王煥之，劉婷，徐鶴，何鈺，劉洋，廖嘉玲

(1.南開大學(xué)戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)研究中心，天津 300350； 2. 四川省環(huán)境工程評(píng)估中心，四川成都 610000)

中國在10余年地方實(shí)踐的基礎(chǔ)上，于2011年正式提出生態(tài)保護(hù)紅線戰(zhàn)略，其主要目的是識(shí)別出最重要的生態(tài)系統(tǒng)，并實(shí)施嚴(yán)格保護(hù)[1]。生態(tài)保護(hù)紅線頂層設(shè)計(jì)，考量生態(tài)多樣性、生態(tài)脆弱性、關(guān)鍵生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)以及對(duì)自然災(zāi)害的抵御能力，劃定包括生物多樣性和自然景觀保護(hù)區(qū)、提供淡水等生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的重要生態(tài)功能區(qū)、緩沖洪水和沙塵暴等自然災(zāi)害的生態(tài)脆弱區(qū)的區(qū)域。生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)域是生態(tài)空間中評(píng)估識(shí)別得到的對(duì)自然和人類福祉最具保護(hù)價(jià)值的區(qū)域。作為國土空間的一部分，生態(tài)空間是指具有自然屬性、以提供生態(tài)服務(wù)或生態(tài)產(chǎn)品為主體功能的國家主權(quán)與主權(quán)權(quán)利管轄下的地域空間。進(jìn)入新時(shí)代后,隨著生態(tài)文明建設(shè)的重要性日益凸顯, 作為促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)重要內(nèi)容之一的自然生態(tài)空間保護(hù),其意義與作用不言而喻，生態(tài)保護(hù)紅線的管理工作就顯得尤其重要。

我國是世界上唯一一個(gè)劃定生態(tài)保護(hù)紅線的國家，體現(xiàn)了國家層面對(duì)生態(tài)保護(hù)的重視以及強(qiáng)化對(duì)生態(tài)空間管制的決心[2]。國際上沒有劃定生態(tài)保護(hù)紅線的經(jīng)驗(yàn)和方法可以直接照搬，但國外自然保護(hù)地系統(tǒng)等生態(tài)空間管理與我國生態(tài)保護(hù)紅線劃定思路相似[3]，可以通過學(xué)習(xí)與借鑒國外生態(tài)空間管理的特點(diǎn)和經(jīng)驗(yàn)，為我國生態(tài)保護(hù)紅線的劃定與管理提供一些啟示和建議。本文通過總結(jié)美國、日本、歐盟在生態(tài)空間管理方面的經(jīng)驗(yàn)啟示并結(jié)合我國生態(tài)保護(hù)紅線目前存在的問題，提出一些可供參考的經(jīng)驗(yàn)和建議。

1 我國生態(tài)保護(hù)紅線管理的現(xiàn)狀及存在問題

1.1 生態(tài)保護(hù)紅線管理辦法有待完善

目前，我國與生態(tài)保護(hù)紅線相關(guān)的法律法規(guī)眾多，包括《環(huán)境保護(hù)法》《國家安全法》《水土保持法》《土地管理法》《水法》《草原法》《森林法》《自然保護(hù)區(qū)條例》《風(fēng)景名勝區(qū)條例》《森林公園管理辦法》等。現(xiàn)行法律法規(guī)體系類型眾多，但國家層面的生態(tài)保護(hù)紅線管理辦法和標(biāo)準(zhǔn)有待完善，只有部分地區(qū)試行的地方生態(tài)保護(hù)紅線管理辦法，且各個(gè)生態(tài)保護(hù)地執(zhí)法和自然資源的執(zhí)法邊界模糊，執(zhí)法過程中相互之間容易產(chǎn)生交叉重疊的管理內(nèi)容，也存在法律無法完全覆蓋的“灰色地帶”無法可依。如對(duì)于自然保護(hù)區(qū)的違法用地行為，有的地方出現(xiàn)多部門同時(shí)執(zhí)法，也有的地方形成各部門都不執(zhí)法管制的現(xiàn)象，形成執(zhí)法“真空”，這就給生態(tài)保護(hù)紅線的管理工作帶來了一些麻煩。

1.2 生態(tài)保護(hù)紅線劃定存在“一刀切”現(xiàn)象

生態(tài)保護(hù)紅線的劃定不是為了限制經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而是從生態(tài)文明的角度為可持續(xù)發(fā)展提供重要的基礎(chǔ)。在中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線的若干意見》中提出要嚴(yán)格管控生態(tài)保護(hù)紅線，原則上按照禁止開發(fā)區(qū)的要求進(jìn)行管理，嚴(yán)禁不符合主體功能區(qū)定位的各類開發(fā)活動(dòng)，嚴(yán)禁任意改變用途。生態(tài)保護(hù)紅線的劃定工作因劃定過程快速，實(shí)際上直接沿用了各部門在不同歷史時(shí)期已劃定的各類自然保護(hù)區(qū)、重要生態(tài)棲息地和生態(tài)敏感區(qū)，劃定面積冗多。這種直接拿過來的保護(hù)區(qū)如果缺乏科學(xué)有效的分區(qū)管理，就會(huì)導(dǎo)致部分地區(qū)劃定的生態(tài)保護(hù)紅線范圍明顯較大。當(dāng)前我國生態(tài)保護(hù)紅線劃定的區(qū)域各省區(qū)市約為20%～30%，在西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)的比例可能更高，“一刀切”式的管理方式可能影響當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展。

1.3 生態(tài)保護(hù)紅線管理部門協(xié)同不足

我國對(duì)于生態(tài)用地的保護(hù)雖然也遵循整體性和全面性的原則，已建立的各類自然生態(tài)保護(hù)地(區(qū))有自然保護(hù)區(qū)、森林公園、風(fēng)景名勝區(qū)、地質(zhì)公園、濕地公園、海洋保護(hù)區(qū)(含海洋公園)、水利風(fēng)景區(qū)等。但整體而言，由于我國不同類型的生態(tài)保護(hù)用地政策的制定與管控由不同部門進(jìn)行，缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)與管理依據(jù)，因而現(xiàn)行各類生態(tài)保護(hù)用地存在明顯的交叉與遺漏，給后續(xù)管理造成了許多阻礙。我國各類保護(hù)地歸屬自然資源、林草、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、生態(tài)環(huán)境等多部門管理，存在不同部門在同一區(qū)域建立多個(gè)不同類型的自然生態(tài)保護(hù)地的情況，空間上交叉重疊現(xiàn)象較為嚴(yán)重，造成了保護(hù)地管理措施混亂復(fù)雜、各自為政、重復(fù)執(zhí)法的情況，彼此難以協(xié)調(diào)，保護(hù)與開發(fā)矛盾突出，嚴(yán)重影響了保護(hù)成效，使得生態(tài)保護(hù)紅線劃定的結(jié)果存在生態(tài)保護(hù)與資源利用聯(lián)系不緊密的現(xiàn)象，使得生態(tài)空間難以平衡保護(hù)與發(fā)展，且對(duì)于整體的生產(chǎn)空間、生態(tài)空間和生活空間沒有形成合理的協(xié)調(diào)關(guān)系，綜合效益無法達(dá)到最優(yōu)。

2 國外生態(tài)保護(hù)地的相關(guān)管理經(jīng)驗(yàn)

為保護(hù)生態(tài)空間，各國都基于本國的自然環(huán)境及制度體系建立了適合自身的生態(tài)空間保護(hù)體系及其管理機(jī)制。其中，美國以國家公園體系為核心的多系統(tǒng)保護(hù)地體系、日本的國家公園體系及歐盟的網(wǎng)絡(luò)狀生態(tài)管理體系，目前都已發(fā)展得較為完善且取得了較好的保護(hù)成效。

2.1 美國的多系統(tǒng)保護(hù)地體系

作為世界上最早建立自然保護(hù)區(qū)的國家，到目前為止，美國已經(jīng)建成包括國家公園體系、國家森林體系、野生動(dòng)植物庇護(hù)體系、國家景觀保護(hù)體系、國家原野地保護(hù)體系、國家原野及風(fēng)景河流體系、國家步道體系及國家海洋保護(hù)地體系共八種多系統(tǒng)的保護(hù)地體系。目前，美國的保護(hù)地面積約240萬平方公里，其中陸地保護(hù)地體系約150萬平方公里，占到美國陸地面積的16%[4]。美國以國家公園為核心的自然保護(hù)地體系，發(fā)展至今已經(jīng)較為完善。在保護(hù)地的管理方面都具有鮮明的特點(diǎn)。

(1)在健全的法制基礎(chǔ)上，以規(guī)劃引導(dǎo)生態(tài)用地保護(hù)與管理

美國各類系統(tǒng)保護(hù)地體系都有對(duì)應(yīng)的法律約束，美國國家公園體系最重要的法律法規(guī)是由《國家公園管理局組織法》(The National Park Service Organic Act)和《國家公園管理局權(quán)利機(jī)關(guān)法》(National Park Service General Authorities Act)的條例組成的，要求納入國家公園管理局系統(tǒng)的國家公園要制定基礎(chǔ)文件，編制總體管理規(guī)劃并及時(shí)更新，編制戰(zhàn)略規(guī)劃和年度工作計(jì)劃，編制詳細(xì)規(guī)劃并面向公眾開放。國家森林體系的《森林和牧場可持續(xù)資源規(guī)劃法》，國家原野地保護(hù)體系的《荒野法案》，野生動(dòng)植物庇護(hù)體系的《國家野生物庇護(hù)系統(tǒng)管理法案》都是與每類保護(hù)地體系直接相關(guān)的法律。此外，還有與保護(hù)地體系間接相關(guān)的自然資源保護(hù)、環(huán)境保護(hù)、文化資源保護(hù)等領(lǐng)域的相關(guān)法律，如清潔空氣法、瀕危物種法、國家歷史保護(hù)區(qū)法，以構(gòu)成完善健全的法律體系。

(2)基于全覆蓋保護(hù)地體系，實(shí)行分系統(tǒng)、跨部門管理機(jī)制

美國保護(hù)地體系中所涉及的保護(hù)地類型幾乎將所有具有生態(tài)環(huán)保價(jià)值及歷史文化保護(hù)價(jià)值的區(qū)域均納入其中，從陸地到海洋、從自然景觀到歷史文化景觀進(jìn)行了全覆蓋。美國將眾多保護(hù)地劃入八類保護(hù)地系統(tǒng)中，形成分系統(tǒng)多樣化的保護(hù)地體系，各保護(hù)地體系均有明確的管理要求及管理部門。國家公園體系由國家公園管理局負(fù)責(zé)管理；國家森林體系由國家林務(wù)局負(fù)責(zé)管理；國家野生動(dòng)物庇護(hù)體系由美國魚和野生動(dòng)物管理局負(fù)責(zé)管理；國家景觀保護(hù)體系由美國土地管理局負(fù)責(zé)?？绮块T管理的機(jī)制體制：除上述之外其他的保護(hù)地體系由多個(gè)部門管理，如國家原野地保護(hù)體系由美國土地管理局、美國魚和野生動(dòng)物管理局、美國林務(wù)局、國家公園管理局共同管理[5]。

(3)注重規(guī)劃的生態(tài)整體性，實(shí)施分區(qū)域、差異化管理模式

美國保護(hù)地的規(guī)劃及管理注重生態(tài)的完整性，尤其是具有極高生態(tài)及生物多樣性價(jià)值的核心保護(hù)區(qū)域，為保證生態(tài)系統(tǒng)整體品質(zhì)，所有的生態(tài)元素都得到重視和保護(hù)。因此美國在對(duì)國家公園、原野地等進(jìn)行管理的時(shí)候，均根據(jù)區(qū)域價(jià)值及需要保護(hù)程度的不同實(shí)施分區(qū)管理。阿迪朗代克公園是紐約州立法劃建的“永久的原野區(qū)”，該公園生態(tài)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展同時(shí)得到兼顧，這得益于阿迪朗代克公園詳細(xì)的土地利用和分區(qū)制度。公園土地類型劃分包括原野地、泛舟區(qū)、原始地區(qū)、天然林區(qū)、集約利用區(qū)、歷史紀(jì)念地、行政管理用地、交通通道用地、河流區(qū)以及極少部分的待分類區(qū)。其中，原野地、泛舟區(qū)以及原始地區(qū)便是核心保護(hù)區(qū)域，區(qū)域內(nèi)禁止開發(fā)活動(dòng)也不允許永久性人類居住，但允許部分發(fā)揮自然保護(hù)地科學(xué)研究、教育、欣賞等有價(jià)值的人類活動(dòng)。天然林區(qū)允許人類在維持其基本的原始特征的前提下，較大程度地利用自然資源，是為人們提供各種各樣戶外休閑娛樂活動(dòng)機(jī)會(huì)的地區(qū)。其他區(qū)域則是根據(jù)不同目的進(jìn)行特定人類開發(fā)活動(dòng)所劃定的區(qū)域。

表1 阿迪朗代克公園公共土地分區(qū)

2.2 日本的多級(jí)自然公園體系

日本對(duì)于生態(tài)空間的保護(hù)主要是通過建立國立公園、國定公園及都道府縣立公園的三級(jí)自然公園體系，將天然或近天然的區(qū)域化作生態(tài)保護(hù)用地，進(jìn)而對(duì)物種及其生境進(jìn)行保護(hù)。目前，日本共有自然公園401個(gè)，其中國立公園34個(gè)、國定公園56個(gè)、都道府縣立自然公園311個(gè)，共占日本國土面積的14.73%[6]。日本建立自然公園的目的很明確，即在保護(hù)自然資源的同時(shí)，保證國民可以充分享受優(yōu)美的自然環(huán)境。日本的生態(tài)空間管理具有以下特點(diǎn)：

(1)完善相關(guān)法律體系，依法進(jìn)行管理

自1931年日本出臺(tái)《國立公園法》開始，日本逐漸劃定了許多自然公園，與此同時(shí)，相關(guān)法律制度也不斷出臺(tái)。目前，已形成了以《自然公園法》《自然公園法施行令》及《自然公園施行規(guī)劃》為技術(shù)引導(dǎo)，以《森林法》《環(huán)境基本法》等為輔的完善的法律體系。日本自然公園的劃定及管理都要在該法律體系下施行。

(2)實(shí)行分區(qū)分級(jí)管理，注重公園規(guī)劃

日本以明確的區(qū)劃對(duì)自然公園實(shí)行嚴(yán)格的分區(qū)管理，將保護(hù)區(qū)域根據(jù)其自然價(jià)值、脆弱性及其他因素分為不同級(jí)別的保護(hù)區(qū)域。如對(duì)陸地的保護(hù)，將其分為特別地域及普通地域，而特別地域又根據(jù)其保護(hù)需求分為特別保護(hù)區(qū)、一類保護(hù)區(qū)、二類保護(hù)區(qū)和三類保護(hù)區(qū)。對(duì)于海域的保護(hù)，劃定海岸公園區(qū)。每一類地域都提出了相應(yīng)的管理目標(biāo)及要求，如特別保護(hù)區(qū)是保護(hù)最嚴(yán)格的地區(qū)，要采取最為嚴(yán)格的保護(hù)措施以保證該區(qū)域的原始狀態(tài)。在分區(qū)管理的基礎(chǔ)上，為實(shí)現(xiàn)自然公園的保護(hù)與開發(fā)并重，日本制定了自然公園規(guī)劃，該規(guī)劃分為保護(hù)規(guī)劃及利用規(guī)劃兩部分，對(duì)保護(hù)程度及開發(fā)行為都給出了細(xì)致的要求。日本沖繩縣山原國立公園通過制定保護(hù)規(guī)劃保護(hù)重要棲息地、動(dòng)植物生存環(huán)境，確保野生動(dòng)植物等重要資源繼續(xù)蓬勃發(fā)展，并且在努力協(xié)調(diào)林業(yè)再生能力范圍內(nèi)的林業(yè)活動(dòng)時(shí)，沒有物種瀕臨滅絕。同時(shí)制定利用規(guī)劃安排專屬的“城鎮(zhèn)場地”以便將公園住宿集中在有限的區(qū)域，并規(guī)劃如何安排交通系統(tǒng)、住宿和露營、自然觀察和其他戶外活動(dòng)所需的設(shè)施，限制訪客數(shù)量，以防止不受管制的人類行為對(duì)自然環(huán)境造成的破壞。

(3)突破傳統(tǒng)地域邊界，注重整體特性

日本在自然公園的劃定中，突破了傳統(tǒng)的地域行政邊界的限制，將自然公園作為一個(gè)整體考慮，僅從資源保存與永續(xù)利用角度對(duì)自然公園進(jìn)行嚴(yán)格保護(hù)和合理利用[13]。不論行政權(quán)屬與地域邊界，從管理及保護(hù)利用等方面著手的管理方式保證了自然公園的完整性，有效避免了因地方政府的權(quán)益沖突而造成公地悲劇。

(4)明確各級(jí)政府職責(zé)，提升管理效率

在日本三級(jí)自然公園體系中，針對(duì)每一級(jí)別的公園，明確了國家及地方對(duì)其劃定及管理的職責(zé)。國立公園由國家制定及經(jīng)營管理，但會(huì)參考地方政府的相關(guān)建議。國定公園則是環(huán)境大臣針對(duì)地方政府的申請(qǐng)參考各方建議后制定，其經(jīng)營權(quán)屬于都道府。都道府縣立自然公園，中央政府將制定權(quán)及經(jīng)營權(quán)均下放至都道府。對(duì)不同層級(jí)自然公園權(quán)利的設(shè)置，一方面可以保證國家對(duì)于重要自然公園的保護(hù)，避免地方政府的過度干擾，另一方面對(duì)國定公園經(jīng)營權(quán)及都道府公園管理權(quán)與經(jīng)營權(quán)下放至地方政府，可以提升地方政府參與自然公園保護(hù)的積極性及創(chuàng)造性，提升管理效率及水平。

2.3 歐盟的生態(tài)網(wǎng)絡(luò)空間管理

歐盟在生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的空間管制指令主要涉及生物多樣性、生態(tài)保護(hù)、動(dòng)植物保護(hù)等方面[7]，表2列出了歐盟層面的有關(guān)政策和法規(guī)。

從歐盟執(zhí)行的與生態(tài)空間管制相關(guān)的法律政策可以看出，歐盟的生態(tài)空間是通過構(gòu)建生態(tài)網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行管理的。這種生態(tài)網(wǎng)絡(luò)主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：

一方面是生態(tài)空間管理的網(wǎng)狀化。由于歐盟的生態(tài)空間管理涉及多個(gè)國家，不同國家對(duì)生態(tài)空間的訴求具有差異，因此其管理具有一定的難度。此外跨國家的生態(tài)空間管理也是一個(gè)難題，將生態(tài)空間的管理細(xì)化到網(wǎng)格上，構(gòu)建一個(gè)連貫的歐洲生態(tài)網(wǎng)絡(luò)，這既可以實(shí)現(xiàn)不同利益主體生態(tài)空間的統(tǒng)一管理，也可以高效地管理跨國家生態(tài)空間。

另一方面是管理機(jī)制體制的網(wǎng)狀化。具有明顯的縱橫交錯(cuò)的特點(diǎn)，橫向上體現(xiàn)在國家與國家之間的協(xié)調(diào)以及國家內(nèi)政府與不同利益方的協(xié)調(diào)；縱向上主要體現(xiàn)在歐盟管理機(jī)構(gòu)與國家管理結(jié)構(gòu)的協(xié)調(diào)以及國家內(nèi)部不同層級(jí)政府之間的協(xié)調(diào)。這種管理體制有利于發(fā)揮政府管制和利益協(xié)調(diào)機(jī)制各自的優(yōu)點(diǎn)，有助于將政府管制的權(quán)威性和利益協(xié)調(diào)機(jī)制的靈活性結(jié)合起來。與美國、日本相似，歐盟對(duì)生態(tài)空間實(shí)行的也是分區(qū)管理政策，在1995年出臺(tái)的《泛歐生態(tài)與景觀多樣性戰(zhàn)略》中，將泛歐生態(tài)網(wǎng)絡(luò)劃分為核心區(qū)、聯(lián)通區(qū)、緩沖區(qū)以及修復(fù)區(qū)四大類生態(tài)管理區(qū)域，不同的地區(qū)施行不同的管理策略。

綜合來看，美國、日本和歐盟對(duì)于生態(tài)空間管理的共性在于具有系統(tǒng)完善的法律法規(guī)體系，對(duì)保護(hù)區(qū)進(jìn)行分區(qū)分級(jí)管理和采取高效協(xié)調(diào)的管理機(jī)制，這些特點(diǎn)均對(duì)于我國的生態(tài)保護(hù)紅線管理具有借鑒意義。

一是運(yùn)用大生態(tài)系統(tǒng)管理思維。在進(jìn)行生態(tài)空間管控時(shí)，注重多要素多層級(jí)的生態(tài)空間的管理，從地域保護(hù)到生境保護(hù)、從物種保護(hù)到生物多樣性保護(hù)、從保量保質(zhì)到追求生態(tài)系統(tǒng)的健康可持續(xù)發(fā)展。

二是注重生態(tài)空間聯(lián)通完整性。泛歐網(wǎng)絡(luò)、綠寶石網(wǎng)絡(luò)等通過其廊道設(shè)置，將原有的獨(dú)立的生態(tài)空間聯(lián)通起來，解決了生態(tài)環(huán)境破碎化、零散化問題，最大限度地保障了生態(tài)空間的完整性及系統(tǒng)性。

三是實(shí)行分區(qū)管理生態(tài)保護(hù)地。其對(duì)于生態(tài)區(qū)域的管理不僅僅局限于保護(hù)，還有平衡生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的分區(qū)管理手段，以及對(duì)生態(tài)區(qū)域的生態(tài)功能和生態(tài)系統(tǒng)的完整性進(jìn)行修復(fù)的分區(qū)思想。

四是構(gòu)建適應(yīng)國情的管理體制。美國、日本、歐盟等根據(jù)其自身國情及行政機(jī)制構(gòu)建了適合自身特點(diǎn)的自然生態(tài)保護(hù)區(qū)(地)管理體制。美國的多部門平行管理機(jī)制體制、歐盟的縱向管理和橫向管理相結(jié)合的模式都可以幫助我們從中央與地方的關(guān)系、部門與部門之間的關(guān)系出發(fā)，構(gòu)建適合我國國情的管理體制。

3 加強(qiáng)我國生態(tài)保護(hù)紅線管理的建議

生態(tài)保護(hù)紅線管理是我國生態(tài)環(huán)境保護(hù)和管理的重要舉措，加強(qiáng)我國生態(tài)保護(hù)紅線管理對(duì)于維護(hù)國家和區(qū)域生態(tài)安全、保障我國可持續(xù)發(fā)展能力具有十分重要的意義[8]。通過分析總結(jié)美國、日本、歐盟等對(duì)生態(tài)保護(hù)地的相關(guān)管理經(jīng)驗(yàn)，為我國生態(tài)保護(hù)紅線管理提供有效的啟示和建議。

3.1 加快出臺(tái)生態(tài)紅線管理辦法

很多國家都基于自身的生態(tài)保護(hù)用地建立了較為完善的法律法規(guī)體系，這在很大程度上使得生態(tài)保護(hù)地(區(qū))在管理上有法可依。這既從立法層面上奠定了生態(tài)用地保護(hù)的地位，也為后續(xù)生態(tài)保護(hù)用地的劃定、管理及執(zhí)法提供了法律依據(jù)。雖然我國生態(tài)紅線制度逐步得以完善，但仍缺乏對(duì)生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)不同類型保護(hù)地進(jìn)行監(jiān)管的法規(guī)。應(yīng)從國家至地方政府陸續(xù)推進(jìn)生態(tài)保護(hù)紅線相關(guān)的法律法規(guī)、管理辦法的制定及落實(shí)，如針對(duì)生態(tài)保護(hù)紅線的脆弱性、生態(tài)服務(wù)重要性、生物多樣性以及對(duì)自然災(zāi)害的防御能力進(jìn)行特殊保護(hù)和提升，制定國家級(jí)《陸地生態(tài)保護(hù)紅線管理辦法》《海洋生態(tài)保護(hù)紅線管理辦法》，有條件的地方可以制定更加嚴(yán)格、更因地制宜的地方管理辦法或標(biāo)準(zhǔn)，建立一套從上到下、全面覆蓋、邊界明晰的法律法規(guī)保障體系，為生態(tài)保護(hù)紅線的管理和監(jiān)督提供依據(jù)。

3.2 生態(tài)紅線管控對(duì)接空間規(guī)劃

國外在生態(tài)保護(hù)地體系的落實(shí)與管理中，規(guī)劃是一種必不可少的手段，這在日本自然資源規(guī)劃中體現(xiàn)得十分明顯。我國現(xiàn)有的生態(tài)用地受農(nóng)業(yè)侵占、工業(yè)侵占以及旅游開發(fā)侵占影響，生態(tài)保護(hù)紅線范圍內(nèi)的生態(tài)系統(tǒng)也會(huì)直接或間接地受影響。目前，我國正在著手推進(jìn)以“多規(guī)合一”為基礎(chǔ)的國土空間規(guī)劃，力圖將多種規(guī)劃納入同一張圖中，以實(shí)現(xiàn)開發(fā)與保護(hù)并重。這是對(duì)傳統(tǒng)上以開發(fā)為先、以經(jīng)濟(jì)為重的理念的變革。這一新理念對(duì)生態(tài)保護(hù)的需求、為生態(tài)保護(hù)紅線在國土空間規(guī)劃中的重要地位提供保障，為嚴(yán)格落實(shí)對(duì)生態(tài)保護(hù)紅線的保護(hù)提供契機(jī)及路徑。以空間規(guī)劃對(duì)接生態(tài)保護(hù)地體系，一方面可以將生態(tài)保護(hù)紅線的理念納入規(guī)劃的頂層設(shè)計(jì)及實(shí)施中，另一方面可以將生態(tài)保護(hù)地體系的理念、政策及制度等以規(guī)劃的形式落到實(shí)處，提升保護(hù)的效率與效果。新時(shí)代國土空間規(guī)劃要求劃定生態(tài)保護(hù)紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界和永久基本農(nóng)田以統(tǒng)籌生態(tài)空間、城鎮(zhèn)空間和農(nóng)業(yè)空間。未來應(yīng)全面掌握空間規(guī)劃需求，在保證與訴求一致的基礎(chǔ)上，考慮生態(tài)系統(tǒng)的完整性和生態(tài)要素的多樣性，科學(xué)規(guī)劃生態(tài)保護(hù)紅線，構(gòu)建生態(tài)網(wǎng)絡(luò)，強(qiáng)化底線約束，為生態(tài)用地的開發(fā)與保護(hù)提供標(biāo)準(zhǔn)、原則、監(jiān)督與技術(shù)支持。與此同時(shí)，生態(tài)保護(hù)紅線可借助國土空間規(guī)劃這一強(qiáng)有力的載體，加快推進(jìn)其體系建設(shè)、制度完善及落實(shí)應(yīng)用。

3.3 分區(qū)管理平衡保護(hù)發(fā)展關(guān)系

生態(tài)系統(tǒng)可持續(xù)管理的核心是對(duì)生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)行保護(hù)、修復(fù)和重建，同時(shí)對(duì)于生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)的自然資源進(jìn)行可持續(xù)管理和利用[9]。分區(qū)是可持續(xù)管理的重要工具，分區(qū)管理的目的是平衡保護(hù)與發(fā)展之間的關(guān)系[10]，以解決生態(tài)保護(hù)紅線面積冗多、“一刀切”管理影響地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的問題。國外生態(tài)保護(hù)地系統(tǒng)均實(shí)行了對(duì)不同類型保護(hù)區(qū)采取不同分區(qū)的管理制度，應(yīng)借鑒國外生態(tài)空間分區(qū)管理的經(jīng)驗(yàn)對(duì)生態(tài)保護(hù)紅線進(jìn)行分區(qū)管理，將其劃分為核心區(qū)、緩沖區(qū)、聯(lián)通區(qū)、修復(fù)區(qū)四大類生態(tài)管理區(qū)域，不同的地區(qū)施行不同的管理策略。核心區(qū)禁止建設(shè)建筑物和大規(guī)模的人類活動(dòng)，允許科學(xué)研究等小規(guī)模的活動(dòng)行為；緩沖區(qū)作為核心區(qū)的邊緣地區(qū)，在環(huán)境友好的前提下，設(shè)置準(zhǔn)入要求，處理好開發(fā)與保護(hù)的平衡關(guān)系，以可持續(xù)的方式發(fā)展。修復(fù)區(qū)是對(duì)生態(tài)系統(tǒng)已經(jīng)受損的區(qū)域進(jìn)行嚴(yán)格保護(hù)并進(jìn)行整治修復(fù)等活動(dòng)的區(qū)域，以此提升區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)的完整性和環(huán)境質(zhì)量，推進(jìn)生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和修復(fù)。連通區(qū)設(shè)置紅線區(qū)域內(nèi)核心區(qū)之間的關(guān)聯(lián)廊道，以解決生態(tài)環(huán)境破碎化、零散化問題，最大限度地保障生態(tài)空間的完整性及系統(tǒng)性。除了上述的空間分區(qū)外，還有時(shí)間分區(qū)。特殊類型的生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)域，可以考慮分季節(jié)等不同時(shí)間段控制人類活動(dòng)對(duì)生態(tài)系統(tǒng)的影響。

3.4 實(shí)施生態(tài)紅線縱橫管理機(jī)制

考慮部門與部門相協(xié)調(diào)的橫向管理，各部門對(duì)生態(tài)保護(hù)紅線的管理職能界定明晰。中央與地方間的縱向管理，中央政府主要發(fā)揮指導(dǎo)作用，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)跨區(qū)域的管理工作；地方政府主要發(fā)揮協(xié)調(diào)和規(guī)劃作用，負(fù)責(zé)在中央和地方政府搭建的框架內(nèi)執(zhí)行和實(shí)施具體的管理職責(zé)。橫向的利益協(xié)調(diào)機(jī)制同樣也發(fā)揮作用，在規(guī)劃的過程中積極邀請(qǐng)各利益相關(guān)方來共同協(xié)商參與。因此，要實(shí)施生態(tài)保護(hù)紅線的縱橫管理機(jī)制。縱向上，國家層面的管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行重要單位跨區(qū)域保護(hù)地的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，編制跨區(qū)域(流域)的環(huán)境準(zhǔn)入清單，發(fā)揮指導(dǎo)和監(jiān)督審查作用；地方機(jī)構(gòu)主要進(jìn)行國家戰(zhàn)略和管控要求的分解落實(shí)工作，具體包括規(guī)劃的制定，生態(tài)保護(hù)紅線范圍邊界的落地，需要保護(hù)的自然資源、生物的確定，地方環(huán)境準(zhǔn)入清單的編制，以及各利益相關(guān)方關(guān)系的協(xié)調(diào)等。橫向上，明確界定部門管理職能，妥善處理各部門之間的利益關(guān)系。由自然資源部組織劃定生態(tài)保護(hù)紅線以及生態(tài)空間管制范圍，生態(tài)環(huán)境部對(duì)生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)域執(zhí)行統(tǒng)一的監(jiān)督管理職能，編制環(huán)境準(zhǔn)入正面和負(fù)面清單，依據(jù)準(zhǔn)入清單嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線，其他相關(guān)部門參與配合管制相應(yīng)的生態(tài)空間。