王冬月

（山西財經(jīng)大學，山西太原030000）

近年來，國家對土地問題越來越重視，政府出臺了一系列政策進行土地的治理，以達到讓土地承載力適應人口增長的速度、生態(tài)環(huán)境狀態(tài)滿足居民生活需求、資源的可持續(xù)發(fā)展水平適應國民經(jīng)濟發(fā)展；土地治理工作效果如何，是否滿足所有居民的生產(chǎn)生活需要，土地治理工作是否存在不足，這是政府政策出臺后所關心的內(nèi)容，本文主要以扎魯特旗為例，通過資料查詢、居民咨詢對該旗土地整治及保護政策的實施效果進行分析評價。

1 扎魯特旗土地整治及保護政策實施現(xiàn)狀

1.1 調(diào)查旗縣基本情況

扎魯特旗地處內(nèi)蒙古自治區(qū)通遼市西北部，是蒙東地區(qū)與東北工業(yè)基地對接的紐帶[1]，土地資源豐富，林地、牧草地為該旗主導地類，荒草地占比較大，但受自然條件及人為活動限制，土地產(chǎn)出量較為低下，居民節(jié)約集約用地意識較為薄弱，土地利用效率低下。據(jù)調(diào)查，2015 年，全旗有林面積844 萬畝，其中天然次生林724.4 萬畝，立木蓄積量272.1 萬立方米，森林覆蓋率33.5%1；PM10在魯北鎮(zhèn)等部分地區(qū)超過標準限值，二氧化硫及氮氧化物在空氣中的含量也較高；據(jù)統(tǒng)計，2015 年全旗地區(qū)生產(chǎn)總值為197.07 億元，城鄉(xiāng)居民可支配收入分別為22716 元與11764 元，三產(chǎn)業(yè)結構比例為17.6：52.4：30；土地退化和生態(tài)環(huán)境惡化及其導致的居民生產(chǎn)生活問題引起政府及居民的注意。

1.2 扎魯特旗土地及整治工作實施現(xiàn)狀

為改善土地狀態(tài)，多年來，該旗實行以下政策對土地進行治理。

1.2.1 協(xié)調(diào)土地利用與生態(tài)環(huán)境建設。嚴格保護重點生態(tài)區(qū)域，創(chuàng)建環(huán)境友好型土地利用模式—對生態(tài)緩沖區(qū)禁止開展旅游等經(jīng)營性活動，在符合自然保護區(qū)管理目標的前提下進行實驗區(qū)的參觀旅游，對需要搬離生態(tài)區(qū)的居民進行安置補償，而對于違反保護區(qū)條例的居民進行100～5000 元不等的懲罰；實施“四個百萬”工程，與蒙草產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟合作，拓寬政府與社會資本合作渠道，鞏固完善園區(qū)基礎設施，力爭三年內(nèi)園區(qū)基本建成；鼓勵蒙草、旭通等企業(yè)擴建以紫花苜蓿為主的人工草地50 萬畝，以內(nèi)蒙古大學科技創(chuàng)新成果為支撐改良補播草地50 萬畝，招商引進“種、養(yǎng)、加”于一體的現(xiàn)代草牧業(yè)企業(yè)[2]，使文化旅游業(yè)、現(xiàn)代農(nóng)牧業(yè)、新興服務業(yè)三大產(chǎn)業(yè)并發(fā)展。

大力加強土地生態(tài)建設。①在草原方面進行退耕還林還草，主要實施范圍為嚴重沙化退化的非基本農(nóng)田，采取居民完全自愿原則，由居民自由選擇是否將耕地進行退耕、將哪片耕地進行退耕、退耕還林還是還草；并對居民選擇退耕的土地進行每畝每年100 元補償，補償至2026 年。②進行禁牧舍飼，與農(nóng)牧民簽訂“禁牧草畜平衡責任書”，禁止農(nóng)牧民放牧，禁牧補助標準每畝6 元，草畜平衡補助每畝2.31 元，對牧民進行補助，每戶800 元，最后進行植樹造林種草進行植被修復以達防止水土流失，防沙固沙的目的。

1.2.2 對土地進行整治工作。積極推進土地整理，建設高標準農(nóng)田，2015 年10 萬畝高標準農(nóng)田項目計劃開設，通過土地整理，土地復墾，土地開發(fā)增加耕地面積。對經(jīng)自然或非自然破壞的土地進行復墾，優(yōu)先農(nóng)業(yè)的發(fā)展，優(yōu)先補償耕地。在生態(tài)保護基礎上建設耕地后備儲蓄庫，根據(jù)地區(qū)生產(chǎn)發(fā)展需要有計劃地進行土地開發(fā)[2]。

積極開展重點區(qū)域土地整治項目，根據(jù)該旗地理環(huán)境，技術水平等進行土地分區(qū)治理，以先易后難為原則進行土地整治，對農(nóng)用地進行整理，對農(nóng)村居民點部分土地進行復墾，對部分其他用地進行土地開發(fā)[2]。

到2019 年，該旗以工業(yè)供水、防洪、養(yǎng)殖、旅游為目的的毛都水庫工程基本建設完成，線上線下植樹造林活動在居民的響應下順利進行，禁牧舍飼制度基本落實，對于該旗較為嚴重的土地沙化問題得到整治，居民環(huán)保意識得到進一步提高。目前，草原生態(tài)保護補助獎勵資金已全部發(fā)放到農(nóng)牧民手中。

2 扎魯特旗土地整治及保護政策實施效果評價

本文將從政策對土地沙漠化及居民生活狀況的影響分析土地整治政策的實行效果。

2.1 對土地沙化的影響

十三五規(guī)劃期間出臺的部分土地整治及保護政策對土地沙化具有影響，其中的退耕還林還草、退牧還草、工礦廢棄的復墾及加強生態(tài)區(qū)域的保護更是對土地沙化面積的減少及水土流失面積的治理具有十分重要的作用。

2.1.1 林草地面積。政府下發(fā)并實施的退耕還林還草，植樹造林等文件被高效率完成，通過飛播、育種、退耕等措施進行的草場修復林地草地種植使該旗的林草地面積得到巨大改善，根據(jù)調(diào)查顯示，2015 年，全旗有林面積844 萬畝，其中天然次生林724.4 萬畝，立木蓄積量272.1 萬立方米，森林覆蓋率33.5%[1]。于2015年繼續(xù)實行的防沙治沙法，其中退耕還林還草、退牧還草及加強生態(tài)區(qū)域的保護等政策的實施使該旗林草地的面積變化巨大，據(jù)2019 年調(diào)查顯示：于2019 年已完成無立木林地造林8.2 萬畝[3]，完成退耕退牧、還林還草102 萬畝，新增人工造林面積18 萬畝、封山（沙）育林208 萬畝[4]，通過數(shù)據(jù)比較可以發(fā)現(xiàn)，土地政策的實行，使全旗林草地面積得到大幅度增加，土地沙化問題得到一定程度的治理。

2.1.2 水土流失面積治理。于2019 年四個千萬畝工程完成草原修復65 萬畝，沙地治理45.2 萬畝，建成高效節(jié)水農(nóng)田21 萬畝，罕山自然保護區(qū)147 萬畝無人無畜區(qū)、荷葉花濕地水禽自然保護區(qū)80 萬畝和格日朝魯蘇木夏營地130 萬畝草原、阿日昆都楞鎮(zhèn)72 萬畝遷出區(qū)草原植被進入自然修復狀態(tài)，草產(chǎn)量穩(wěn)步提高，水源涵養(yǎng)功能顯著增強，森林草原水源生態(tài)系統(tǒng)恢復成效顯著[3]。數(shù)據(jù)表明，土地整治及保護政策在一定程度上增大了牧草產(chǎn)量，減少了水資源的流失，對水土流失治理具有重大意義。

2.2 對居民生活狀況的影響

2.2.1 空氣質量變化。林地草地面積的增長加快了二氧化硫、氮氧化物、PM10等有害氣體的吸收，植物的光合作用及呼吸作用都對氧氣的釋放及有害氣體的吸收具有重大意義，據(jù)文件資料查詢，2017 年PM10在魯北鎮(zhèn)等部分地區(qū)已超過標準限值，而二氧化硫及氮氧化物在空氣中的含量也較高；經(jīng)過林草地的種植及修復后，2019 年第三季度二氧化硫、氮氧化物、PM10的日均值相較于2017 年第一季度的含量具有明顯減少，PM10含量更是減少至標準限值內(nèi)，由此看出，土地整治及保護政策的實施減少了某些對人體有害物質的數(shù)量，又因其增加了綠化面積，也減少了人體對二氧化碳氣體的吸入，在美化環(huán)境改善居民生活環(huán)境的同時也保障了居民的健康水平。對居民生活狀況產(chǎn)生正面影響（表1，表2）。

2.2.2 居民收入水平。從2018 年開始，全旗實施全年禁牧舍飼制度，制定第一輪三年全旗禁牧舍飼規(guī)劃，該規(guī)劃以“禁牧舍飼、舍飼半舍飼、禁牧不禁養(yǎng)、舍飼提質量”為要求[4]，進行林草地的保護，據(jù)查詢資料顯示，該旗對草牧場及半農(nóng)半牧區(qū)的居民進行的補償措施并不能支撐禁牧舍飼的成本，而半農(nóng)半牧區(qū)的居民從放牧變?yōu)槿︷B(yǎng)，增大了消費支出，補償措施卻較為薄弱，這在一定程度上減少了居民的收入水平。

表1 扎魯特旗2017 年第一季度環(huán)境空氣質量監(jiān)測

續(xù)表1 扎魯特旗2017 年第一季度環(huán)境空氣質量監(jiān)測

表2 扎魯特旗2019 年8 月28～9 月1 日環(huán)境空氣質量監(jiān)測

退耕還林還草補償僅僅是短時間內(nèi)保證了居民的收入水平，據(jù)調(diào)查，該項補償每畝100 元僅僅至2026 年，最新土地法規(guī)定居民耕地承包年限滿30 年將繼續(xù)續(xù)耕30 年，而該項補償政策至2026 年，2026 年之后將不再進行補償，所以補償終止之后對居民停止耕地的行為使得居民收入被迫減少，在一定程度上減少了居民的收入水平。

2.2.3 國民經(jīng)濟發(fā)展。根據(jù)該旗土地整治政策，該旗進行土地利用規(guī)劃調(diào)整。根據(jù)資源環(huán)境、居民居住與人口變化在原本土地利用規(guī)劃的基礎上針對林地、草地、耕地、建設用地等多類用地進行調(diào)整。同時增加對生態(tài)保護區(qū)的重視，將部分允許的生態(tài)保護區(qū)發(fā)展為旅游區(qū)，積極引進外資，加大對農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新的支持；據(jù)調(diào)查：2016 年地區(qū)生產(chǎn)總值為206.36 億元，城鄉(xiāng)常住居民可支配收入分別達到24585 元和12642 元；2018 年地區(qū)生產(chǎn)總值為121.66 億元，較2016 年生產(chǎn)總值有所減少，而城鄉(xiāng)常住居民人均可支配收入相較于之前幾年有所提升，分別達到28878 元、15127 元。土地利用規(guī)劃對居民的影響主要體現(xiàn)在重點建設項目的調(diào)整上，土地利用規(guī)劃增大了原有各類項目的實施力度，也新增了許多新的項目，有一定推動扎魯特旗的經(jīng)濟發(fā)展的可能，但土地利用規(guī)劃在一定程度上限制了工業(yè)和建筑業(yè)的發(fā)展，所以也存在降低地區(qū)生產(chǎn)總值的可能；根據(jù)調(diào)查分析，該旗地區(qū)生產(chǎn)總值有所降低，所以并不能確定土地整治及保護政策在一定程度上可以促進該旗的國民經(jīng)濟發(fā)展。另一方面，土地整治及保護政策提高了居民的收入水平，增加了人均可支配收入，提升了居民的生活狀態(tài)，對居民生活產(chǎn)生了正面影響。

3 扎魯特旗土地整治及保護政策實施中存在問題分析

3.1 土地整治與居民經(jīng)濟沒有達到結合

土地整治及保護政策制定必須使當?shù)氐纳鐣c環(huán)境條件相結合，但該旗土地保護及整治措施并沒有依據(jù)這一原則，據(jù)了解，扎魯特旗部分農(nóng)村居民僅將放牧作為自己的第二職業(yè)，所處地區(qū)多處于半農(nóng)半牧區(qū)，放牧林地草地的保護迫使許多居民從放牧變?yōu)槿︷B(yǎng)，所給予的補償并不足以支付居民圈養(yǎng)的成本，增大了消費支出，對其進行的補償措施卻不能支撐這一措施實施居民的消費成本，在一定程度上減少了居民的收入水平。居民收入水平下降又降低了居民的參與積極性，禁牧舍飼政策等要求并沒有實現(xiàn)居民嚴格遵守，三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展方式也沒有得到居民全力支持，居民在發(fā)展中扮演的角色有所懈怠，最后致使部分政策在規(guī)定期限內(nèi)達到預期目標。

3.2 土地整治數(shù)量與質量重視程度存在差距

政府過度重視土地數(shù)量卻對所整治的土地管理松懈，政策執(zhí)行過程中，政府沒有對居民對于政策的了解進行調(diào)查，政策良好的實施效果離不開居民的了解執(zhí)行，但據(jù)調(diào)查了解，該旗部分居民文化水平低下，素質水平也并沒有全部達到一定高度，對政策執(zhí)行需削減自己利益有所不滿，而以放牧為第二生存職業(yè)的居民數(shù)量較多，政府及有關部門并沒有達到戶戶監(jiān)督，全面看守，使得部分居民存在僥幸心理，存在偷偷放牧的行為；政策實施結果驗收中缺乏強力監(jiān)督，有關監(jiān)督部門監(jiān)督時間間隔較長，監(jiān)督力度不夠，從而降低了部分政策的執(zhí)行力度，使得政策施行效果與預期有所差距。

3.3 政策制定主體單一，公眾參與度低下

目前，我國在政策制定及執(zhí)行方面公眾參與程度較為低下，政策基本由政府全面制定，集中權力的政策制定使居民意愿得不到重視，而實施過程中基本由政府管理的方式又使居民的需求得不到重視，居民意愿與需求得不到保障，政策的實施效果自然得不到提高。據(jù)調(diào)查顯示，在國外，公眾參與度問題已漸漸被國家政府所重視，新加坡的城市規(guī)劃由政府決策轉為公眾參與，美國更是以獨立民主為核心制度并為其形成了多種理論與多條制度，日本在城市規(guī)劃及環(huán)境管理等方面也充分展示了其高度的公眾參與水平，多個發(fā)達及較發(fā)達國家都十分重視其公眾參與度問題；在我國，四川成都也在城市總體規(guī)劃過程中采取多種方式去收集群眾意見并對規(guī)劃進行修改完善以達到提高公眾參與度的目的。但綜合來講，我國公眾參與度只在小范圍內(nèi)達到一定的重視與執(zhí)行，所以我國公眾參與度仍較為低下，這一問題亟待解決。

3.4 居民生活模式過于固定

扎魯特旗位于內(nèi)蒙古自治區(qū)通遼市西北部，草原面積廣闊，牧草肥沃，牧草地、林地面積占主導地類，部分居民耕種與放牧的生活方式長時間固定不變，近幾年，當?shù)卣e極響應國家號召，吸引當?shù)鼐用襁M入國家企業(yè)以達到當?shù)厣鐣?jīng)濟與國家企業(yè)發(fā)展相結合的目的，但以放牧為生活方式的思維使得以放牧為第一生活方式的居民不愿放棄原有的生活方式，以放牧為第二職業(yè)的居民一方面沒有意識到長時間的放牧已經(jīng)使得牧草地面積快速縮減，質量迅速下降，另一方面沒有政府開展的季節(jié)性項目可以成為第二職業(yè)，其生活模式在多種因素影響下長時間固定不變。居民的生活方式應與社會現(xiàn)狀及資源環(huán)境狀況相結合，在社會現(xiàn)狀及資源環(huán)境狀況不斷變化的當今社會，生活方式固定不變的問題嚴重影響社會發(fā)展。

4 推進扎魯特旗土地整治及保護政策實施建議

4.1 建立合理的補償標準，完善經(jīng)濟補償機制

首先建立居民生活收入調(diào)查小組，確定政策實施對居民造成的經(jīng)濟損失，建立合理的經(jīng)濟物質補償標準，其次設立補償糾紛解決部門，在居民對其經(jīng)濟補償不滿時進行協(xié)商調(diào)解，力求在不降低居民生活水平的前提下進行政策的實施。

4.2 完善政策實施方式，增強政策執(zhí)行力度，加大政策監(jiān)督效力

政策下發(fā)要達到全面具體，政策的頒布并不只局限于文件，要同時結合人工或視頻的方式；政策的實施要達到科學民主，實施政策過程中要時刻了解居民意愿及居民態(tài)度；政策監(jiān)督要達到嚴密高效，增強政策執(zhí)行力度，加強對政策執(zhí)行的監(jiān)督力度及懲罰力度，對違反政策規(guī)定的行為進行批評通報并進行資金懲罰。

4.3 增強知識教育范圍，提高居民群眾素質

政策的實施效果達不到理想目標，居民知識水平與素質水平?jīng)]有達到所需層次高度，也側面反映了當今教育的不全面性，當今教育以面向青少年為主，認為青少年是祖國的未來，但中年人也是一大支柱，也是社會發(fā)展的永續(xù)動力，所以增強知識教育范圍，提高居民群眾素質是社會高效有序發(fā)展所必不可少的。

4.4 提高公眾參與度，改變政策制定模式

將政府全面制定變?yōu)榫用裾畢f(xié)商制定，對居民生活狀況及居民意愿進行有效篩選，提升居民對政策的了解及滿意程度，提高居民的參與積極性，使政府宣傳及督查不完善的地方也能達到政策的實行。

4.5 改變居民生活思維模式，改變居民生活方式

改變居民生活方式固定不變的思維，一方面引導居民認識國家新興企業(yè)，增大新興企業(yè)對其吸引力，積極響應國家號召，進入國家企業(yè)；另一方面使居民了解社會發(fā)展及居民生活與資源環(huán)境的密切關系，認識當今的生活方式與社會發(fā)展的不匹配，進而改變其固定的生活方式。

5 總結

扎魯特旗土地問題嚴重，其中的土地沙化、水土流失以及土壤污染問題已經(jīng)嚴重影響了居民的生活，土地治理刻不容緩，在土地問題的迫使下，該旗實施《扎魯特旗土地利用總體規(guī)劃》，根據(jù)查詢調(diào)查顯示，多數(shù)政策對居民的生活狀況產(chǎn)生積極影響，改善了居民生活環(huán)境，使居民健康得到了保障，也推動了該區(qū)的國民經(jīng)濟發(fā)展；但部分土地政策也存在消極影響，使居民生活水平的提高受到限制。所以，在政策制定過程中充分考慮居民的生活方式及居民意愿，并且使居民能夠了解與其生活相關的政策信息是當今政府需要思考與改善的。