侯惟原，周瑞琪

（南京市不動產(chǎn)登記中心，江蘇南京210005）

引言

為貫徹落實黨中央、國務(wù)院關(guān)于深化“放管服”改革和優(yōu)化營商環(huán)境的部署要求，推動政府職能轉(zhuǎn)向減審批、強(qiáng)監(jiān)管、優(yōu)服務(wù)，促進(jìn)市場公平競爭，國務(wù)院辦公廳于2018 年5 月開展了“工程建設(shè)項目審批制度改革試點”工作，印發(fā)《關(guān)于開展工程建設(shè)項目審批制度改革試點的通知》（以下簡稱《通知》），并于2019 年3 月就“全面開展工程建設(shè)項目審批制度改革”提出實施意見（以下簡稱《意見》）。

在下發(fā)的文件中均都對驗收涉及的測量工作有明確要求。其中，在改革試點《通知》中，表述為“一次委托、統(tǒng)一測繪、成果共享”，而在全面實施《意見》中，修改為“一次委托、聯(lián)合測繪、成果共享”。從“統(tǒng)一測繪”到“聯(lián)合測繪”的修改，表明當(dāng)前推進(jìn)測繪服務(wù)領(lǐng)域一體化改革中存在一定困難，需要循序漸進(jìn)。全面實施《意見》的“聯(lián)合測繪”可理解為“統(tǒng)一測繪”的初級階段，但從長遠(yuǎn)看，“統(tǒng)一測繪”才是實現(xiàn)“一體化”測繪的最終目的。通過一家測繪機(jī)構(gòu)完成建設(shè)工程項目的各項測繪工作，從不動產(chǎn)登記角度看，能夠大大提高當(dāng)前權(quán)籍調(diào)查的效率，更好的服務(wù)于不動產(chǎn)登記，從而激發(fā)市場活力。

1 不動產(chǎn)登記測繪業(yè)務(wù)內(nèi)容

不動產(chǎn)登記是建設(shè)工程項目完成后合法利用不動產(chǎn)的重要前提。建設(shè)工程中涉及的各項測繪業(yè)務(wù)，均可理解為不動產(chǎn)登記提供數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。按照建設(shè)工程項目開展的過程，各測繪業(yè)務(wù)的開展一般分為審批階段、施工階段、驗收階段[1]。

審批設(shè)計階段一般從立項開始到取得施工許可證，涉及到的測繪業(yè)務(wù)主要為勘測定界；需要利用已有的測繪成果有地形圖、土地利用現(xiàn)狀圖、不動產(chǎn)權(quán)籍圖、土地利用規(guī)劃圖、地下管線圖；產(chǎn)生的測繪成果：勘測定界圖、勘測定界報告書、界址點坐標(biāo)冊。

施工階段從取得施工許可證到項目建成封頂；涉及到測繪業(yè)務(wù)主要有：現(xiàn)場土方量測繪、不動產(chǎn)界址放樣、建筑物放線、驗線測量、基坑監(jiān)測、建筑物沉降觀測；需要利用的成果主要有地形圖、界址點坐標(biāo)冊、建筑設(shè)計核準(zhǔn)圖；產(chǎn)生的測繪成果主要為各專項測繪報告。

竣工階段從項目封頂?shù)讲粍赢a(chǎn)首次登記；涉及測繪業(yè)務(wù)主要有：竣工測量（含市政管線測量）、不動產(chǎn)測繪（房產(chǎn)測繪、地籍測繪）；需要的成果主要有權(quán)屬圖、建筑設(shè)計核準(zhǔn)圖、界址點坐標(biāo)冊、驗線成果。

2 現(xiàn)狀分析

結(jié)合以上涉及的不動產(chǎn)登記的測繪業(yè)務(wù)，目前南京市不動產(chǎn)登記涉及的建設(shè)工程階段的測繪類型按機(jī)構(gòu)整合前的部門職責(zé)分為規(guī)劃條線、國土條線、房產(chǎn)條線。其對應(yīng)關(guān)系如表1 所示。

2.1 規(guī)劃涉及的測繪業(yè)務(wù)

規(guī)劃涉及的測繪業(yè)務(wù)主要有基礎(chǔ)地形圖測繪和規(guī)劃監(jiān)督測量。其中規(guī)劃監(jiān)督測量為驗證建設(shè)工程平面位置、高度和建筑面積等指標(biāo)是否符合規(guī)劃審批要求而進(jìn)行的測量工作，主要包括放線測量、驗線測量以及竣工測量。

表1 南京市測繪部門與職責(zé)情況表

從建設(shè)項目周期出發(fā)，以上規(guī)劃涉及的測繪業(yè)務(wù)依次為項目研究、設(shè)計階段的基礎(chǔ)地形圖的測繪，項目施工階段的放線測量、驗線測量以及項目驗收階段的竣工測量。

2.2 國土涉及的測繪業(yè)務(wù)

國土涉及的測繪業(yè)務(wù)主要服務(wù)于國土資源的管理，從土地管理周期出發(fā)，分為基礎(chǔ)數(shù)據(jù)采集方面的地籍測繪，用地審批階段的土地勘測定界，不動產(chǎn)登記階段的不動產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查、界址放樣服務(wù)，項目完成時的用地條件復(fù)核。

2.3 房產(chǎn)涉及的測繪業(yè)務(wù)

房產(chǎn)涉及的測繪業(yè)務(wù)主要是指房產(chǎn)測繪。房產(chǎn)測繪主要包括房屋預(yù)測、房屋實測、變更測量、繪制房產(chǎn)圖等項目。

3 一體化測繪可行性分析

3.1 數(shù)據(jù)采集執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)分析

3.1.1 地籍圖根控制精度。當(dāng)采用RTK 圖根點測量時，按照TD/T 1001《地籍調(diào)查規(guī)程》[2]要求，為保證RTK 測量精度，應(yīng)進(jìn)行有效性檢核。每個圖根點均應(yīng)有兩次獨立的觀測結(jié)果，兩次測量的平面較差不得大于±3cm，高程較差不得大于±5cm，在限差內(nèi)取平均值作為圖根點的平面坐標(biāo)和高程。而在CJJ/T 73《衛(wèi)星定位城市測量技術(shù)規(guī)范》[3]中，控制點平面位置的較差為±5cm。

當(dāng)采用圖根導(dǎo)線測量時，布設(shè)圖根支導(dǎo)線的要求為：每條支導(dǎo)線總邊數(shù)不超過2 條，總長度不超過起算邊的2 倍。而在CJJ/T 8《城市測量規(guī)范》[4]中，圖根支導(dǎo)線的要求為不多于4 條邊。

由此可見，無論是RTK 圖根點測量還是圖根導(dǎo)線測量，地籍測繪的精度要去均高于行業(yè)內(nèi)其他規(guī)范的一般要求。

3.1.2 界址點精度。解析界址點的精度，解析法獲取界址點坐標(biāo)和界址點的精度要求見表2。由此可見，一級界址點的精度要求較高，其附著的地物點采集須具有較高的精度。圖解法獲取界址點坐標(biāo)和界址點的精度要求見表3。

3.1.3 平面精度。圖上地物點相對于鄰近平面控制點的點位中誤差與鄰近地物點間距中誤差應(yīng)符合表4 的規(guī)定。

3.1.4 高程精度。城市建筑區(qū)和基本等高距為0.5m、1m 的平坦地區(qū)，其高程注記點相對于鄰近圖根點的高程中誤差≤±0.15m。

其它地區(qū)地形圖高程精度以等高線插求點的高程中誤差來衡量。等高線插求點相對于鄰近圖根點的高程中誤差，應(yīng)符合表5 規(guī)定。

表2 解析界址點的精度

表3 圖解界址點精度

表4 圖上地物點點位中誤差與間距中誤差

表5 等高線插求點的高程中誤差

3.2 測繪業(yè)務(wù)建設(shè)時序分析

以一般建設(shè)工程項目施工時序為例，涉及不動產(chǎn)登記的測繪業(yè)務(wù)有較高的重疊度。一是在施工階段的不動產(chǎn)界址放樣和建筑物放線作業(yè)時間節(jié)點、測繪方法具有一致性；二是竣工階段的竣工測量（含市政管線測量）、不動產(chǎn)測繪（房產(chǎn)測繪、地籍測繪）在基礎(chǔ)地形數(shù)據(jù)方面測繪內(nèi)容具有較大重疊度且所需測繪條件基本一致。

4 一體化測繪建議

4.1 推進(jìn)基礎(chǔ)地形圖測繪與地籍測繪融合

基礎(chǔ)地形圖與地籍圖測繪工作在執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)、采集方式以及測量條件等方面具有較高的重疊度。

從采集要素上分析，地籍測繪所測內(nèi)容大于地形圖，是包含關(guān)系，地籍測繪與地形測繪相比，其除了具有地形圖的基本屬性外，地籍測繪更關(guān)注所測設(shè)的界址點、線以及相關(guān)的圍墻等相關(guān)地形地物。

從采集精度上分析，地籍圖測繪執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)精度要求高于基礎(chǔ)地形圖測繪執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)，具體分析見3.1。

從采集方式上分析，現(xiàn)有儀器設(shè)備均能滿足雙方精度指標(biāo)要求，只需在差異之處采用雙方涉及規(guī)范中精度較高的指標(biāo)即可完成測量工作。

因此，在基礎(chǔ)地形圖的測繪工作開展的同時應(yīng)考慮地籍工作對地形部分的需求，這樣既能保證登記工作的有序開展，又能保障基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的及時更新。

4.2 實現(xiàn)放線測量與土地界址放樁的同步

放線測量是確定建筑物位置的測繪工作，土地界址放樁是確定用地邊界的重要方式之一，均是工程項目事中監(jiān)管的重要測繪內(nèi)容。二者的測量條件、測量儀器及測量方式也基本一致。因此，在統(tǒng)一坐標(biāo)系統(tǒng)的基礎(chǔ)上，可實現(xiàn)對放線測量與土地界址放樁的統(tǒng)一，提高事中監(jiān)管的效率。

4.3 推行竣工測量、房產(chǎn)測量與用地條件復(fù)核的統(tǒng)一

竣工測量和用地條件復(fù)核都是事后監(jiān)管的重要內(nèi)容，都需要對已建成的建（構(gòu)）筑物進(jìn)行實地測量。房產(chǎn)測繪是項目建成后對建筑物內(nèi)部進(jìn)行測繪，確定建筑面積的重要環(huán)節(jié)。三者在測量條件上具有相似性，因此，可同步進(jìn)行。目前，隨著《南京市建筑工程規(guī)劃核實管理規(guī)定》的實施，《地籍測繪報告》已成為規(guī)劃核實前國土部門出具的必備成果，因國土部門側(cè)重對用地邊界建（構(gòu)）筑物測的位置核實，且執(zhí)行的規(guī)范精度要求高于竣工測量精度指標(biāo)，只需在進(jìn)行用地條件復(fù)核的地籍測量時加入建筑高度測算、建筑間距測算、建筑退讓紅線距離測算、建筑用地面積測算、建筑占地面積測算等竣工測量指標(biāo)即可代替竣工測量，從而避免重復(fù)測繪，提高效率。

4.4 探索“一次收費，多項服務(wù)”模式

目前，不動產(chǎn)登記涉及的測繪業(yè)務(wù)是委托不同單位分別實施，費用是按測量項目進(jìn)行各自核算。實施一體化測繪業(yè)務(wù)后，可對測繪業(yè)務(wù)費用的按項目整體收取，實現(xiàn)“一次收費，多項服務(wù)”。從而減少測繪項目收費環(huán)節(jié)、提高效率。

5 結(jié)語

實現(xiàn)不動產(chǎn)登記測繪業(yè)務(wù)的“多測合一”改革，是提升服務(wù)效率，不斷激發(fā)市場活力和社會創(chuàng)造力的必然要求。通過“統(tǒng)一測繪”，實現(xiàn)對測繪各環(huán)節(jié)的一體化管理，能夠保證時效，并做到從數(shù)據(jù)采集到成果質(zhì)量檢查的全過程持續(xù)優(yōu)化。實現(xiàn)測繪項目的一次性收費，一條龍服務(wù)，可以免去企業(yè)進(jìn)行招標(biāo)的繁瑣流程、減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，提高辦理時效，為企業(yè)發(fā)展提供便利審批條件，同時進(jìn)一步滿足改革的時限要求。