伊海燕

摘要：蓄滯洪區(qū)的設(shè)定和運行，必然會導(dǎo)致功能區(qū)在招商引資、經(jīng)濟發(fā)展等方面的弱勢地位，導(dǎo)致其內(nèi)生發(fā)展能力偏弱，對外生動力——生態(tài)補償政策依賴度較高。當前我國對蓄滯洪區(qū)的生態(tài)補償政策還存在專門立法缺失、對生態(tài)保護補償內(nèi)涵的界定不清、補償標準低、補償主體相對單一等一系列問題，我們應(yīng)當從準確界定生態(tài)保護補償范圍、適當提高補償標準、合理界定并動態(tài)調(diào)整發(fā)展機會補償標準、拓寬補償主體、拓展生態(tài)補償方式方面完善蓄滯洪區(qū)生態(tài)保護補償?shù)恼摺?/p>

2020年，是全面打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的收官之年。2020年3月6日，習(xí)近平總書記在決戰(zhàn)決勝脫貧攻堅座談會上的講話強調(diào)，“到2020年現(xiàn)行標準下的農(nóng)村貧困人口全部脫貧，是黨中央向全國人民作出的鄭重承諾，必須如期實現(xiàn)”。這是一場硬仗，蓄滯洪區(qū)的貧困人口在總貧困人口中占了很大比重，其生態(tài)脆弱區(qū)和貧困地區(qū)高度重疊，是脫貧攻堅的硬骨頭。

一、蓄滯洪區(qū)內(nèi)涵及其存在的問題

關(guān)于蓄滯洪區(qū)的范圍，《中華人民共和國防洪法》第二十九條有清晰的界定，“包括分洪口在內(nèi)的河堤背水面以外臨時貯存洪水的低洼地區(qū)及湖泊等”，具體包括蓄洪區(qū)、滯洪區(qū)、分洪區(qū)和行洪區(qū)，主要分布在長江、黃河、淮河、海河兩岸的中下游地區(qū)，是江河防洪體系的重要組成部分，對于重點地區(qū)的防洪安全起到屏障作用。

蓄滯洪區(qū)由于進洪頻繁，地勢低洼，自然災(zāi)害較為頻繁，農(nóng)民增收比較困難，經(jīng)濟情況一般較其他地區(qū)差。以安徽省為例，沿淮19個縣區(qū)中，有6個縣為國家扶貧重點縣，有1個區(qū)為省級重點扶貧區(qū)，屬于全省集中、連片的貧困地區(qū)。2020年4月29日，安徽省人民政府發(fā)布公告：安徽省31個貧困縣已全部摘帽，3000個貧困村全部出列，但仍然還剩下8.7萬貧困人口[1]，主要集中在皖北地區(qū)和沿淮蓄滯洪區(qū)。

長期以來，蓄滯洪區(qū)為流域防洪保安大局做出了巨大貢獻。近年來，中央和地方政府為保障蓄滯洪區(qū)的蓄洪能力，蓄滯洪區(qū)功能一直在被強化，對于功能區(qū)內(nèi)的土地利用、開發(fā)和各項建設(shè)，產(chǎn)業(yè)發(fā)展與人口規(guī)模等均予以限制。這些措施對于保障蓄滯洪區(qū)的蓄洪能力起到了極大作用，但同時也使得蓄滯洪區(qū)在招商引資、經(jīng)濟發(fā)展等方面處于劣勢地位，導(dǎo)致蓄滯洪區(qū)交通設(shè)施薄弱，居民居住安全缺乏保障，人居環(huán)境亟待整治，居民遷建難度大，貧困程度整體較深。

直面蓄滯洪區(qū)功能既定這一不可更改的現(xiàn)實，主觀上如何確定發(fā)展思路就成了蓄滯洪區(qū)能否突破發(fā)展障礙的關(guān)鍵。由于交通閉塞、自然資源短缺、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱、教育教學(xué)較為落后等原因，蓄滯洪區(qū)居民的內(nèi)生發(fā)展能力偏弱，其對外生動力——政府對于蓄滯洪區(qū)實行的生態(tài)保護補償政策依賴度較高。但是，當前我國的生態(tài)保護補償政策存在諸多問題，從目前貧困人口主要分布在蓄滯洪區(qū)可見該政策的實施效果并不明顯。

二、蓄滯洪區(qū)生態(tài)保護補償法律政策存在的問題

生態(tài)保護補償是我國生態(tài)文明建設(shè)的一個重要內(nèi)容，其在促進我國經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)文明建設(shè)過程中具有非常重要的作用。蓄滯洪區(qū)既要脫貧又要獲得長遠發(fā)展，生態(tài)保護補償是其重要保障。通過對涉及蓄滯洪區(qū)的法律政策進行梳理可知，盡管我國生態(tài)保護補償?shù)睦砟钫谶M一步深化，而且越來越科學(xué)、合理，但其法律政策存在諸多問題。

1.蓄滯洪區(qū)生態(tài)保護補償?shù)膶ｉT立法缺失

盡管《防洪法》《環(huán)保法》《國務(wù)院辦公廳關(guān)于健全生態(tài)保護補償機制的意見》《建立市場化、多樣化生態(tài)保護補償機制行動計劃》《生態(tài)綜合補償試點方案》《蓄滯洪區(qū)運用補償暫行辦法》等相關(guān)法律、法規(guī)和文件都對生態(tài)保護補償作了原則性規(guī)定，但由于蓄滯洪區(qū)功能定位的特殊性和生態(tài)綜合性，立法需要尋找不同生態(tài)環(huán)境下的共性和個性，要完成一般性規(guī)則構(gòu)建，存在著較大的難度。所以，目前，我國并沒有一部系統(tǒng)的關(guān)于蓄滯洪區(qū)生態(tài)補償方面的法律。

2.對生態(tài)保護補償內(nèi)涵的界定不明確

2002年《全國生態(tài)環(huán)境保護“十五”計劃》按照“誰開發(fā)誰保護，誰利用誰補償”的原則，確立了我國最初的生態(tài)保護補償制度。2008年修改的《水污染防治法》將生態(tài)補償明確表述為生態(tài)保護補償。盡管相關(guān)法律、法規(guī)和文件目前在使用“生態(tài)保護補償”概念上具有統(tǒng)一性，但是對于“生態(tài)保護補償”的內(nèi)涵沒有給予準確的界定。對于這一概念，我們還要從原國家環(huán)?？偩?007年《關(guān)于開展生態(tài)補償試點工作的指導(dǎo)意見》里進行追溯。該意見把生態(tài)補償界定為：“以保護生態(tài)環(huán)境、促進人與自然和諧為目的，根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值、生態(tài)保護成本、發(fā)展機會成本，綜合運用行政和市場手段，調(diào)整生態(tài)環(huán)境保護和建設(shè)相關(guān)各方之間利益關(guān)系的環(huán)境經(jīng)濟政策?！盵2]立法概念的不明確導(dǎo)致我們在實踐中對于生態(tài)補償理解的不一致。

3.補償標準低，規(guī)定原則模糊，缺乏可操作性

生態(tài)保護補償標準，是困擾生態(tài)保護補償實踐推進的一個重要方面，現(xiàn)有的規(guī)定或原則主要有補償或救助、補償標準與地方經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)、給予合理補償?shù)龋嬖谘a償時間短、補償標準低的問題。

其一，補償時間短，對發(fā)展機會成本損失的彌補不足。例如《防洪法》規(guī)定的補償為蓄滯洪后予以補償或者救助。按照這種規(guī)定，對于承擔分洪任務(wù)的地區(qū)和年份才給予補償，對于未承擔分洪任務(wù)的地區(qū)和年份則不予補償，這種補償明顯不合理。蓄滯洪區(qū)的功能定位是一個長期建設(shè)和維持的狀態(tài)，其對于蓄滯洪區(qū)經(jīng)濟發(fā)展形成的制約是持續(xù)性的、長期性的，按照分洪事實進行補償?shù)恼呷∠?，顯然忽視了蓄滯洪區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的機會成本。

其二，補償標準低。《國務(wù)院辦公廳關(guān)于健全生態(tài)保護補償機制的意見》雖然要求全面開展生態(tài)保護補償，適當提高補償標準，但對于蓄滯洪區(qū)的生態(tài)保護補償實行的是“和經(jīng)濟發(fā)展狀況相適應(yīng)”的原則，而蓄滯洪區(qū)由于其基礎(chǔ)功能受限、產(chǎn)業(yè)薄弱、經(jīng)濟指標較低，所以得到的生態(tài)保護補償也偏低。

從以上表述來看，生態(tài)保護補償?shù)臉藴屎驮瓌t均存在一定問題，如“給予合理補償”，何謂“合理”？“補償標準與地方經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)”，如何“相適應(yīng)”？比例占當?shù)谿DP的多少？等等。對于這些問題，我國現(xiàn)行的法律沒有給予解答，生態(tài)保護補償標準在實踐中缺乏可操作性。

4.生態(tài)保護補償?shù)闹黧w相對單一，多元化的生態(tài)保護補償機制尚未建立

目前，市場化生態(tài)補償機制在我國尚未形成完備的制度體系，蓄滯洪區(qū)生態(tài)保護補償是以政府為主導(dǎo)的。

政府主導(dǎo)型生態(tài)補償模式就是政府具有政策扶持和指引作用，在生態(tài)補償過程中政府占主導(dǎo)，生態(tài)補償?shù)呢熑沃黧w是政府。例如，《防洪法》規(guī)定，發(fā)生洪澇災(zāi)害后，有關(guān)人民政府應(yīng)當組織有關(guān)部門、單位做好災(zāi)區(qū)的生活供給、衛(wèi)生防疫、救災(zāi)物資供應(yīng)、治安管理、學(xué)校復(fù)課、恢復(fù)生產(chǎn)和重建家園等救災(zāi)工作，以及所管轄地區(qū)的各項水毀工程設(shè)施修復(fù)工作。《環(huán)境保護法》也有類似的規(guī)定。

市場生態(tài)補償機制，就是將市場所具有的調(diào)節(jié)利益的杠桿作用與生態(tài)補償?shù)募钭饔媒Y(jié)合起來，以更有效地保護生態(tài)環(huán)境[3]?！斗篮榉ā芬?guī)定：各級人民政府防洪費用按照政府投入加受益者合理承擔相結(jié)合的原則籌集。2018年12月國務(wù)院多部門聯(lián)合下發(fā)的《建立市場化、多元化生態(tài)保護補償機制行動計劃》提出，到2020 年，市場化、多元化生態(tài)保護補償機制初步建立， 全社會參與生態(tài)保護的積極性有效提升，受益者付費、保護者得到合理補償?shù)恼攮h(huán)境初步形成。

總的來看，目前我國的生態(tài)保護補償仍然是政府主導(dǎo)型。市場化、多元化的生態(tài)保護補償機制還沒有建立，受益者如何補償、補償?shù)臉藴适嵌嗌佟⒄l來進行追償?shù)认嚓P(guān)問題還沒有細化。

5.資金來源單一

按照《環(huán)境保護法》《防洪法》等的規(guī)定，生態(tài)保護補償資金有來源于國家財政、受益者補償兩種方式，其中，又以國家財政資金為主。而“受益者”這一主體具體包括哪些？尤其是蓄滯洪區(qū)，受益主體是上游地區(qū)的政府和人民，還是本省重點發(fā)展領(lǐng)域中的一些重點行業(yè)和當?shù)卣?，相關(guān)法律語焉不詳。受益者按什么標準進行付費、用什么樣的方式進行付費等，都沒有具體的可操作的規(guī)定，其結(jié)果就是蓄滯洪區(qū)的生態(tài)保護受益者補償難以落實。

6.補償方式還需要進一步探索

《防洪法》規(guī)定的補償方式有組織當?shù)鼐用裢膺w、給予住房補貼和鼓勵扶持開展洪水保險。《國務(wù)院辦公廳關(guān)于健全生態(tài)保護補償機制的意見》提到，可以把生態(tài)保護地區(qū)的人員轉(zhuǎn)變?yōu)樯鷳B(tài)保護人員，實行就業(yè)安置、給予當?shù)鼐用窦w股權(quán)的方式以使其受益。《建立市場化、多元化生態(tài)保護補償機制行動計劃》中提到，補償方式有資金補償、對口協(xié)作、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、人才培訓(xùn)、共建園區(qū)等。目前雖然補償方式多樣，但是當?shù)匕l(fā)展的內(nèi)生動力不足。因此，對補償方式還需要進一步地探索，制定并落實相關(guān)措施。

三、完善蓄滯洪區(qū)生態(tài)保護補償?shù)恼呓ㄗh

從以上分析可以看出，我國目前急需對整個蓄滯洪區(qū)的生態(tài)補償開展立法工作，建立起科學(xué)的、公平的、完備的法律和政策體系。

1.準確界定生態(tài)保護補償范圍

“概念是構(gòu)成科學(xué)思想大廈的工具，是一切科學(xué)考察的出發(fā)點”[4]，生態(tài)補償概念應(yīng)該在以后的立法中予以規(guī)范化、科學(xué)化。

其一，生態(tài)保護補償不包括生態(tài)損害賠償。早期的生態(tài)保護補償法律文件，對生態(tài)保護補償和生態(tài)損害賠償是糅在一起進行規(guī)范的。例如，原國家環(huán)境保護總局下發(fā)的環(huán)發(fā)〔2007〕130號《關(guān)于開展生態(tài)補償試點工作的指導(dǎo)意見》第（十）條規(guī)定：“建立流域生態(tài)補償標準體系。各地應(yīng)當確保出境水質(zhì)達到考核目標，根據(jù)出入境水質(zhì)狀況確定橫向賠償和補償標準。”

生態(tài)保護補償不應(yīng)該包括生態(tài)損害賠償，因為二者雖然共同構(gòu)筑了生態(tài)環(huán)境的保護體系，但是二者在法律性質(zhì)上存在著較大差別。賠償是以存在過錯為原則，一方的故意或過失造成了他人受損失的后果，應(yīng)當承擔賠償責任，并且賠償?shù)姆秶幌抻谒说闹苯訐p失。而補償則是由于一方的合法行為給另一方造成了損失，基于公平原則，對受損方的損失給予一定的彌補。目前我國有的省份就對二者做了區(qū)分。例如，2010年山東省出臺的《海洋生態(tài)損害賠償費和損失補償費管理暫行辦法》，就海洋污染和海洋生態(tài)補償做了規(guī)定;《侵權(quán)責任法》第八章也對環(huán)境污染責任用了專章進行規(guī)范。因此，沒有必要將生態(tài)損害賠償納入生態(tài)保護補償范圍之中。

其二，生態(tài)保護補償應(yīng)該包括發(fā)展機會補償。生態(tài)保護補償應(yīng)該包括發(fā)展機會補償，這符合公平正義理念和可持續(xù)發(fā)展理念。公平正義是社會主義法治的價值追求，蓄滯洪區(qū)的設(shè)定和使用對上游地區(qū)和其他重大發(fā)展區(qū)域做出了巨大貢獻，應(yīng)當給予適當補償，而補償是否適當，決定了其是否符合公平正義的價值理念。生態(tài)發(fā)展補償僅限于對蓄滯洪區(qū)的直接損失進行補償，對于其失去的發(fā)展機會沒有補償或者補償很少，這對于蓄滯洪區(qū)當?shù)氐恼途用穸允遣还降摹?/p>

生態(tài)保護補償?shù)某霭l(fā)點既要考慮生態(tài)保護的成本，還要考慮生態(tài)受損地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展問題?？沙掷m(xù)發(fā)展的核心要求是，人類的經(jīng)濟和社會的發(fā)展不能超越環(huán)境資源的承載能力，不能以犧牲后代人的發(fā)展機會為代價，這意味著當代人必須留給后代人生存和發(fā)展的必要的環(huán)境資源和自然資源[5]。因此，只有當生態(tài)保護補償大于生態(tài)賠償時，才能實現(xiàn)生態(tài)、經(jīng)濟和社會的可持續(xù)發(fā)展;只有當生態(tài)保護補償既實現(xiàn)了一代人對于生態(tài)資源平等的享受和使用的權(quán)利，又實現(xiàn)了代際的可持續(xù)發(fā)展時，才能實現(xiàn)主體間的平等。

2.適當提高補償標準

生態(tài)保護補償標準的確定既是重點也是難點。在設(shè)定補償標準時，我們應(yīng)看到，蓄滯洪區(qū)之所以貧困，是因為蓄滯洪區(qū)生態(tài)功能所導(dǎo)致的產(chǎn)業(yè)發(fā)展受限、發(fā)展權(quán)利受限。因此，生態(tài)發(fā)展補償?shù)男袨閼?yīng)該包括泄洪行為和功能定位兩種類型。

長期以來，我國政府雖注意到了泄洪行為給蓄滯洪區(qū)帶來的損失，并且設(shè)置了遷建、恢復(fù)重建等政策措施，但補償標準較低。根據(jù)《蓄滯洪區(qū)運用補償暫行辦法》的規(guī)定，對蓄滯洪區(qū)的補償目的是保障蓄滯洪區(qū)居民的基本生活、恢復(fù)當?shù)剞r(nóng)業(yè)生產(chǎn)，補償標準低于蓄滯洪區(qū)實際的損失。例如，住房受損按照“水損70%”的標準進行補償，這樣的補償標準并不能稱之為“合理補償”，因為，當?shù)鼐用裰荒玫?0%的補償款，而要用100%的花費去建造新房屋，并不是每戶居民都能夠承受得起的。

3.合理界定并動態(tài)調(diào)整發(fā)展機會補償標準

生態(tài)保護補償是針對蓄滯洪區(qū)因功能定位而喪失發(fā)展機會的補償，是一種對間接損失的長期補償，也是比較難計算的補償。在補償中，我們一是要堅持相當性補償原則。所謂相當性補償原則，主要是指受益者補償?shù)臄?shù)額應(yīng)與生態(tài)環(huán)境保護者付出的成本和喪失的機會成本相當，對受益大者和受益小者、直接受益者和間接受益者，應(yīng)適當確定不同的補償標準和數(shù)額，最大程度發(fā)揮生態(tài)補償?shù)男б?，促進生態(tài)環(huán)境的保護和改善[6]。二是要動態(tài)調(diào)整補償標準。生態(tài)保護補償標準應(yīng)該是一個動態(tài)的標準，應(yīng)根據(jù)不同補償主體受益情況的差異制定區(qū)別化的補償標準，并且根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展狀況做出動態(tài)調(diào)整，以通過補償使蓄滯洪區(qū)在教育、文化、社會基本服務(wù)等方面與本省或上游地區(qū)達到基本均等化。

4.拓寬補償主體，明確補償責任

根據(jù)受益者補償原則，蓄滯洪區(qū)生態(tài)發(fā)展補償?shù)呢熑沃黧w包括政府和受益者兩類。對政府這一補償主體，在當前的法律和政策中已經(jīng)做出了妥善的安排。如《防洪法》規(guī)定，江河、湖泊治理和防洪工程設(shè)施建設(shè)和維護所需資金，除中央財政投入外，按照事權(quán)和財權(quán)相統(tǒng)一的原則，由省、市、縣財政分級承擔;而對受益者作為補償?shù)呢熑沃黧w，目前還語焉不詳，只是在個別水域開展了上下游政府之間的橫向補償探索，如新安江生態(tài)補償模式，受益者確定為安徽重點開發(fā)區(qū)。

蓄滯洪區(qū)生態(tài)發(fā)展補償?shù)貐^(qū)一般是沿大江大河修建，其受益地區(qū)應(yīng)該是因泄洪而減少損失的地區(qū)和重點開發(fā)區(qū)。受益地方政府應(yīng)合理確定受益地區(qū)各企業(yè)的資源稅費，按照特定基礎(chǔ)標準每年支付生態(tài)發(fā)展補償資金，在泄洪特殊年份，按照受災(zāi)地區(qū)的損失標準、環(huán)境修復(fù)成本等另行支付補償資金。

蓄滯洪區(qū)為了維護河流的安全，保護和改善生態(tài)環(huán)境，付出了巨大成本，且產(chǎn)業(yè)發(fā)展受限，喪失發(fā)展的機會，所以包括蓄滯洪區(qū)政府、具有蓄滯洪區(qū)內(nèi)常住戶口的居民和相應(yīng)的企事業(yè)單位都是受償主體?？紤]到實踐中受償主體行使追索權(quán)的不便，建議統(tǒng)一由政府作為受償主體，由政府根據(jù)具體情況和相關(guān)補償政策對蓄滯洪區(qū)的企事業(yè)單位和居民進行補償，并留存一部分作為發(fā)展基金。

5.拓展生態(tài)補償方式

目前我國生態(tài)補償?shù)姆绞街饕秦泿藕驼?，貨幣補償為主，輔以外遷安置、教育、用地、技術(shù)、信貸等方面的優(yōu)惠政策。

貨幣補償又稱現(xiàn)金補償，現(xiàn)金補償雖然能夠有效地緩解蓄滯洪區(qū)的貧困狀況，但是也易導(dǎo)致扶貧對象“等、要、靠”的弊端，而且這種補償一旦停止，其可能會出現(xiàn)返貧的現(xiàn)象。習(xí)近平總書記指出，防止返貧和繼續(xù)攻堅同樣重要，已經(jīng)摘帽的貧困縣、貧困村、貧困戶，要繼續(xù)鞏固，增強“造血”功能，建立健全穩(wěn)定脫貧長效機制[7]。生態(tài)補償是參與式扶貧的重要手段[8]，生態(tài)補償政策對提高農(nóng)村居民收入具有顯著影響。但是隨著時間的變化，生態(tài)補償對農(nóng)民收入的促進效應(yīng)呈現(xiàn)邊際遞減的趨勢[9]。

貨幣扶貧不是長久之計，而政策性補償方式在一定程度上可實現(xiàn)造血型補償與輸血型補償相結(jié)合。因此，應(yīng)拓展生態(tài)補償方式，避免生態(tài)補償方式單一化。蓄滯洪區(qū)可以結(jié)合鄉(xiāng)村振興的發(fā)展形勢，大力發(fā)展鄉(xiāng)村旅游業(yè)、農(nóng)家樂等，充分利用當?shù)刈匀毁Y源、自然條件，有針對性地發(fā)展相關(guān)產(chǎn)業(yè)，如水產(chǎn)、經(jīng)濟作物，各省市應(yīng)給予技術(shù)支持和政策傾斜。

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