李崢?周少晨

美國的戰(zhàn)略意圖

今年8月以來，美國政府快速推出一系列針對中國軟件和互聯(lián)網平臺的打壓和限制行動，進一步擴大對華科技遏制的范圍。

8月6日，美國總統(tǒng)特朗普簽署兩項行政命令，宣布將從9月20日起禁止任何美國個人及企業(yè)與中國互聯(lián)網企業(yè)TikTok母公司字節(jié)跳動和騰訊微信有關的任何交易。TikTok是字節(jié)跳動旗下抖音短視頻國際版。該命令基于特朗普政府2019年通過的13873號行政令，該行政令授權美國政府可以采取額外措施以保護美國信息和通信技術服務的安全性、完整性和可靠性。特朗普政府指責上述兩家公司所存儲和收集的美國用戶信息對美國國家安全構成威脅。

同日，美國國務卿蓬佩奧在記者會上宣布一項旨在“遏制潛在的國家安全風險”的“凈網計劃”，呼吁美國盟友與合作伙伴加入該計劃。該計劃旨在徹底排除中國應用軟件和云計算服務。蓬佩奧在發(fā)布會上點名了騰訊、百度、阿里等中國互聯(lián)網企業(yè)。8月14日，特朗普政府再次發(fā)布一項行政令，要求中國互聯(lián)網企業(yè)字節(jié)跳動在90天內出售TikTok在美國的業(yè)務。同時有報道稱，特朗普政府正在考慮推出針對阿里巴巴的行政命令，同樣將禁止其在美國運營。

國際社會普遍認為，美國不經調查即封殺中國互聯(lián)網軟件企業(yè)的做法缺乏合理依據。TikTok官方回應稱，該公司用戶數據全部存儲在美國本土，并且采取了符合美國監(jiān)管規(guī)定的透明措施，并不存在美國政府所指責的情況。實際上，美國針對中國軟件企業(yè)的打壓具有更大的戰(zhàn)略意圖，正如美國國務院“凈網計劃”所顯示，其針對對象不限于少數中國互聯(lián)網巨頭，還包括所有中國網絡服務提供商。

美國的主要戰(zhàn)略意圖是推動全球用戶在中美互聯(lián)網生態(tài)上“選邊站”。當今數字經濟主要依托于由軟件平臺、云計算服務商和“互聯(lián)網+”所組成的互聯(lián)網生態(tài)，用戶和商家附著于上述生態(tài)之上，形成各種各樣的商業(yè)聯(lián)系?；ヂ?lián)網生態(tài)追求開放和兼容，追求用戶數量的增長和用戶粘性的提升。近來，美國政府日益意識到互聯(lián)網生態(tài)競爭在中美科技戰(zhàn)略競爭上的關鍵作用，因此試圖像針對中國5G一樣將中國互聯(lián)網生態(tài)擠出美國，讓其他國家在兩者之間選擇，從而縮減中國互聯(lián)網生態(tài)的覆蓋范圍。

次要的戰(zhàn)略意圖是打擊中國科技產業(yè)的“應用優(yōu)勢”。相比在光刻機、芯片設計等信息科技的基礎技術上的差距，中國在應用層面上與美國幾乎同時起步，因此可充分運用“工程師紅利”實現(xiàn)趕超。應用軟件和互聯(lián)網平臺是當前中國具有較強國際競爭力的產業(yè)之一，該領域同樣能夠創(chuàng)造巨大的現(xiàn)金流和技術積累，并能依靠體量優(yōu)勢并購硬件廠商，因此成為了美國重點打擊的目標。

一律封殺的做法很難奏效

雖然美國國務院在“凈網計劃”提出了與印度封殺中國應用軟件近似的目標，但是，受限于美國的法律制度，美國封殺中國軟件的手段、力度很難達到像在通信設備領域那樣。

手段之一是禁止聯(lián)邦機構及雇員使用中國軟件。在此之前，美國曾經要求聯(lián)邦政府禁止使用和卸載俄羅斯卡巴斯基公司提供的安全軟件，這是美國政府為數不多排除他國軟件的具體案例。該做法的法律依據是2014年《聯(lián)邦信息安全現(xiàn)代化法案》中授權的“約束操作指令”。該法授權國土安全部“網絡安全和基礎設施安全局”（CISA）制定并監(jiān)督“有約束力的操作指令”，保護聯(lián)邦信息和信息系統(tǒng)免受已知或合理懷疑的信息安全威脅、脆弱性或風險影響。該做法的實施門檻較低，美國當前已經在針對TikTok推動相關立法。但是，該法律只能限制或禁止美國用戶在政府資產上裝載他國軟件，卻無法限制其在個人設備中使用這些軟件。

手段之二是對美國用戶安裝外國軟件增加提示環(huán)節(jié)。美國國會曾提出《在線消費者保護法》提案，要求軟件市場運營商和開發(fā)商在下載外國軟件之前向消費者提出新警告。此類法案可能特別針對中國、俄羅斯等國家，讓用戶在安裝軟件時增加額外的確認環(huán)節(jié)。但是，從美國軟件安裝中普遍運用的隱私條款和用戶須知上看，這種做法的實際效用十分有限。

手段之三是以違反美國相關法律為由要求美國互聯(lián)網巨頭將相關軟件下架，或對其實施出口管制。美國針對字節(jié)跳動和騰訊推出的行政命令即有這一意圖。由于軟件在谷歌和蘋果市場上架需要與這些美國公司簽訂合同，因此，蘋果和谷歌在9月20日后繼續(xù)保留這些軟件就有可能違反美國相關法律。此外，美國也可能將中國軟件供應商列入出口管制“實體清單”，使其無法使用谷歌GMS系統(tǒng)服務和蘋果Apple Pay等綁定服務，由此可能導致中國軟件無法滿足軟件上架標準。這一做法的局限在于中國應用軟件對于美國網絡生態(tài)的依賴度較小，很難被美國“卡脖子”。此外，上述做法并沒有限制用戶通過其他渠道下載和使用中國軟件。

手段之四是要求中國企業(yè)出售在美國的資產和數據。美國先前已經對多家中國軟件企業(yè)采取類似行動，包括要求石基信息、昆侖萬維以及當前的字節(jié)跳動出售其在美國并購的資產，剝離美國用戶的數據。剝離資產是美國政府上述做法中最直接和有效的方法，直接凍結了中國軟件企業(yè)經營美國市場的商業(yè)機會。但是，這一做法無法限制中國企業(yè)通過“綠地投資”的方式開拓美國市場。

2020年8月3日，字節(jié)跳動創(chuàng)始人張一鳴就TikTok面臨被美國強制要求出售做出回應，稱爭取最好的結果，不放棄探索任何可能性。

美國打壓中國軟件的最大限制來源于美國法律對于軟件的認定。在1999年伯恩斯坦訴美國司法部的案件中，第九上訴法院裁定，聯(lián)邦政府不能利用出口管制有關的法規(guī)，迫使加密代碼發(fā)布者將加密軟件代碼提交出口管制部門審查，該做法違反憲法第一修正案。這一判決表明應用程序是一種軟件代碼，發(fā)布和使用代碼受到憲法第一修正案保護。這意味著如果美國政府將“凈網計劃”變?yōu)樾姓疃鴱娭仆菩?，有可能涉嫌違憲。

“第三方”將成為中美互聯(lián)網生態(tài)競爭的焦點

如果說中美針對5G的競爭是雙方科技產業(yè)鏈的直接對決，那么兩國在互聯(lián)網生態(tài)上的競爭則更加復雜，具有更大的中間地帶。用戶認知、互聯(lián)網巨頭的戰(zhàn)略選擇、其他發(fā)達國家和發(fā)展中國家等“第三方因素”將成為決定中美競爭結果的主要變量。

一方面，網絡生態(tài)競爭最終取決于用戶的個人選擇，美國在該領域的作為有限。這種選擇基于多種因素，包括便利性、使用成本、生態(tài)的豐富程度、使用安全感等。政治和安全因素只是用戶考慮的因素之一，大多數用戶不會注意到軟件企業(yè)的國家屬性。這使得美國試圖將中國軟件提供商一律封殺的做法很難奏效。蘋果、谷歌等美國互聯(lián)網巨頭也會極力避免中美生態(tài)分裂的出現(xiàn)，以免付出更大的競爭成本。

但也應該看到，將網絡生態(tài)與各國數字經濟、數字貿易規(guī)則高度綁定，可能是美國今后重點主攻的方向。近年來，美國與歐盟、日本等主要發(fā)達國家經濟體加快了在數字經濟領域的談判，并希望在談判中加入針對中國的“毒丸條款”，將政治和安全因素引入此類談判。一旦此類談判出現(xiàn)突破性進展，中國軟件企業(yè)或許在這些與美國達成協(xié)議的國家將面臨與美國類似的不公平待遇，其商業(yè)發(fā)展空間將因此大幅受限，從而逐步被本土化的產品所取代。因此，中國更需高度關注美國在這方面的動向。

（作者李崢為中國現(xiàn)代國際關系研究院美國研究所副研究員，周少晨為國際關系學院助理研究員）