李崢?周少晨

美國(guó)的戰(zhàn)略意圖

今年8月以來，美國(guó)政府快速推出一系列針對(duì)中國(guó)軟件和互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)的打壓和限制行動(dòng)，進(jìn)一步擴(kuò)大對(duì)華科技遏制的范圍。

8月6日，美國(guó)總統(tǒng)特朗普簽署兩項(xiàng)行政命令，宣布將從9月20日起禁止任何美國(guó)個(gè)人及企業(yè)與中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)TikTok母公司字節(jié)跳動(dòng)和騰訊微信有關(guān)的任何交易。TikTok是字節(jié)跳動(dòng)旗下抖音短視頻國(guó)際版。該命令基于特朗普政府2019年通過的13873號(hào)行政令，該行政令授權(quán)美國(guó)政府可以采取額外措施以保護(hù)美國(guó)信息和通信技術(shù)服務(wù)的安全性、完整性和可靠性。特朗普政府指責(zé)上述兩家公司所存儲(chǔ)和收集的美國(guó)用戶信息對(duì)美國(guó)國(guó)家安全構(gòu)成威脅。

同日，美國(guó)國(guó)務(wù)卿蓬佩奧在記者會(huì)上宣布一項(xiàng)旨在“遏制潛在的國(guó)家安全風(fēng)險(xiǎn)”的“凈網(wǎng)計(jì)劃”，呼吁美國(guó)盟友與合作伙伴加入該計(jì)劃。該計(jì)劃旨在徹底排除中國(guó)應(yīng)用軟件和云計(jì)算服務(wù)。蓬佩奧在發(fā)布會(huì)上點(diǎn)名了騰訊、百度、阿里等中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)。8月14日，特朗普政府再次發(fā)布一項(xiàng)行政令，要求中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)字節(jié)跳動(dòng)在90天內(nèi)出售TikTok在美國(guó)的業(yè)務(wù)。同時(shí)有報(bào)道稱，特朗普政府正在考慮推出針對(duì)阿里巴巴的行政命令，同樣將禁止其在美國(guó)運(yùn)營(yíng)。

國(guó)際社會(huì)普遍認(rèn)為，美國(guó)不經(jīng)調(diào)查即封殺中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)軟件企業(yè)的做法缺乏合理依據(jù)。TikTok官方回應(yīng)稱，該公司用戶數(shù)據(jù)全部存儲(chǔ)在美國(guó)本土，并且采取了符合美國(guó)監(jiān)管規(guī)定的透明措施，并不存在美國(guó)政府所指責(zé)的情況。實(shí)際上，美國(guó)針對(duì)中國(guó)軟件企業(yè)的打壓具有更大的戰(zhàn)略意圖，正如美國(guó)國(guó)務(wù)院“凈網(wǎng)計(jì)劃”所顯示，其針對(duì)對(duì)象不限于少數(shù)中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)巨頭，還包括所有中國(guó)網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供商。

美國(guó)的主要戰(zhàn)略意圖是推動(dòng)全球用戶在中美互聯(lián)網(wǎng)生態(tài)上“選邊站”。當(dāng)今數(shù)字經(jīng)濟(jì)主要依托于由軟件平臺(tái)、云計(jì)算服務(wù)商和“互聯(lián)網(wǎng)+”所組成的互聯(lián)網(wǎng)生態(tài)，用戶和商家附著于上述生態(tài)之上，形成各種各樣的商業(yè)聯(lián)系。互聯(lián)網(wǎng)生態(tài)追求開放和兼容，追求用戶數(shù)量的增長(zhǎng)和用戶粘性的提升。近來，美國(guó)政府日益意識(shí)到互聯(lián)網(wǎng)生態(tài)競(jìng)爭(zhēng)在中美科技戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)上的關(guān)鍵作用，因此試圖像針對(duì)中國(guó)5G一樣將中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)生態(tài)擠出美國(guó)，讓其他國(guó)家在兩者之間選擇，從而縮減中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)生態(tài)的覆蓋范圍。

次要的戰(zhàn)略意圖是打擊中國(guó)科技產(chǎn)業(yè)的“應(yīng)用優(yōu)勢(shì)”。相比在光刻機(jī)、芯片設(shè)計(jì)等信息科技的基礎(chǔ)技術(shù)上的差距，中國(guó)在應(yīng)用層面上與美國(guó)幾乎同時(shí)起步，因此可充分運(yùn)用“工程師紅利”實(shí)現(xiàn)趕超。應(yīng)用軟件和互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)是當(dāng)前中國(guó)具有較強(qiáng)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的產(chǎn)業(yè)之一，該領(lǐng)域同樣能夠創(chuàng)造巨大的現(xiàn)金流和技術(shù)積累，并能依靠體量?jī)?yōu)勢(shì)并購(gòu)硬件廠商，因此成為了美國(guó)重點(diǎn)打擊的目標(biāo)。

一律封殺的做法很難奏效

雖然美國(guó)國(guó)務(wù)院在“凈網(wǎng)計(jì)劃”提出了與印度封殺中國(guó)應(yīng)用軟件近似的目標(biāo)，但是，受限于美國(guó)的法律制度，美國(guó)封殺中國(guó)軟件的手段、力度很難達(dá)到像在通信設(shè)備領(lǐng)域那樣。

手段之一是禁止聯(lián)邦機(jī)構(gòu)及雇員使用中國(guó)軟件。在此之前，美國(guó)曾經(jīng)要求聯(lián)邦政府禁止使用和卸載俄羅斯卡巴斯基公司提供的安全軟件，這是美國(guó)政府為數(shù)不多排除他國(guó)軟件的具體案例。該做法的法律依據(jù)是2014年《聯(lián)邦信息安全現(xiàn)代化法案》中授權(quán)的“約束操作指令”。該法授權(quán)國(guó)土安全部“網(wǎng)絡(luò)安全和基礎(chǔ)設(shè)施安全局”（CISA）制定并監(jiān)督“有約束力的操作指令”，保護(hù)聯(lián)邦信息和信息系統(tǒng)免受已知或合理懷疑的信息安全威脅、脆弱性或風(fēng)險(xiǎn)影響。該做法的實(shí)施門檻較低，美國(guó)當(dāng)前已經(jīng)在針對(duì)TikTok推動(dòng)相關(guān)立法。但是，該法律只能限制或禁止美國(guó)用戶在政府資產(chǎn)上裝載他國(guó)軟件，卻無法限制其在個(gè)人設(shè)備中使用這些軟件。

手段之二是對(duì)美國(guó)用戶安裝外國(guó)軟件增加提示環(huán)節(jié)。美國(guó)國(guó)會(huì)曾提出《在線消費(fèi)者保護(hù)法》提案，要求軟件市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)商和開發(fā)商在下載外國(guó)軟件之前向消費(fèi)者提出新警告。此類法案可能特別針對(duì)中國(guó)、俄羅斯等國(guó)家，讓用戶在安裝軟件時(shí)增加額外的確認(rèn)環(huán)節(jié)。但是，從美國(guó)軟件安裝中普遍運(yùn)用的隱私條款和用戶須知上看，這種做法的實(shí)際效用十分有限。

手段之三是以違反美國(guó)相關(guān)法律為由要求美國(guó)互聯(lián)網(wǎng)巨頭將相關(guān)軟件下架，或?qū)ζ鋵?shí)施出口管制。美國(guó)針對(duì)字節(jié)跳動(dòng)和騰訊推出的行政命令即有這一意圖。由于軟件在谷歌和蘋果市場(chǎng)上架需要與這些美國(guó)公司簽訂合同，因此，蘋果和谷歌在9月20日后繼續(xù)保留這些軟件就有可能違反美國(guó)相關(guān)法律。此外，美國(guó)也可能將中國(guó)軟件供應(yīng)商列入出口管制“實(shí)體清單”，使其無法使用谷歌GMS系統(tǒng)服務(wù)和蘋果Apple Pay等綁定服務(wù)，由此可能導(dǎo)致中國(guó)軟件無法滿足軟件上架標(biāo)準(zhǔn)。這一做法的局限在于中國(guó)應(yīng)用軟件對(duì)于美國(guó)網(wǎng)絡(luò)生態(tài)的依賴度較小，很難被美國(guó)“卡脖子”。此外，上述做法并沒有限制用戶通過其他渠道下載和使用中國(guó)軟件。

手段之四是要求中國(guó)企業(yè)出售在美國(guó)的資產(chǎn)和數(shù)據(jù)。美國(guó)先前已經(jīng)對(duì)多家中國(guó)軟件企業(yè)采取類似行動(dòng)，包括要求石基信息、昆侖萬維以及當(dāng)前的字節(jié)跳動(dòng)出售其在美國(guó)并購(gòu)的資產(chǎn)，剝離美國(guó)用戶的數(shù)據(jù)。剝離資產(chǎn)是美國(guó)政府上述做法中最直接和有效的方法，直接凍結(jié)了中國(guó)軟件企業(yè)經(jīng)營(yíng)美國(guó)市場(chǎng)的商業(yè)機(jī)會(huì)。但是，這一做法無法限制中國(guó)企業(yè)通過“綠地投資”的方式開拓美國(guó)市場(chǎng)。

2020年8月3日，字節(jié)跳動(dòng)創(chuàng)始人張一鳴就TikTok面臨被美國(guó)強(qiáng)制要求出售做出回應(yīng)，稱爭(zhēng)取最好的結(jié)果，不放棄探索任何可能性。

美國(guó)打壓中國(guó)軟件的最大限制來源于美國(guó)法律對(duì)于軟件的認(rèn)定。在1999年伯恩斯坦訴美國(guó)司法部的案件中，第九上訴法院裁定，聯(lián)邦政府不能利用出口管制有關(guān)的法規(guī)，迫使加密代碼發(fā)布者將加密軟件代碼提交出口管制部門審查，該做法違反憲法第一修正案。這一判決表明應(yīng)用程序是一種軟件代碼，發(fā)布和使用代碼受到憲法第一修正案保護(hù)。這意味著如果美國(guó)政府將“凈網(wǎng)計(jì)劃”變?yōu)樾姓疃鴱?qiáng)制推行，有可能涉嫌違憲。

“第三方”將成為中美互聯(lián)網(wǎng)生態(tài)競(jìng)爭(zhēng)的焦點(diǎn)

如果說中美針對(duì)5G的競(jìng)爭(zhēng)是雙方科技產(chǎn)業(yè)鏈的直接對(duì)決，那么兩國(guó)在互聯(lián)網(wǎng)生態(tài)上的競(jìng)爭(zhēng)則更加復(fù)雜，具有更大的中間地帶。用戶認(rèn)知、互聯(lián)網(wǎng)巨頭的戰(zhàn)略選擇、其他發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家等“第三方因素”將成為決定中美競(jìng)爭(zhēng)結(jié)果的主要變量。

一方面，網(wǎng)絡(luò)生態(tài)競(jìng)爭(zhēng)最終取決于用戶的個(gè)人選擇，美國(guó)在該領(lǐng)域的作為有限。這種選擇基于多種因素，包括便利性、使用成本、生態(tài)的豐富程度、使用安全感等。政治和安全因素只是用戶考慮的因素之一，大多數(shù)用戶不會(huì)注意到軟件企業(yè)的國(guó)家屬性。這使得美國(guó)試圖將中國(guó)軟件提供商一律封殺的做法很難奏效。蘋果、谷歌等美國(guó)互聯(lián)網(wǎng)巨頭也會(huì)極力避免中美生態(tài)分裂的出現(xiàn)，以免付出更大的競(jìng)爭(zhēng)成本。

但也應(yīng)該看到，將網(wǎng)絡(luò)生態(tài)與各國(guó)數(shù)字經(jīng)濟(jì)、數(shù)字貿(mào)易規(guī)則高度綁定，可能是美國(guó)今后重點(diǎn)主攻的方向。近年來，美國(guó)與歐盟、日本等主要發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)濟(jì)體加快了在數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的談判，并希望在談判中加入針對(duì)中國(guó)的“毒丸條款”，將政治和安全因素引入此類談判。一旦此類談判出現(xiàn)突破性進(jìn)展，中國(guó)軟件企業(yè)或許在這些與美國(guó)達(dá)成協(xié)議的國(guó)家將面臨與美國(guó)類似的不公平待遇，其商業(yè)發(fā)展空間將因此大幅受限，從而逐步被本土化的產(chǎn)品所取代。因此，中國(guó)更需高度關(guān)注美國(guó)在這方面的動(dòng)向。

（作者李崢為中國(guó)現(xiàn)代國(guó)際關(guān)系研究院美國(guó)研究所副研究員，周少晨為國(guó)際關(guān)系學(xué)院助理研究員）