王亞瓊，趙杰，楊林，韓梅

(1.中國人民大學環(huán)境學院，北京 100872； 2.陜西省環(huán)境調(diào)查評估中心，陜西西安 710054)

《中共中央關于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定》提出，推進“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”等創(chuàng)新監(jiān)管方式，強化事中事后監(jiān)管，推進監(jiān)管信息共享，提高監(jiān)管執(zhí)法效能。30多年來，我國的環(huán)保政策完成了由末端治理到源頭控制、從行政命令到以依法管理的轉(zhuǎn)變[1]。排污許可制是以排污單位或固定污染源為管理單位的微觀政策手段[2]，改變了以往重審批輕監(jiān)管的管理方式，通過排污許可證“一證式”管理，把更多的行政資源轉(zhuǎn)到事中事后監(jiān)管上來。按照國務院《控制污染物排放許可制實施方案》，將排污許可制建設成為固定污染源環(huán)境管理的核心制度，作為企業(yè)守法、部門執(zhí)法、社會監(jiān)督的依據(jù)，為提高環(huán)境管理效能和改善環(huán)境質(zhì)量奠定堅實的基礎。為了提升證后依證監(jiān)管的效能，河北[3]、上海[4]等地已經(jīng)將排污許可證的許可事項和管理要求嵌入移動執(zhí)法系統(tǒng)，通過二維碼掃一掃，實施對固定源的現(xiàn)場執(zhí)法;江蘇省從加強證后監(jiān)管體制建設、探索信息化證后監(jiān)管模式等方面提出了對策建議[5]。本研究根據(jù)國家排污許可制改革要求，在陜西省排污許可審計式合規(guī)核查與執(zhí)法研究的基礎上，初步設計了信息化監(jiān)管模式，以期進一步提升排污許可管理的行政監(jiān)管效能。

1 排污許可管理下的監(jiān)管方式創(chuàng)新

1.1 審計式監(jiān)管模式創(chuàng)新

政策相關者包括負責核發(fā)與監(jiān)管的生態(tài)環(huán)境主管部門、實施排污許可管理的企事業(yè)單位(固定源)以及提供技術(shù)服務的單位?！耙蛔C式”管理整個過程包括：固定源提交申請材料—核發(fā)部門技術(shù)審查—做出許可決定—固定源執(zhí)行排污許可證中的規(guī)定—管理部門證后監(jiān)管。企事業(yè)單位填報申請材料，對其真實性、準確性和完整性承擔法律責任，承諾守法管理，落實污染物排放控制要求，自行監(jiān)測和定期報告。監(jiān)管部門依證監(jiān)管，核實企業(yè)的守法狀況，矯正違法行為。

在申請與核發(fā)階段，由企業(yè)在國家排污許可證管理信息平臺填報申請材料，填報內(nèi)容包括登記事項及許可事項信息，核發(fā)部門對材料的完整性、規(guī)范性進行審查，符合要求后進行受理。核發(fā)部門及其技術(shù)支持單位對許可事項進行技術(shù)審查，重點對排放口位置和數(shù)量、污染物排放方式和排放去向、排放污染物的種類、許可排放濃度、許可排放量、應當遵守的環(huán)境管理要求等許可事項進行審核。在實施與監(jiān)管階段，一是固定源需要履行守法責任，通過自行監(jiān)測、臺賬記錄和執(zhí)行報告，向主管部門證明自身的污染排放水平及與產(chǎn)排污相關的行為合規(guī)；二是主管部門需要制定并實施執(zhí)法計劃，重點對許可事項的實施情況進行檢查，核實企業(yè)執(zhí)行報告及排放數(shù)據(jù)的真實性，判定是否符合許可排放濃度和許可排放量，檢查環(huán)境管理要求是否落實，發(fā)現(xiàn)違法行為并進行矯正。

陜西省開展的排污許可證后審計式合規(guī)核查和執(zhí)法研究，圍繞企業(yè)守法和政府監(jiān)管，從落實企業(yè)主體責任和增強政府監(jiān)管效能方面展開研究。一是加強對排污單位環(huán)境管理制度建設的幫扶、監(jiān)督、檢查，建立全員參與的環(huán)境管理制度模式，落實企業(yè)守法主體責任；二是建立非現(xiàn)場審計式核查和現(xiàn)場審計式執(zhí)法的工作機制和工作程序。研究的目的是系統(tǒng)地對固定源守法信息進行收集和分析，確認守法狀況、為執(zhí)法行動提供證據(jù)、查明和矯正違法行為[6]。據(jù)本課題調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在首次發(fā)證階段，核發(fā)階段保證排污許可證質(zhì)量，在實施與監(jiān)管階段充分識別固定源是否守法，難度很大。以陜西省試點城市為例，存在的現(xiàn)實困難包括固定源環(huán)保管理基礎薄弱，行政管理部門人員少且專業(yè)能力不足，第三方服務單位能力參差不齊等。如果沿用過去的監(jiān)管模式，通過人員抽調(diào)、成立臨時性機構(gòu)、購買第三方服務等形式完成監(jiān)管任務，仍然面臨技術(shù)難度大、監(jiān)管成本高等問題。

陜西省的試點工作，在審計式核查階段，對執(zhí)行報告及其支撐材料進行非現(xiàn)場書面核查，針對全面性、規(guī)范性、邏輯性，開展三個階段的核查，逐層遞進分析和發(fā)現(xiàn)企業(yè)可能存在的違證問題；在審計式執(zhí)法階段，在發(fā)現(xiàn)問題線索的基礎上，由執(zhí)法人員和專業(yè)技術(shù)人員駐廠，進一步調(diào)取資料進行取證，發(fā)掘環(huán)境違法行為的證據(jù)鏈，針對非現(xiàn)場問題、數(shù)據(jù)造假問題、超許可量問題進行有效識別。監(jiān)管部門如果完全采用人工模式實施審計式核查與審計式執(zhí)法，工作量大且基層在財力保障和人力保障方面都存在差距。為了更好地解決這個問題，在試點研究的基礎上進行了初步設計，采取“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”等創(chuàng)新監(jiān)管方式，建立與國家平臺相配合的省級輔助信息系統(tǒng)，可以為監(jiān)管部門開展審計式核查提供技術(shù)助力。

1.2 信息化管理思路創(chuàng)新

圍繞排污許可證管理，設計省級“一證式”管理輔助工具，接入國家排污許可證管理信息平臺的數(shù)據(jù)，包括國家未來將要融合的固定源環(huán)評審批、在線監(jiān)測、監(jiān)察執(zhí)法等數(shù)據(jù)，對采集到的信息進行分類建檔、信息集成，實現(xiàn)模塊化管理和數(shù)據(jù)應用，最終實現(xiàn)輔助決策功能。

排污許可證“一證式”管理信息系統(tǒng)的設計思路包括以下三個具體步驟：

(1)建立信息庫歸檔管理信息。建立排污許可證、污染源排放數(shù)據(jù)、執(zhí)行報告三個信息庫，在輔助系統(tǒng)中接入排污許可證申請材料、排污許可證文本、執(zhí)行報告等信息，記錄主管部門申報材料審核、執(zhí)行報告審核等過程信息，接入污染源在線監(jiān)測數(shù)據(jù)和執(zhí)法結(jié)果信息，對以上信息進行分類記錄和歸檔管理。

(2)支持企業(yè)規(guī)范數(shù)據(jù)的管理。依托輔助系統(tǒng)，主管部門可以支持企業(yè)，完成從初級臺賬到管理臺賬的規(guī)范化和自動化管理，提高企業(yè)提交執(zhí)行報告的完整性和規(guī)范性，提升企業(yè)證后守法管理的質(zhì)量。企業(yè)填報執(zhí)行報告時，系統(tǒng)對企業(yè)輸入的數(shù)據(jù)進行完整性和規(guī)范性初核，確保生成高質(zhì)量的執(zhí)行報告，上傳至國家系統(tǒng)。在審計式核查階段，通過輔助系統(tǒng)嵌入的分析工具，對接入的設施設計參數(shù)、績效指標等排污許可證登記事項信息及生成執(zhí)行報告時輸入的管理臺賬信息，進行規(guī)范性和邏輯性核查，為后續(xù)開展審計式現(xiàn)場執(zhí)法提供線索。執(zhí)法計劃包括周期性檢查和針對核查中發(fā)現(xiàn)的問題進行現(xiàn)場檢查、專業(yè)性評估等[7]。依靠輔助系統(tǒng)，可以實現(xiàn)信息規(guī)范分類、數(shù)據(jù)后臺分析等功能，完成在線數(shù)據(jù)有效性審核、達標判定、排放績效核算、控制設施運行績效評估等工作，為執(zhí)法計劃的建立和實施提供支持。

(3)多部門應用及多樣化報告輸出。通過三個數(shù)據(jù)庫的業(yè)務關聯(lián)，規(guī)范數(shù)據(jù)保存形式，提高數(shù)據(jù)質(zhì)量，保證數(shù)據(jù)的統(tǒng)一和可靠。通過數(shù)據(jù)共享，各個業(yè)務部門可以按照權(quán)限使用相關信息。此外，在輔助系統(tǒng)的基礎上還可以進行拓展，與環(huán)境質(zhì)量數(shù)據(jù)相聯(lián)系，開發(fā)機器學習，實現(xiàn)不同站點、不同時間與空間尺度數(shù)據(jù)的大數(shù)據(jù)統(tǒng)計分析，為環(huán)境質(zhì)量評估、重點污染源評估、達標規(guī)劃、重污染天氣應急預案的制定等提供輔助決策服務。整體建設思路如圖1所示。

圖1 排污許可證輔助管理系統(tǒng)建設思路Fig. 1 The design ideas of Pollutant Discharge Permit supporting management system

2 水泥企業(yè)信息化監(jiān)管的創(chuàng)新設計

依托排污許可證輔助系統(tǒng)，可實現(xiàn)排污許可管理全過程數(shù)據(jù)收集和分析管理，為審計式執(zhí)法提供輔助支持，通過輔助系統(tǒng)分析固定源的守法管理水平與按證排污情況。在事前審核和事中事后監(jiān)管過程中，以及在審核過程中和填報執(zhí)行報告數(shù)據(jù)中，發(fā)現(xiàn)的疑問都可以利用輔助系統(tǒng)進行分析，用于現(xiàn)場檢查核驗，協(xié)助現(xiàn)場檢查人員進行問題導向的針對性檢查，提高檢查效率。

以陜西省某水泥廠為例，該水泥廠的水泥生產(chǎn)分為生料制備、熟料煅燒、水泥粉磨三個階段，排放的主要污染物為SO2、NOX、顆粒物等常規(guī)污染物。SO2主要來源于含硫燃料與含硫原料的煅燒過程，NOX主要產(chǎn)生于回轉(zhuǎn)窯和分解爐。此外，在破碎、粉磨、煅燒、運輸?shù)裙に嚟h(huán)節(jié)均有顆粒物排放，水泥窯系統(tǒng)集中排放了約60%～70%的顆粒物。輔助系統(tǒng)對不同階段的信息進行分析，為執(zhí)法提供服務，如圖2所示。

首先，對申請材料進行技術(shù)審核，為證后監(jiān)管提供信息支持。其中審核記錄包含審查申請材料時發(fā)現(xiàn)的問題，材料補充和修改情況，這些信息都將進入數(shù)據(jù)庫中，為證后監(jiān)管提供有益的信息支持。例如，在審核申請材料時發(fā)現(xiàn)水泥廠對治理設施，如小收塵器的運行工況參數(shù)及范圍不明確。管理部門要求水泥廠在申請材料中進行明確，并針對不同類型的收塵器制定有區(qū)分的監(jiān)測及記錄方案，監(jiān)測與記錄的信息能夠證明收塵器在設計工況內(nèi)穩(wěn)定運行。在執(zhí)行報告填報階段，企業(yè)可填入自證守法信息。在審計式核查階段，輔助系統(tǒng)對企業(yè)輸入的信息進行邏輯性核查。例如，在企業(yè)填報的登記事項中，壓力損失不能低于1000Pa，作為代表煤磨收塵器正常運行的重要指標之一，企業(yè)中控系統(tǒng)會監(jiān)測和記錄此項指標，并作為企業(yè)自證守法的依據(jù)之一，企業(yè)在輔助系統(tǒng)錄入信息后，即可分析企業(yè)的守法狀況。

圖2 排污許可證輔助管理系統(tǒng)中案例水泥廠的信息Fig. 2 Case cement plant information in Pollutant Discharge Permit supporting management system

其次，信息平臺中的許可信息傳輸?shù)捷o助系統(tǒng)，進行分類管理。例如，水泥行業(yè)的多個企業(yè)，對于參數(shù)選取、自行監(jiān)測、臺賬記錄等相同的模塊可以抽取比較，有助于識別和評估不同水泥廠的管理水平，制定具有針對性的執(zhí)法計劃，減少監(jiān)管部門的工作量，提高行政效能和執(zhí)法的準確性。

最后，對在線連續(xù)監(jiān)測數(shù)據(jù)進行有效性分析，進行比對核驗。在水泥廠提交執(zhí)行報告后，依靠輔助系統(tǒng)，能夠?qū)υ诰€連續(xù)監(jiān)測數(shù)據(jù)進行有效性分析，與執(zhí)行報告數(shù)據(jù)進行比對核驗。對于執(zhí)行報告中提交的生產(chǎn)、排放、設施運行等信息，既能與許可證中許可事項信息或登記信息進行比對，也能與固定源的歷史信息進行縱向比對，判斷合規(guī)情況。此外，與行業(yè)內(nèi)其他水泥廠的績效值等信息進行比對，既可以評估固定源的管理水平，也有助于發(fā)現(xiàn)存在的問題。對于在執(zhí)行報告審查階段發(fā)現(xiàn)的問題，一方面要求固定源提供更多的臺賬記錄等支持材料自證守法，另一方面則按照情況開展下一步的審計式現(xiàn)場執(zhí)法。在現(xiàn)場檢查的過程中，利用輔助系統(tǒng)可以為執(zhí)法人員提供導引，按照需要實時調(diào)取三個數(shù)據(jù)庫中的相關信息，實現(xiàn)在線數(shù)據(jù)、臺賬數(shù)據(jù)與許可證中規(guī)定的信息進行智能比對。

3 結(jié)論與建議

通過陜西省排污許可審計式合規(guī)核查與執(zhí)法試點研究，我們認識到在制度改革不斷推進的過程中，進一步探索信息化監(jiān)管模式可以提升排污許可管理的行政監(jiān)管效能。圍繞排污許可證管理，設計省級“一證式”管理輔助工具，對信息分類建檔、信息集成，能夠?qū)崿F(xiàn)模塊化管理和數(shù)據(jù)應用，最終實現(xiàn)輔助決策功能。針對下一步深入研究，提出以下的具體建議：

充分發(fā)揮后發(fā)優(yōu)勢，創(chuàng)新信息化監(jiān)管方式。排污許可制度作為固定源環(huán)境管理的基礎核心制度，隨著排污許可制改革不斷深入，也暴露出基層人員不足、技術(shù)力量薄弱等問題。我國的排污許可制度建設晚于美國、歐洲等發(fā)達國家和地區(qū)，但具有信息化監(jiān)管的后發(fā)優(yōu)勢。建議充分發(fā)揮這一優(yōu)勢，以省為單位因地制宜，根據(jù)各地實際情況和實際需求，創(chuàng)新排污許可信息化發(fā)展方式。

開發(fā)信息化工具，提升排污許可證監(jiān)管效能。在下一步工作中，建議針對排污許可證“一證式”專業(yè)化管理要求，設計輔助管理系統(tǒng)，既能夠為企業(yè)提供服務，提升企業(yè)按證守法管理的規(guī)范性，又能夠為監(jiān)管部門提供支持，通過數(shù)據(jù)間的關聯(lián)性和可追溯、可核查性，有效地為證后監(jiān)管和執(zhí)法提供支持，提高排污許可證管理的專業(yè)化水平，提升管理部門的行政監(jiān)管效能。

體現(xiàn)基礎制度定位，提供輔助決策支持。通過信息化工具創(chuàng)新，可以更好地落實制度改革要求，完善審計式合規(guī)管理，讓數(shù)據(jù)口徑歸一，數(shù)據(jù)質(zhì)量歸真。建議以排污許可證管理信息為基礎支撐，為排污稅收、環(huán)境統(tǒng)計等多個業(yè)務部門提供統(tǒng)一口徑的各類數(shù)據(jù)。在更宏觀的層面上，也能為排放標準、達標規(guī)劃、重污染天氣應急預案的制定提供輔助決策支持。