彭艷，廖嘉玲，毛翔洲，劉馨越，賈瑜玲，李紫薇

(四川省環(huán)境工程評估中心，四川成都 610000)

自《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》發(fā)布以來，分區(qū)管理和分類管理已成為制定各項管理政策的重要指導(dǎo)思想[1]。全國生態(tài)環(huán)境保護大會及《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面加強生態(tài)環(huán)境保護 堅決打好污染防治攻堅戰(zhàn)的意見》提出，省級黨委和政府要加快確定生態(tài)保護紅線、環(huán)境質(zhì)量底線、資源利用上線，制定生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入清單。建立“三線一單”是落實黨中央國務(wù)院關(guān)于加快生態(tài)文明建設(shè)、促進綠色發(fā)展要求的重要舉措[2]，是一套有效的環(huán)境分區(qū)管控體系。目前，“三線一單”相關(guān)研究還處于起步階段，部分學(xué)者對“三線一單”的定義、內(nèi)涵、作用、劃定思路、應(yīng)用等方面進行了一些探索。呂紅迪等[3]結(jié)合“三線一單”試點城市實踐和技術(shù)指南編制研究，提出了“三線一單”劃定的基本思路與建議。蔚東升等[4]以某工業(yè)園區(qū)規(guī)劃環(huán)評為例，探討了如何建立工業(yè)園區(qū)的劃定方法。苗立永[5]以陜北榆橫礦區(qū)北區(qū)規(guī)劃環(huán)評為例，探討了“三線一單”在煤炭礦區(qū)規(guī)劃環(huán)評中的應(yīng)用方法。萬軍等[2]提出了“三線一單”構(gòu)建的基本思路和應(yīng)用構(gòu)想。

產(chǎn)業(yè)是經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)，資源環(huán)境問題主要是特定區(qū)域資源稟賦、自然環(huán)境狀況與特定行業(yè)發(fā)展需求間矛盾交織的產(chǎn)物[1]。差別化的環(huán)境準(zhǔn)入政策對引導(dǎo)行業(yè)發(fā)展，改善區(qū)域環(huán)境質(zhì)量具有重要作用。因此，本文擬基于“三線一單”的分區(qū)管控體系開展重點行業(yè)差別化環(huán)境準(zhǔn)入政策路徑研究，以期指導(dǎo)區(qū)域重點行業(yè)環(huán)境準(zhǔn)入政策制定，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，合理確定產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)模，促進生產(chǎn)工藝及裝備改進，提高環(huán)境治理和管理水平，推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。

1 “三線一單”分區(qū)管控體系

“三線一單”即生態(tài)保護紅線、環(huán)境質(zhì)量底線、資源利用上線和環(huán)境準(zhǔn)入負面清單，是生態(tài)環(huán)境部門深入推進環(huán)評制度改革，強化環(huán)境保護源頭預(yù)防的重要手段[3,6]。2017年10月，原環(huán)境保護部印發(fā)《長江經(jīng)濟帶戰(zhàn)略環(huán)境評價工作方案》，要求長江沿江12個省市組織開展“三線一單”編制工作。編制總體思路是以改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量為核心，將行政區(qū)域劃分為若干綜合環(huán)境管控單元，將生態(tài)保護紅線、環(huán)境質(zhì)量底線、資源利用上線轉(zhuǎn)化為空間布局約束、污染物排放管控、環(huán)境風(fēng)險防控、資源利用效率等要求，編制環(huán)境準(zhǔn)入負面清單，構(gòu)建環(huán)境分區(qū)管控體系。綜合環(huán)境管控單元分為三個管控類別：優(yōu)先保護、重點管控和一般管控。其中，優(yōu)先保護單元包括生態(tài)保護紅線、水環(huán)境優(yōu)先保護區(qū)、大氣環(huán)境優(yōu)先保護區(qū)、農(nóng)用地優(yōu)先保護區(qū)等，以生態(tài)環(huán)境保護為主，禁止或限制大規(guī)模的工業(yè)發(fā)展、礦產(chǎn)等自然資源開發(fā)和城鎮(zhèn)建設(shè)。重點管控單元包括生態(tài)保護紅線外的其他生態(tài)空間、城鎮(zhèn)和工業(yè)園區(qū)，人口密集、資源開發(fā)強度大、污染物排放強度高的區(qū)域，根據(jù)單元內(nèi)水、大氣、土壤、生態(tài)等環(huán)境要素的質(zhì)量目標(biāo)和管控要求，以及自然資源管控要求，綜合確定準(zhǔn)入、治理清單。一般管控單元包括除優(yōu)先保護類和重點管控類之外的其他區(qū)域，執(zhí)行區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護的基本要求[7]。

“三線一單”提供了區(qū)域內(nèi)基于環(huán)境管控單元和各要素分區(qū)精細化管理的基礎(chǔ)底圖，為實施各環(huán)境管控單元分區(qū)精細化差異化管理，實施環(huán)境質(zhì)量管理、環(huán)境治理、環(huán)境應(yīng)急、排污許可、環(huán)境考評、生態(tài)補償?shù)日卟町惢峁┝藯l件[2]。

2 重點行業(yè)差別化準(zhǔn)入路徑

2.1 制定思路及原則

在收集整理重點行業(yè)發(fā)展概況及戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃，掌握行業(yè)現(xiàn)狀及方向的基礎(chǔ)上，識別重點關(guān)注的區(qū)域、生產(chǎn)工藝及裝置等；基于“三線一單”的分區(qū)管控體系，識別行業(yè)發(fā)展存在的環(huán)境制約，銜接既有環(huán)境管理要求，從空間布局約束、污染物排放管控、環(huán)境風(fēng)險防控、資源利用效率要求等方面對行業(yè)發(fā)展提出差別化環(huán)境管控要求，為最終制定出臺符合地方實際情況的差別化環(huán)境準(zhǔn)入政策、指導(dǎo)區(qū)域重點行業(yè)健康有序發(fā)展提供技術(shù)支撐。

差別化環(huán)境準(zhǔn)入要求制定應(yīng)遵循以下原則：一是繼承與延伸相結(jié)合原則，即根據(jù)行業(yè)發(fā)展與資源環(huán)境適宜程度，制定符合或嚴于現(xiàn)有政策的制度要求；二是差別化原則，體現(xiàn)不同區(qū)域資源、環(huán)境的差別化和不同行業(yè)發(fā)展對資源環(huán)境的影響；三是動態(tài)更新原則，隨著生態(tài)文明建設(shè)、綠色發(fā)展理念的提升，高質(zhì)量發(fā)展內(nèi)涵、生態(tài)環(huán)境保護目標(biāo)要求的深化，對環(huán)境準(zhǔn)入清單相關(guān)內(nèi)容逐步完善、動態(tài)更新。

2.2 相關(guān)制定程序

基于“三線一單”的分區(qū)管控體系，制定重點行業(yè)差別化環(huán)境準(zhǔn)入路徑主要包括以下五個步驟：

(1)行業(yè)發(fā)展概況與戰(zhàn)略規(guī)劃相關(guān)分析。收集整理重點行業(yè)發(fā)展概況及戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃，掌握行業(yè)現(xiàn)有布局、規(guī)模、主要生產(chǎn)工藝情況以及未來的發(fā)展方向，確定差別化環(huán)境準(zhǔn)入政策應(yīng)重點關(guān)注的區(qū)域、產(chǎn)業(yè)類型、規(guī)模、生產(chǎn)工藝與裝置等。

(2)行業(yè)污染因子及環(huán)境影響途徑識別。通過對行業(yè)主要生產(chǎn)工藝、產(chǎn)污環(huán)節(jié)分析，識別主要污染因子和環(huán)境影響途徑，確定行業(yè)需重點管控的污染因子。結(jié)合全國污染源普查數(shù)據(jù)、行業(yè)清潔生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)等，開展行業(yè)的資源能源利用指標(biāo)、主要污染物防治技術(shù)、排放績效水平等調(diào)查，確定行業(yè)現(xiàn)階段經(jīng)濟可行的污染防治技術(shù)及排污績效水平。

(3)梳理銜接既有法規(guī)政策與管理要求。全面收集、梳理國家和地方與重點行業(yè)有關(guān)的環(huán)保政策、規(guī)定，銜接生態(tài)保護紅線劃定、相關(guān)污染防治規(guī)劃和行動計劃的實施以及環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)管理、環(huán)境承載能力監(jiān)測預(yù)警、空間規(guī)劃、戰(zhàn)略和規(guī)劃環(huán)評等。如《關(guān)于落實大氣污染防治行動計劃 嚴格環(huán)境影響評價準(zhǔn)入的通知》《現(xiàn)代煤化工建設(shè)項目環(huán)境準(zhǔn)入條件(試行)》《關(guān)于落實〈水污染防治行動計劃〉實施區(qū)域差別化環(huán)境準(zhǔn)入的指導(dǎo)意見》《長江經(jīng)濟帶發(fā)展負面清單指南(試行)》《長江經(jīng)濟帶生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃》以及相關(guān)行業(yè)準(zhǔn)入文件等均涉及部分行業(yè)的環(huán)保管理要求。

(4)基于“三線一單”體系研判環(huán)境制約。依據(jù)重點行業(yè)現(xiàn)狀及發(fā)展規(guī)劃、環(huán)境影響途徑、重點管控污染因子等，結(jié)合“三線一單”中生態(tài)保護紅線、環(huán)境質(zhì)量底線、資源利用上線及綜合環(huán)境管控單元的劃定成果，針對重點管控單元和一般管控單元，研判不同管控單元行業(yè)發(fā)展存在的環(huán)境制約、突出問題。由于重點行業(yè)企業(yè)主要集中于重點管控單元，一般管控單元分布較少，因此，應(yīng)將重點管控單元進一步分為環(huán)境質(zhì)量達標(biāo)區(qū)和非達標(biāo)區(qū)進行分析研究，實現(xiàn)差別化環(huán)境管理。

(5)制定差別化行業(yè)環(huán)境準(zhǔn)入政策。針對不同的環(huán)境管控單元的行業(yè)發(fā)展特征、突出環(huán)境問題，銜接既有管理要求，以問題為導(dǎo)向，以改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量為目標(biāo)，可從空間布局約束、污染物排放管控、環(huán)境風(fēng)險防控、資源利用效率要求等方面提出行業(yè)發(fā)展的管控要求。除了銜接既有管理要求外，空間布局約束方面主要結(jié)合生態(tài)保護紅線提出準(zhǔn)入要求；污染物排放管控方面主要結(jié)合水環(huán)境質(zhì)量底線、大氣環(huán)境質(zhì)量底線、現(xiàn)階段污染防治技術(shù)水平等提出具體污染物排放管控指標(biāo)及限值；環(huán)境風(fēng)險防控方面主要結(jié)合區(qū)域環(huán)境保護目標(biāo)、土壤環(huán)境風(fēng)險防控底線等提出準(zhǔn)入要求；資源利用效率方面主要結(jié)合資源利用上線提出準(zhǔn)入要求。在制定重點行業(yè)環(huán)境準(zhǔn)入政策過程中應(yīng)注意處理以下幾個關(guān)系：產(chǎn)業(yè)布局與生態(tài)格局相協(xié)調(diào)，以生態(tài)安全格局和主體功能區(qū)劃定為基礎(chǔ)，結(jié)合資源稟賦、產(chǎn)業(yè)特征等因素優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局；發(fā)展規(guī)模與環(huán)境條件相適應(yīng)，以環(huán)境資源承載力為前提，結(jié)合產(chǎn)業(yè)污染排放、風(fēng)險隱患特征等因素，合理確定產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)模；排污管控與科技水平相匹配，以現(xiàn)階段科技水平為基準(zhǔn)，充分考慮經(jīng)濟技術(shù)可行性，合理設(shè)定管控要求。

3 重點行業(yè)差別化準(zhǔn)入案例分析

選取四川省白酒行業(yè)作為研究對象，基于行業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀及規(guī)劃、排污特征等，銜接既有相關(guān)管理規(guī)定要求，結(jié)合四川省“三線一單”評價成果，針對不同環(huán)境管控區(qū)，提出水污染物和大氣污染物的差別化環(huán)境準(zhǔn)入要求。

3.1 行業(yè)發(fā)展概況及規(guī)劃

四川是中國著名的名酒之鄉(xiāng)，擁有上千年的釀酒史，具有發(fā)展白酒的優(yōu)勢和條件，是我國發(fā)展白酒產(chǎn)業(yè)最為理想的地區(qū)。經(jīng)過近十年的高速發(fā)展，四川省白酒行業(yè)整體實力已穩(wěn)居全國第一。四川省境內(nèi)白酒企業(yè)主要分布在瀘州、宜賓和川西地區(qū)。

白酒行業(yè)主要生產(chǎn)工藝包括固態(tài)法生產(chǎn)白酒、液態(tài)法生產(chǎn)白酒、固液結(jié)合法生產(chǎn)白酒以及將原酒配成成品酒。根據(jù)《四川省白酒產(chǎn)業(yè)“十三五”發(fā)展規(guī)劃》，到2020年，綠色生產(chǎn)體系基本形成，清潔化生產(chǎn)水平達《清潔生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn) 白酒制造業(yè)》二級標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)模企業(yè)占規(guī)模企業(yè)總數(shù)的70%以上，一級標(biāo)準(zhǔn)企業(yè)占比20%以上；集中優(yōu)勢資源，重點加強“中國白酒金三角”核心產(chǎn)能區(qū)建設(shè)。

3.2 排污特征及排放水平

白酒企業(yè)對環(huán)境的影響主要表現(xiàn)在廢水、廢氣的排放。廢水用量和產(chǎn)生量較大，廢水中有機物含量高，處理方法包括物理法、化學(xué)法和生物法、膜處理技術(shù)等。廢氣有組織排放源主要為糧食破碎、曲磚破碎中產(chǎn)生的含塵廢氣和鍋爐煙氣排放的SO2、NOX、煙粉塵等；無組織排放源主要為丟糟暫存產(chǎn)生的異味和廢水處理站產(chǎn)生的惡臭等。含塵廢氣由布袋除塵器收集處理；鍋爐脫硫技術(shù)主要有濕法、半干法或干法、簡易濕法等煙氣脫硫技術(shù)；煙氣除塵技術(shù)主要有簡易濕法脫硫除塵一體化技術(shù)、電除塵技術(shù)、袋式除塵技術(shù)、電袋聯(lián)合技術(shù)、高效旋風(fēng)除塵技術(shù)以及其他除塵技術(shù)；煙氣脫硝技術(shù)主要有低氮燃燒技術(shù)、選擇性催化還原技術(shù)(SCR)、選擇性非催化還原技術(shù)(SNCR)、選擇性非催化還原與選擇性催化還原聯(lián)合技術(shù)(SNCR-SCR)及其他煙氣脫硝技術(shù)；惡臭采取封閉、除臭等措施。

根據(jù)四川省主要區(qū)域白酒企業(yè)的調(diào)研結(jié)果，在廢水治理方面，省內(nèi)大型白酒企業(yè)總體上都采取了較為有效的污水處理措施，實現(xiàn)達標(biāo)排放。但存在大量小酒廠未采取有效的污水處理措施或還直接排放的現(xiàn)象，對周圍地表水體造成一定的環(huán)境影響，所在工業(yè)園區(qū)污水處理配套設(shè)施部分在整改和建設(shè)中；在廢氣治理方面，部分白酒企業(yè)仍使用燃煤作為主要燃料，未對燃煤鍋爐廢氣進行有效處理；部分城市建成區(qū)內(nèi)白酒企業(yè)還保留著10t/h及以下的燃煤鍋爐。盡管大型白酒企業(yè)在原料破碎中采取了除塵措施，但大量白酒散戶和小作坊等未對原料粉碎工段采取除塵措施。因此，水、大氣環(huán)境質(zhì)量是區(qū)域白酒行業(yè)發(fā)展可能存在的制約因素。

3.3 環(huán)境準(zhǔn)入要求制定思路

根據(jù)四川省白酒行業(yè)現(xiàn)狀分布及規(guī)劃布局，省內(nèi)白酒企業(yè)發(fā)展的重點區(qū)域為宜賓、瀘州和攀西地區(qū)。根據(jù)“三線一單”的分區(qū)管控體系，白酒企業(yè)主要分布在上述區(qū)域的重點管控區(qū)(大氣要素、水要素)和一般管控區(qū)域(大氣要素、水要素)。其中，大氣重點管控區(qū)為受體敏感區(qū)(城鎮(zhèn)空間)、高排放區(qū)(工業(yè)空間)、布局敏感區(qū)和弱擴散區(qū)；水重點管控區(qū)為工業(yè)園區(qū)所在單元、超標(biāo)河段所在單元；大氣/水重點管控區(qū)均屬于國土開發(fā)密度較高、環(huán)境承載能力開始減弱，或環(huán)境容量較小、生態(tài)環(huán)境脆弱，容易發(fā)生嚴重環(huán)境污染問題而需要采取特別保護措施的地區(qū)，應(yīng)執(zhí)行大氣污染物/水污染物特別排放限值，嚴格控制企業(yè)的污染排放行為。為進一步促進環(huán)境質(zhì)量改善，對重點管控區(qū)中超標(biāo)的區(qū)域執(zhí)行更嚴格的排放標(biāo)準(zhǔn)。大氣或水一般管控區(qū)域為優(yōu)先管控區(qū)和重點管控區(qū)外的區(qū)域，環(huán)境承載能力相對較強，按照現(xiàn)有一般規(guī)定執(zhí)行。

3.4 差別化環(huán)境準(zhǔn)入要求

結(jié)合四川省“三線一單”管控區(qū)的劃定成果以及本次調(diào)研中各大型白酒企業(yè)的實際排污水平等，并銜接行業(yè)污染物排放標(biāo)準(zhǔn)《發(fā)酵酒精和白酒工業(yè)水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》、地方控制標(biāo)準(zhǔn)《四川省岷江、沱江流域水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》和《清潔生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn) 白酒制造業(yè)》等，提出適用于四川省白酒行業(yè)的產(chǎn)業(yè)基準(zhǔn)排水量、水污染物約束性指標(biāo)、大氣污染物約束性指標(biāo)，具體情況見表1、表2。

表1 水污染物約束性指標(biāo)表

表2 大氣污染物約束性指標(biāo)表

4 重點行業(yè)差別化準(zhǔn)入建議

“三線一單”是以改善環(huán)境質(zhì)量為目標(biāo)，積極落實生態(tài)文明體制改革要求，深化環(huán)評制度改革的一項重點工作?；凇叭€一單”的分區(qū)管控體系制定重點行業(yè)差別化環(huán)境準(zhǔn)入政策是推進“三線一單”成果落地的有效探索，是進一步完善“三線一單”環(huán)境管控體系，促進區(qū)域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善與經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的積極嘗試。環(huán)境準(zhǔn)入政策難在制定、重在利用，因此，在環(huán)境準(zhǔn)入政策制定路徑研究的基礎(chǔ)上，從前期會商、強化保障、動態(tài)完善、深入研究四個方面提出政策實施和完善的建議。

4.1 前期會商

政策制定到實施，是重心由技術(shù)問題轉(zhuǎn)向管理問題的過程，應(yīng)注重平衡區(qū)域環(huán)境保護和地方發(fā)展需求的關(guān)系，建立前期會商制度，與發(fā)展改革、經(jīng)濟、規(guī)劃等省級部門及地方政府充分對接，確保政策制定方向基本達成一致，取得政策實施的廣泛認同，盡可能地減少或消除實施過程中可能出現(xiàn)的曲解或走樣。

4.2 強化保障

強化保障與執(zhí)行，從責(zé)任主體、組織實施、工作進度、資金來源等方面明確實施行業(yè)差別化環(huán)境準(zhǔn)入政策的各項保障措施。將重點行業(yè)差別化環(huán)境準(zhǔn)入政策落實情況納入地方考核，對未完成環(huán)境質(zhì)量改善任務(wù)的地區(qū)，督促收嚴環(huán)境準(zhǔn)入要求，必要時采取約談、區(qū)域限批等限制性措施。

4.3 動態(tài)調(diào)整

隨著國家及地方對環(huán)境管理要求的不斷提高，新政策、新技術(shù)規(guī)范、新管理要求不斷發(fā)布實施，尤其是指導(dǎo)環(huán)境管理的各環(huán)境要素法律法規(guī)的修訂及制定，對于法律法規(guī)等文件中提出的新要求，環(huán)境準(zhǔn)入條件應(yīng)與之相適應(yīng)[8]。因此，行業(yè)差別化環(huán)境準(zhǔn)入要求應(yīng)根據(jù)更新的法律法規(guī)、環(huán)境保護要求、實施過程中的反饋以及區(qū)域環(huán)境質(zhì)量變化情況等，不斷動態(tài)調(diào)整完善，與時俱進。

4.4 深化研究

目前，“三線一單”環(huán)境管控體系還處于起步階段，產(chǎn)業(yè)環(huán)境準(zhǔn)入方面的研究也在探索當(dāng)中。因此，對于如何將空間布局約束、污染物排放管控、產(chǎn)業(yè)的資源能源消耗等因素與環(huán)境質(zhì)量改善進行有效關(guān)聯(lián)，應(yīng)對科學(xué)設(shè)置定量準(zhǔn)入指標(biāo)具體限值的方法和技術(shù)等開展進一步研究，不斷提高重點行業(yè)差別化環(huán)境準(zhǔn)入政策、管控要求的科學(xué)性和合理性。