康楨，楊林，趙英煚，王穎

(1.陜西省環(huán)境調(diào)查評估中心，陜西西安 710054； 2.咸陽市生態(tài)環(huán)境局，陜西咸陽 712000 ；3.河北得正律師事務(wù)所，河北石家莊 050061)

黨的十八屆五中全會通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》中提出，“改革環(huán)境治理基礎(chǔ)制度，建立覆蓋所有固定污染源的企業(yè)排放許可制”?！渡鷳B(tài)文明體制改革總體方案》要求，“盡快在全國范圍建立統(tǒng)一公平、覆蓋所有固定污染源的企業(yè)排放許可制”。《控制污染物排放許可制實(shí)施方案》提出，“改革環(huán)境治理基礎(chǔ)制度，建立覆蓋所有固定污染源的企業(yè)排放許可制”，快速推進(jìn)落實(shí)企事業(yè)單位(固定源)排污許可制。排污許可證是企業(yè)環(huán)境守法的依據(jù)、政府環(huán)境執(zhí)法的工具、社會監(jiān)督護(hù)法的平臺[1]。在相關(guān)研究方面，童莉等[2]提出了全面落實(shí)企業(yè)環(huán)保主體責(zé)任的整體政策框架；梁忠等[3]對《排污許可管理?xiàng)l例》的內(nèi)容進(jìn)行了研究分析；宋國君等[4]對守法監(jiān)測方案的設(shè)計(jì)和執(zhí)行、固定源管理能力等方面進(jìn)行了分析；許康利等[5]認(rèn)為《排污許可管理辦法》對證后監(jiān)管和執(zhí)法指導(dǎo)作用不足；王軍霞等[6]認(rèn)為以資料檢查為主、現(xiàn)場檢查為輔的監(jiān)管模式能夠提高效率、降低成本。2015年開啟排污許可制度改革后，全國各地政府主管部門開展了多方位的證后監(jiān)管實(shí)踐探索，深圳市通過特區(qū)立法明確規(guī)定了執(zhí)行報告的法律責(zé)任；上海市通過“三監(jiān)聯(lián)動”實(shí)現(xiàn)監(jiān)管、監(jiān)察、監(jiān)測信息共享；河北省開展了排污口信息化試點(diǎn)，以信息化手段助力證后監(jiān)管[7]；陜西省就落實(shí)《控制污染物排放許可制實(shí)施方案》的任務(wù)要求，以及對企業(yè)實(shí)施證后監(jiān)管，開展了審計(jì)式合規(guī)管理試點(diǎn)探索。

1 排污許可管理的政策目標(biāo)

黨的十八大以來，圍繞依法治國，我國正在全面推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化[8]。在環(huán)境治理領(lǐng)域，由政府行政管理主導(dǎo)的污染源排放控制模式轉(zhuǎn)向了政府為主導(dǎo)、企業(yè)為主體、社會組織和公眾共同參與的環(huán)境治理體系。《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》(2014年修訂版)推動了管理權(quán)限劃分、信息公開、公眾參與和監(jiān)督方面的實(shí)質(zhì)性進(jìn)步，使固定源排污許可證“一證式”監(jiān)管為核心的制度改革擁有了法律保證。排污許可制是依法規(guī)范企事業(yè)單位排污行為的基礎(chǔ)性環(huán)境管理制度，由生態(tài)環(huán)境部門對企事業(yè)單位發(fā)放排污許可證并依證進(jìn)行監(jiān)管。

>>排污許可制可以促進(jìn)企業(yè)守法管理與政府合規(guī)監(jiān)管

排污許可管理制度的最終政策目標(biāo)是改善環(huán)境質(zhì)量。實(shí)現(xiàn)該政策目標(biāo)的途徑是落實(shí)固定源的治污主體責(zé)任，強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境部門的依證監(jiān)管能力。通過排污許可證的精細(xì)化管理，能夠約束固定源在產(chǎn)污、排污、治污過程中的行為，保持環(huán)境質(zhì)量在可接受的范圍內(nèi)，最終達(dá)到保障公眾健康與福利的目標(biāo)。根據(jù)實(shí)施方案，固定源需要按照所在區(qū)域改善環(huán)境質(zhì)量和保障環(huán)境安全的要求，承擔(dān)相應(yīng)的污染治理責(zé)任。排污許可管理的直接目標(biāo)是固定源守法排污。作為“一證式”管理工具，排污許可證中明確規(guī)定固定源依法應(yīng)當(dāng)遵守的環(huán)境管理要求和承擔(dān)的法律責(zé)任。特定源的污染物排放管理要求既包括執(zhí)行國家行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)要求，也包括與所在區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)相關(guān)的地方管理要求。在項(xiàng)目準(zhǔn)入的環(huán)評批復(fù)中，對每一個固定源，根據(jù)環(huán)境質(zhì)量改善目標(biāo)設(shè)定排放總量等管理要求，并將其納入排污許可證中管理。在排污許可證申領(lǐng)與實(shí)施階段，將重污染天氣應(yīng)對等特殊時段的排放量要求，載入排污許可證中管理。此外，排污許可證中執(zhí)行的許可事項(xiàng)還包括相應(yīng)的自行監(jiān)測、臺賬記錄、執(zhí)行報告等要求。

2 排污許可合規(guī)管理的思路

首次發(fā)證后，企業(yè)守法和環(huán)境執(zhí)法均面臨現(xiàn)實(shí)問題：一是企業(yè)環(huán)境管理制度不健全，管理水平不足；二是環(huán)境監(jiān)管部門仍以“大水漫灌”“運(yùn)動式”“抓現(xiàn)行”檢查為主要的監(jiān)管方式。按照排污許可制改革要求，排污許可證依申請核發(fā)，即企業(yè)按照相關(guān)行業(yè)技術(shù)規(guī)范的要求，在全國排污許可證管理信息平臺填報并提交申請，由生態(tài)環(huán)境部門審核并發(fā)證。在排污許可證核發(fā)過程中，生態(tài)環(huán)境主管部門主要對企業(yè)提交申請材料的全面性和規(guī)范性進(jìn)行審核，申請材料的真實(shí)性由企業(yè)承諾，企業(yè)承擔(dān)主體責(zé)任，這是排污許可制改革厘清企業(yè)主體責(zé)任和政府監(jiān)管責(zé)任的重要體現(xiàn)。因此，在核發(fā)階段，一方面要保證排污許可證作為行政許可法律文書的規(guī)范性和嚴(yán)謹(jǐn)性，另一方面也要將申請和審核過程的信息，特別是重點(diǎn)產(chǎn)排污設(shè)施的運(yùn)行參數(shù)、監(jiān)測設(shè)施、排放口等關(guān)鍵信息記錄下來，為證后審計(jì)式合規(guī)核查提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。

在證后監(jiān)管中，要解決的問題主要包括以下兩個方面：一是企業(yè)如何做到守法，監(jiān)管部門如何引導(dǎo)企業(yè)按證管理；二是監(jiān)管部門如何按證監(jiān)管，找到企業(yè)存在的問題，對問題的不同情形進(jìn)行認(rèn)定和處理，以達(dá)到促進(jìn)守法的目的。陜西省在證后審計(jì)式合規(guī)監(jiān)管研究工作中，進(jìn)行了整體的制度梳理和完善，并提出“三個階段”的管理思路，如圖1所示。

圖1 陜西省排污許可“審計(jì)式”合規(guī)監(jiān)管總體思路Fig. 1 The general idea of audit-like compliance monitoring of Pollutant Discharge Permit in Shaanxi Province

第一階段是證后專項(xiàng)檢查，設(shè)計(jì)能夠快速比對企業(yè)申報信息和現(xiàn)場情況的表格，由核發(fā)技術(shù)人員和執(zhí)法人員進(jìn)行現(xiàn)場檢查，旨在發(fā)現(xiàn)產(chǎn)品產(chǎn)能、產(chǎn)污情況、治理設(shè)施污染治理能力、排放口設(shè)置等存在的與排污許可證內(nèi)容不符的問題。第二階段和第三階段是企業(yè)證后守法管理和政府合規(guī)監(jiān)管。在企業(yè)視角下，落實(shí)排污許可證要求，提升企業(yè)按證守法管理的能力是需要解決的關(guān)鍵問題。提出的解決思路是幫助企業(yè)建立企業(yè)環(huán)保管理制度，使其既能降低企業(yè)聘用第三方技術(shù)單位存在的技術(shù)風(fēng)險和道德風(fēng)險，又能降低企業(yè)管理的成本，全面提升企業(yè)的環(huán)保管理水平。在監(jiān)管部門視角下，夯實(shí)企業(yè)守法責(zé)任、降低監(jiān)管成本、提升監(jiān)管效能是需要解決的關(guān)鍵問題。提出的解決方法是審計(jì)式合規(guī)核查與執(zhí)法，對企業(yè)提交的執(zhí)行報告等書面材料進(jìn)行核查，為現(xiàn)場檢查提供線索，通過審計(jì)式執(zhí)法檢查，發(fā)掘環(huán)境違法行為的“證據(jù)鏈”，從而提高排污許可制度的權(quán)威性，最終促進(jìn)企業(yè)守法。

3 企業(yè)守法管理與政府合規(guī)監(jiān)管

3.1 企業(yè)守法管理

根據(jù)《控制污染物排放許可制實(shí)施方案》的要求，“排污許可證是企事業(yè)單位在生產(chǎn)運(yùn)營期接受環(huán)境監(jiān)管和環(huán)境保護(hù)部門實(shí)施監(jiān)管的主要法律文書。企事業(yè)單位依法申領(lǐng)排污許可證，按證排污，自證守法”。因此，企業(yè)有責(zé)任完成自證守法任務(wù)。按照排污許可證申請與核發(fā)技術(shù)規(guī)范的要求，企業(yè)在全國排污許可證管理信息平臺填報的信息包括：(1)產(chǎn)品產(chǎn)能、原輔材料及燃料、產(chǎn)排污節(jié)點(diǎn)及污染治理設(shè)施等基本信息；(2)大氣和水污染物排放口、污染物排放及排放標(biāo)準(zhǔn)和總量要求；(3)監(jiān)測點(diǎn)位、監(jiān)測因子、監(jiān)測頻次等自行監(jiān)測要求；(4)產(chǎn)污設(shè)施、治污設(shè)施等運(yùn)行記錄要求。按照企業(yè)的申報，經(jīng)生態(tài)環(huán)境核發(fā)部門對材料進(jìn)行審核后，對滿足條件的企業(yè)核發(fā)排污許可證。在排污許可證中，將企業(yè)的以上四部分信息納入管理，重點(diǎn)對企業(yè)執(zhí)行的排放限值、排放量等事項(xiàng)進(jìn)行許可，并要求企業(yè)按照排污許可證中的規(guī)定進(jìn)行自行監(jiān)測、臺賬記錄和按期提交執(zhí)行報告。

在企業(yè)落實(shí)按證守法的具體工作中，主要目標(biāo)是“按證排污，自證守法“，這與過去的企業(yè)環(huán)保管理方式有所不同。隨著環(huán)境監(jiān)管模式由管理到治理的轉(zhuǎn)變，企業(yè)相對于政府監(jiān)管方和公眾監(jiān)督方，是產(chǎn)生環(huán)境負(fù)外部性以及信息不對稱的優(yōu)勢方，承擔(dān)信息披露，自證守法的主體責(zé)任。因此，排污許可制改革對企業(yè)的守法管理提出了更高的要求。以往，企業(yè)按國家方針政策及相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)要求，完成環(huán)保設(shè)施的安裝、提標(biāo)改造及達(dá)標(biāo)監(jiān)測等工作，更多的是被動接受管理，缺乏承擔(dān)主體責(zé)任的主觀能動性?，F(xiàn)在，企業(yè)在落實(shí)按證守法的主體責(zé)任要求時，需要統(tǒng)籌考慮全廠的管理現(xiàn)狀，在此基礎(chǔ)上進(jìn)行優(yōu)化設(shè)計(jì)，重點(diǎn)是建立與排污許可管理要求相匹配的企業(yè)內(nèi)部環(huán)保管理制度。

企業(yè)排污許可“一證式”環(huán)保管理制度的建設(shè)和完善，要立足于企業(yè)內(nèi)部管理現(xiàn)狀，建立一套自上而下的環(huán)保管理制度，確保數(shù)據(jù)自下而上收集，保證數(shù)據(jù)口徑歸一和數(shù)據(jù)質(zhì)量歸真。一是要厘清企業(yè)各部門之間的職責(zé)分工和工作程序，全面系統(tǒng)地落實(shí)排污許可證管理的相關(guān)要求，建立企業(yè)內(nèi)部自上而下的環(huán)保管理制度，落實(shí)自行監(jiān)測、臺賬記錄、執(zhí)行報告等的責(zé)任部門和具體責(zé)任人；二是全面優(yōu)化現(xiàn)場臺賬和管理臺賬，將排污許可證要求監(jiān)測、記錄、報告的全部信息納入現(xiàn)場臺賬記錄表中，由車間、工段的每一位責(zé)任人負(fù)責(zé)，匯總至環(huán)保管理責(zé)任部門，將數(shù)據(jù)自下而上收集，保證信息輸入的全面性和規(guī)范性。通過企業(yè)環(huán)保制度建設(shè)和臺賬優(yōu)化管理，最終確保企業(yè)負(fù)責(zé)人能夠全面獲知整個企業(yè)的環(huán)保工作情況，并能夠保障企業(yè)在國家信息平臺錄入信息和完成執(zhí)行報告的全面性和準(zhǔn)確性，從而落實(shí)企業(yè)守法的主體責(zé)任要求。

3.2 政府合規(guī)監(jiān)管

政府從監(jiān)管與執(zhí)法的角度，研究審計(jì)式核查與執(zhí)法方案。《國務(wù)院辦公廳關(guān)于全面推行行政執(zhí)法公示制度執(zhí)法全過程記錄制度重大執(zhí)法決定法制審核制度的指導(dǎo)意見》確定了全面推行“三項(xiàng)制度”的工作目標(biāo)，做到執(zhí)法行為過程信息全程記載、執(zhí)法全過程可回溯管理、重大執(zhí)法決定法制審核全覆蓋，全面實(shí)現(xiàn)執(zhí)法信息公開透明、執(zhí)法全過程留痕、執(zhí)法決定合法有效。排污許可審計(jì)式執(zhí)法，按照“三項(xiàng)制度”的任務(wù)要求，針對排污許可證規(guī)定事項(xiàng)多、核查與執(zhí)法技術(shù)門檻和精細(xì)化水平高等特征，有計(jì)劃地系統(tǒng)制訂執(zhí)法計(jì)劃，規(guī)范執(zhí)法行動，落實(shí)監(jiān)管責(zé)任。

在試點(diǎn)工作中，通過調(diào)查分析陜西省現(xiàn)狀，發(fā)現(xiàn)在首次發(fā)證中，核發(fā)管理人員經(jīng)過兩年多的學(xué)習(xí)和實(shí)踐鍛煉，初步具備了排污許可證管理的知識和經(jīng)驗(yàn)，但每個地市核發(fā)管理人員普遍為2人～4人，人員力量不足，縣級基層執(zhí)法人員對證后監(jiān)管的專業(yè)知識儲備不足，難以在短時間內(nèi)快速提高專業(yè)水平。基于上述現(xiàn)實(shí)問題，同時結(jié)合生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)核發(fā)管理和執(zhí)法部門的職責(zé)分工，設(shè)計(jì)了審計(jì)式核查與審計(jì)式執(zhí)法的兩階段工作機(jī)制。在審計(jì)式核查階段，主要由省級技術(shù)支撐部門和市級核發(fā)部門負(fù)責(zé)，對企業(yè)提交的執(zhí)行報告及其附件進(jìn)行非現(xiàn)場書面核查，對材料內(nèi)容的全面性、規(guī)范性、數(shù)據(jù)邏輯性開展核查，逐層遞進(jìn)分析和發(fā)現(xiàn)企業(yè)可能存在的違證問題。在審計(jì)式執(zhí)法階段，根據(jù)第一階段發(fā)現(xiàn)的問題和線索，由執(zhí)法人員和專業(yè)技術(shù)人員配合駐廠，進(jìn)一步調(diào)取監(jiān)測原始記錄、紙質(zhì)臺賬、設(shè)備設(shè)施設(shè)計(jì)手冊、票據(jù)賬單等信息，必要時開展現(xiàn)場取樣監(jiān)測，通過書證、證人證言、當(dāng)事人陳述等取證形式，發(fā)掘環(huán)境違法行為的證據(jù)鏈。通過審計(jì)式核查和審計(jì)式執(zhí)法，能夠改變過去“抓現(xiàn)行”的執(zhí)法模式，針對日常檢查中難以發(fā)現(xiàn)的非現(xiàn)場問題、數(shù)據(jù)造假問題，特別是超許可量排放等長周期問題的識別，從而提高排污許可制的權(quán)威性，落實(shí)企業(yè)的守法主體責(zé)任，促進(jìn)企業(yè)守法。

>>企業(yè)排污許可制的主要目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)企業(yè)“按證排污，自證守法”

3.3 執(zhí)法計(jì)劃制訂與實(shí)施

在“三項(xiàng)制度”指導(dǎo)意見之前，國務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門通過《環(huán)境行政處罰辦法》《工業(yè)污染源現(xiàn)場檢查技術(shù)規(guī)范》《環(huán)境監(jiān)察辦法》《污染源自動監(jiān)控設(shè)施現(xiàn)場監(jiān)督檢查辦法》等部門規(guī)章，建立了環(huán)境執(zhí)法現(xiàn)場檢查的基本體系?！杜盼墼S可管理辦法(試行)》規(guī)定“環(huán)境保護(hù)主管部門應(yīng)當(dāng)制訂執(zhí)法計(jì)劃，結(jié)合排污單位環(huán)境信用記錄，確定執(zhí)法監(jiān)管重點(diǎn)和檢查頻次”，明確提出了執(zhí)法計(jì)劃的概念。執(zhí)法計(jì)劃的制訂和執(zhí)行應(yīng)當(dāng)滿足“三項(xiàng)制度”指導(dǎo)意見規(guī)定的三點(diǎn)要求：(1)強(qiáng)化事前公開。在檢查前向企業(yè)公開核查事項(xiàng)及材料清單。(2)完善文字記錄。材料收集齊全后，核查人員進(jìn)行書面審查，并在必要時現(xiàn)場問詢企業(yè)相關(guān)責(zé)任人員以及咨詢專家。這些調(diào)查工作都應(yīng)當(dāng)采用統(tǒng)一、規(guī)范、精準(zhǔn)的用語，并將調(diào)查全過程加以記錄以便存檔備查。(3)嚴(yán)格法制審核。判斷企業(yè)是否依證監(jiān)管的關(guān)鍵是核實(shí)排放數(shù)據(jù)和報告的真實(shí)性，判定是否達(dá)標(biāo)和按總量要求排放，發(fā)現(xiàn)問題并做出處罰決定，必須嚴(yán)格進(jìn)行法制審核。

>>創(chuàng)新信息化的管理模式為政府監(jiān)管提供數(shù)據(jù)支持

結(jié)合陜西省審計(jì)式核查和執(zhí)法試點(diǎn)特點(diǎn)，在此提出執(zhí)法計(jì)劃的建議。執(zhí)法計(jì)劃可包括：對環(huán)境質(zhì)量狀況進(jìn)行分析，確定重點(diǎn)地區(qū)和非重點(diǎn)地區(qū)，采取不同的監(jiān)管強(qiáng)度；對區(qū)域內(nèi)污染源構(gòu)成情況進(jìn)行分析，分配監(jiān)管力量，確定監(jiān)管優(yōu)先級；對污染源核查和執(zhí)法任務(wù)進(jìn)行安排，有計(jì)劃地完成規(guī)定的核查和執(zhí)法任務(wù)等。在實(shí)施執(zhí)法計(jì)劃檢查的內(nèi)容和形式上，對排污許可證許可事項(xiàng)的檢查一般為有計(jì)劃、系統(tǒng)性的常規(guī)檢查，內(nèi)容包括排污單位執(zhí)行法律、法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)及其他規(guī)范性文件的情況，自行監(jiān)測資料、核查臺賬信息和管理文件、核實(shí)監(jiān)測數(shù)據(jù)、檢查污染治理設(shè)施運(yùn)行情況，以及現(xiàn)場檢查實(shí)際情況與許可事項(xiàng)是否相符等情況。審計(jì)式非現(xiàn)場核查與現(xiàn)場核查的內(nèi)容廣泛、深入，調(diào)取的資料和支撐材料形式多樣，要求被檢查企業(yè)配合程度高，形成的證據(jù)證明能力強(qiáng)。如發(fā)現(xiàn)排污單位的違法違規(guī)情況，需要根據(jù)其嚴(yán)重程度，對輕微違規(guī)、較大違規(guī)、重大違規(guī)等不同性質(zhì)的行為，按照“三項(xiàng)制度”的要求進(jìn)行法制審核并作出處罰決定。

4 結(jié)論和建議

通過陜西省證后企業(yè)守法幫扶試點(diǎn)工作和審計(jì)式合規(guī)核查與執(zhí)法案例研究，結(jié)合上文制度設(shè)計(jì)和下一步試點(diǎn)與研究計(jì)劃，提出以下相關(guān)的政策建議：

實(shí)施企業(yè)守法幫扶機(jī)制。針對制度改革后企業(yè)守法意識不足，守法能力不夠等問題，在企業(yè)守法能力幫扶培養(yǎng)方面，以排污許可制精細(xì)化管理為目標(biāo)，加強(qiáng)對排污單位環(huán)境管理制度建設(shè)工作的幫扶、監(jiān)督、檢查，針對不同行業(yè)不同規(guī)模的企業(yè)，建立“全員參與”的環(huán)境管理制度模式，保證企業(yè)守法職責(zé)的落實(shí)，為企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展提供助力。

建立省級合規(guī)監(jiān)管制度。建議建立地方法規(guī)，明確企業(yè)按證守法的責(zé)任，明確監(jiān)管部門審計(jì)式核查和執(zhí)法的工作機(jī)制和工作程序。以執(zhí)法計(jì)劃為關(guān)鍵實(shí)施手段，按照排污許可制改革的總體任務(wù)要求和“三項(xiàng)制度”的工作目標(biāo)任務(wù)要求，建立非現(xiàn)場審計(jì)式核查和現(xiàn)場檢查審計(jì)式執(zhí)法的工作機(jī)制和工作程序，落實(shí)監(jiān)管責(zé)任，促使企業(yè)守法。

創(chuàng)新信息化的監(jiān)管方式。建議在技術(shù)方法上進(jìn)一步探索，針對基層技術(shù)人員不足、監(jiān)管能力薄弱的現(xiàn)狀，充分運(yùn)用我國“一證式”監(jiān)管已具備的國家“唯一平臺”優(yōu)勢，開發(fā)探索省級信息化監(jiān)管新技術(shù)平臺。通過運(yùn)用大數(shù)據(jù)建模進(jìn)行信息的橫向和縱向比對，實(shí)現(xiàn)快速核查，為基層執(zhí)法人員提供后臺數(shù)據(jù)支持和現(xiàn)場執(zhí)法支持，降低執(zhí)法難度，提升監(jiān)管效能。