城市競(jìng)爭(zhēng)與愈演愈烈的人才競(jìng)爭(zhēng)一起凸顯了人才的重要性，住房保障、子女教育等社會(huì)政策成為人才競(jìng)爭(zhēng)的重要手段。與之形成鮮明對(duì)比的是，地方政府在基本教育方面投資不足。從存量來看，現(xiàn)有人力資本儲(chǔ)備依然薄弱。2010年中國(guó)高等人力資本比重不到6%，僅相當(dāng)于日韓1970年的水平，具有高中及以上教育水平的比例為24%，僅為OECD成員國(guó)家平均水平的1/3。從增量來看，社會(huì)政策的排斥性導(dǎo)致了對(duì)新生代人力資本的投資不足?；趬毫ψ钚』墓┙o邏輯，該時(shí)期對(duì)農(nóng)民工基本公共服務(wù)依然是選擇性供給。地方政府通過將社保繳費(fèi)年限等與隨遷子女接受教育的權(quán)利捆綁激發(fā)外來人口繳納社保的積極性，并通過入戶積分制控制落戶指標(biāo)，為義務(wù)教育供給規(guī)模與公共財(cái)政壓力設(shè)立了緩沖帶。 教育等基本公共服務(wù)供給不足，農(nóng)民工隨遷子女義務(wù)教育面臨“入學(xué)難”。如，根據(jù)深圳市龍華區(qū)教育局2019年11月25日發(fā)布的2020年秋季學(xué)位預(yù)警信息，2019年秋季，龍華區(qū)小一適齡兒童有3000名未能在龍華區(qū)學(xué)校就讀，2020年“學(xué)位情況持續(xù)高度緊張”，“預(yù)計(jì)小一適齡兒童32807人，學(xué)位總?cè)笨诮?000個(gè);初一適齡兒童少年17408人，學(xué)位總?cè)笨诮?000個(gè)”。

該階段社會(huì)政策的“增長(zhǎng)工具”功能進(jìn)一步強(qiáng)化。其一，面對(duì)保增長(zhǎng)穩(wěn)就業(yè)的壓力，國(guó)務(wù)院自2015年以來多次公布降低社保費(fèi)率的政策，社會(huì)政策依然是政府逆周期調(diào)控的重要手段。2018年出臺(tái)《國(guó)務(wù)院關(guān)于做好當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期促進(jìn)就業(yè)工作的若干意見》，通過“穩(wěn)就業(yè)企業(yè)返還50%失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)”等措施為企業(yè)減負(fù)，穩(wěn)經(jīng)濟(jì)、保就業(yè)。其二，隨著公共支出不斷增加，全國(guó)財(cái)政缺口逐年上升，而地方財(cái)政收入與支出缺口更大。更為嚴(yán)重的是，“過早去工業(yè)化”現(xiàn)象，使得財(cái)政稅收基礎(chǔ)變得愈發(fā)不穩(wěn)定，財(cái)政支出剛性和工業(yè)稅收基礎(chǔ)弱化的擠壓進(jìn)一步強(qiáng)化了地方政府對(duì)土地財(cái)政的依賴，進(jìn)而影響社會(huì)支出的“可持續(xù)性”。其三，土地財(cái)政愈演愈烈，社會(huì)政策理財(cái)與推動(dòng)投資工具的功能并未減弱。2013—2017年國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入共20.63萬億，占地方政府性基金本級(jí)收入比重依然高達(dá)50.74%。為推高土地價(jià)格，地方政府減少土地供給而增加土地抵押，土地抵押貸款和抵押面積顯著增長(zhǎng)。重點(diǎn)監(jiān)測(cè)城市2015年土地出讓價(jià)格比2012年增長(zhǎng)了65%，抵押貸款規(guī)模從5.95萬億上升到11.33萬億。 土地出讓收入和抵押貸款成為地方政府投資拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)的重要手段，而地價(jià)房?jī)r(jià)上漲進(jìn)一步擠壓了民眾住房需求。

在財(cái)政支出壓力與財(cái)政基礎(chǔ)不穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的雙重壓力下，社會(huì)政策供給遵循的是壓力最小化邏輯。政策文本在供給水平上強(qiáng)調(diào)“兜住底線，引導(dǎo)預(yù)期”，嚴(yán)格落實(shí)服務(wù)指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)。 項(xiàng)目推進(jìn)強(qiáng)調(diào)“量力而行”，根據(jù)輕重緩急，重點(diǎn)推進(jìn)，“針對(duì)社會(huì)保障公共服務(wù)領(lǐng)域的關(guān)鍵部位和薄弱環(huán)節(jié)，實(shí)施一批基礎(chǔ)性和示范性的重大項(xiàng)目”。 在責(zé)任分擔(dān)上強(qiáng)調(diào)個(gè)人責(zé)任，防止社會(huì)政策“一兜了之”。 社會(huì)政策壓力最小化的供給邏輯，影響了基本公共服務(wù)均等化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，制約了消費(fèi)新動(dòng)能的形成，而農(nóng)民工子女“入學(xué)難”問題，影響了農(nóng)民工子女將來的發(fā)展，增加了其失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)也削弱了家庭保障（養(yǎng)兒防老）的功能。

三、增長(zhǎng)、民生與平衡發(fā)展新時(shí)代的社會(huì)政策

（一）競(jìng)爭(zhēng)型國(guó)家與社會(huì)政策的“中國(guó)經(jīng)驗(yàn)”

如何實(shí)現(xiàn)工業(yè)化、現(xiàn)代化是中國(guó)政府面臨的中心議題，實(shí)現(xiàn)民族復(fù)興、建設(shè)現(xiàn)代化國(guó)家一直是執(zhí)政黨與政府的中心目標(biāo)，中國(guó)社會(huì)政策也具有鮮明的經(jīng)濟(jì)政策特征，作為國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力的基礎(chǔ)，服務(wù)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略。（見表1）計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，社會(huì)政策目標(biāo)是成本最小化，滿足重工業(yè)戰(zhàn)略對(duì)資本的需要，并將農(nóng)業(yè)剩余人口排斥在外，實(shí)現(xiàn)了工業(yè)化成本的可控化。改革開放時(shí)期，為重塑競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，中國(guó)政府推動(dòng)社會(huì)政策的社會(huì)化，降低企業(yè)用工成本，基于社會(huì)秩序與穩(wěn)定需要，將就業(yè)視為事關(guān)社會(huì)穩(wěn)定的根基工程，社會(huì)政策供給邏輯主要是風(fēng)險(xiǎn)最小化或阻力最小化，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力進(jìn)城務(wù)工機(jī)會(huì)受到嚴(yán)格管控，被城市新建的社會(huì)保護(hù)系統(tǒng)排斥在外。低成本的人口紅利優(yōu)勢(shì)與資源動(dòng)員優(yōu)勢(shì)強(qiáng)化了中國(guó)在全球化競(jìng)爭(zhēng)中的優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)了對(duì)外貿(mào)易與投資的快速增長(zhǎng)。與經(jīng)營(yíng)型政府相對(duì)應(yīng)的是經(jīng)營(yíng)型社會(huì)政策，其供給邏輯是利益最大化。年輕的農(nóng)業(yè)剩余人口作為勞動(dòng)力被城市接納，勞動(dòng)權(quán)益受到保護(hù)，但社會(huì)政策具有較強(qiáng)的排斥性。新時(shí)代，中國(guó)政府圍繞創(chuàng)新與消費(fèi)重塑競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，發(fā)展社會(huì)政策。然而，受制于增長(zhǎng)壓力與財(cái)政壓力，社會(huì)政策供給遵循壓力最小化邏輯，而對(duì)提升人力資本增量的投入不足。這勢(shì)必對(duì)新時(shí)代中國(guó)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的塑造與平衡發(fā)展產(chǎn)生不利影響。社會(huì)政策是國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略的組成部分，也是國(guó)家能力建設(shè)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要基礎(chǔ)。通過70年的努力，中國(guó)已成功跨越貧困陷阱，步入全面小康階段，成為中高收入國(guó)家。這為世界相關(guān)國(guó)家實(shí)現(xiàn)從貧困陷阱向中等收入階段跨越提供了中國(guó)經(jīng)驗(yàn)，其中社會(huì)政策發(fā)揮著重要作用。如何實(shí)現(xiàn)向高收入國(guó)家跨越，是中國(guó)實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化與民族復(fù)興的必答題，也是社會(huì)政策下一步發(fā)展的關(guān)鍵問題。

（二）“繁榮之路”與“美好生活”：向高收入國(guó)家的跨越與社會(huì)政策發(fā)展的“中國(guó)之智”

只有成功跨越中等收入陷阱，實(shí)現(xiàn)工業(yè)強(qiáng)國(guó)與人民美好生活需求，中國(guó)現(xiàn)代化的故事才完整。目前，中國(guó)實(shí)現(xiàn)向高收入國(guó)家跨越的頂層設(shè)計(jì)日益完善，但無論是競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的重塑還是“美好生活”的實(shí)現(xiàn)，均面臨著諸多挑戰(zhàn)。

從經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)來看，向高收入國(guó)家跨越，必須建立多層次的梯度產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，通過科技、創(chuàng)新在產(chǎn)業(yè)鏈頂端展開競(jìng)爭(zhēng)并獲得有利位置。對(duì)于這些目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，教育與人力資本投資是關(guān)鍵，社會(huì)政策理應(yīng)向“投資型”社會(huì)政策發(fā)展。但現(xiàn)實(shí)層面，人力資本無論是存量還是增量上，均難以為中國(guó)的創(chuàng)新競(jìng)爭(zhēng)提供有力的支持。從美好生活目標(biāo)來看，中國(guó)長(zhǎng)期以來通過向農(nóng)村轉(zhuǎn)移“再生產(chǎn)”成本，降低社會(huì)支出壓力，進(jìn)城務(wù)工的2億多農(nóng)民工社會(huì)保障覆蓋率偏低。絕大部分農(nóng)民工缺少務(wù)農(nóng)經(jīng)驗(yàn)與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技能，這極大地削弱了土地的保障作用。而農(nóng)民工子女“入學(xué)難”，不利于農(nóng)民工子女的教育與成長(zhǎng)，影響其未來發(fā)展與“美好生活”。在發(fā)展中解決問題，是中國(guó)經(jīng)驗(yàn)的重要特征。如何在向高收入國(guó)家跨越的過程中實(shí)現(xiàn)“繁榮之路”與“美好生活”的雙重目標(biāo)，這是中國(guó)故事的下一篇章，也將是中國(guó)為世界發(fā)展與社會(huì)政策發(fā)展貢獻(xiàn)的“中國(guó)智慧”。

注釋：

① 王寧：《消費(fèi)制度、勞動(dòng)激勵(lì)與合法性資源——圍繞城鎮(zhèn)職工消費(fèi)生活與勞動(dòng)動(dòng)機(jī)的制度安排及轉(zhuǎn)型邏輯》，《社會(huì)學(xué)研究》2007年第3期。

②⑧⑨ Jessop Bob， Hollowing Out the “Nation-State” and Multi-Level Governance， in Patricia Kennett Cheltenham（ed.）， A Handbook of Comparative Social Policy， Edward Elgar， 2004， pp.11-26.

③ Frank Dobbin， Beth Simmons & Geoffrey Garrett， The Global Diffusion of Public Policies： Social Construction， Coercion， Competition， or Learning？ Annual Review of Sociology， 2007， 33（1）， pp.449-472.

④ Jill Quadagno， Theories of the Welfare State， Annual Review of Sociology， 1987， 13， pp.109-128.

⑤ 劉軍強(qiáng)：《社會(huì)政策發(fā)展的動(dòng)力：20世紀(jì)60年代以來的理論發(fā)展述評(píng)》，《社會(huì)學(xué)研究》2010年第4期。

⑥ Rose Spalding， Welfare Policymaking： Theoretical Implications of a Mexican Case Study， Comparative Politics， 1980， 12（4）， pp.419-438.

⑦ Esping-Andersen Gsta， Why We Need a New Wel-

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作者簡(jiǎn)介：魏萬青，廣西大學(xué)公共管理學(xué)院副院長(zhǎng)、教授、博士生導(dǎo)師，廣西南寧，530004。

（責(zé)任編輯 ?劉龍伏）