郭占鋒 張森 李軼星

摘?要：改革開(kāi)放以來(lái)，在國(guó)家政策的支持下扶貧移民工程穩(wěn)步推進(jìn)，為我國(guó)反貧困事業(yè)作出了巨大貢獻(xiàn)。40年來(lái)扶貧移民政策主要經(jīng)歷了3個(gè)階段：初步探索階段（1982-2000年）、整體布局與推進(jìn)階段（2001-2012年）、政策強(qiáng)化階段（2013年后）?？偨Y(jié)我國(guó)扶貧移民工作推進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，可以概括為：從試點(diǎn)工程到全國(guó)推廣;從遠(yuǎn)遷移民到就近安置;從農(nóng)業(yè)安置到非農(nóng)安置;從單維扶貧任務(wù)到社區(qū)綜合發(fā)展。在此基礎(chǔ)上，嘗試提出了扶貧移民群體、生態(tài)環(huán)境和移民政策三者互動(dòng)的邏輯分析框架，即扶貧移民群體始終在生態(tài)環(huán)境和移民政策之間不斷地尋找平衡點(diǎn)，三者形成的良好互動(dòng)關(guān)系是扶貧移民群體可持續(xù)發(fā)展的重要基礎(chǔ)。在新的歷史時(shí)期，應(yīng)著力在完善政策體系、提升基層政府治理能力、培育移民社區(qū)內(nèi)生動(dòng)力、保護(hù)遷入地生態(tài)環(huán)境四個(gè)方面進(jìn)一步優(yōu)化扶貧移民工作。

關(guān)鍵詞：扶貧移民;易地扶貧搬遷;移民政策;生態(tài)環(huán)境

中圖分類號(hào)：C911?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-9107（2020）05-0037-11

作者簡(jiǎn)介：郭占鋒（1977-），男，西北農(nóng)林科技大學(xué)社會(huì)學(xué)與社會(huì)工作系教授，博士生導(dǎo)師，主要研究方向?yàn)樯鐣?huì)治理與社會(huì)政策。

引?言

扶貧移民是一種為了使貧困人口擺脫現(xiàn)實(shí)的惡劣生存狀態(tài)獲得較好的發(fā)展條件與發(fā)展環(huán)境而進(jìn)行的一種人口遷移活動(dòng)，是基于扶貧、脫貧的目的而進(jìn)行的移民[1]。改革開(kāi)放40年來(lái)，扶貧移民政策有力地推進(jìn)了我國(guó)減貧事業(yè)的發(fā)展。2017年9月，李克強(qiáng)在全國(guó)易地扶貧搬遷現(xiàn)場(chǎng)會(huì)上作出重要批示：“易地扶貧搬遷是推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、補(bǔ)齊貧困地區(qū)發(fā)展短板、打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的重要抓手。要合理安排搬遷規(guī)模和進(jìn)度，嚴(yán)格抓好工程質(zhì)量，規(guī)范資金項(xiàng)目管理，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)搬遷、安全搬遷、陽(yáng)光搬遷。”[2]易地扶貧搬遷是脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的關(guān)鍵硬仗，是“五個(gè)一批”脫貧措施中任務(wù)最重、難度最大的頭號(hào)工程。扶貧移民是實(shí)現(xiàn)脫貧攻堅(jiān)，消除結(jié)構(gòu)性貧困的重要舉措，也是中國(guó)特色的減貧方式?！度珖?guó)“十三五”易地扶貧搬遷規(guī)劃》中提出，易地扶貧搬遷要精準(zhǔn)瞄準(zhǔn)“一方水土養(yǎng)不起一方人”的地區(qū)，采取超常規(guī)的支持力度，通過(guò)“挪窮窩”“換窮業(yè)”“拔窮根”，力求從根本上解決貧困問(wèn)題，切實(shí)補(bǔ)齊易地扶貧搬遷這塊脫貧攻堅(jiān)“短板中的短板”[3]，根據(jù)國(guó)家脫貧攻堅(jiān)的整體戰(zhàn)略部署，到2020年要實(shí)現(xiàn)全國(guó)981萬(wàn)建檔立卡貧困人口的易地扶貧搬遷。

20世紀(jì)80年代，我國(guó)在“三西（河西、定西、西海固）”地區(qū)首次嘗試扶貧移民，有效解決了當(dāng)?shù)氐呢毨?wèn)題。21世紀(jì)以來(lái)，移民式扶貧一直在試點(diǎn)和改造，2001年起，首先在內(nèi)蒙古自治區(qū)、貴州省、云南省、寧夏回族自治區(qū)開(kāi)展易地扶貧搬遷試點(diǎn)工程，隨后全國(guó)17個(gè)省、自治區(qū)、直轄市依次加入扶貧移民的行列;2001年至2015年，中央累計(jì)向易地扶貧搬遷補(bǔ)助投資363億元，支持地方搬遷貧困群眾680多萬(wàn)人。2015年，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》，標(biāo)志著中國(guó)扶貧開(kāi)發(fā)事業(yè)進(jìn)入了新階段。為解決1 000萬(wàn)貧困群眾的待搬遷問(wèn)題，2016年國(guó)家發(fā)展改革委員會(huì)出臺(tái)《全國(guó)“十三五”易地扶貧搬遷規(guī)劃》，標(biāo)志著新一輪易地扶貧搬遷工作在脫貧攻堅(jiān)中全面展開(kāi)，從搬遷總數(shù)、投資占比方面都有明顯的提升。國(guó)家公開(kāi)的數(shù)據(jù)顯示，從2012-2015年，易地扶貧搬遷投資占扶貧總投資的比重總體處在較低的水平，但是2015年到2016年激增了10個(gè)百分點(diǎn)，且之后依然保持較高的投資水平（見(jiàn)圖1）。

此外，國(guó)家投資金額和移民人口總數(shù)也在2016年倍增，并在2017、2018年維持了總體水平，且在投資金額上略有上?。ㄒ?jiàn)表1）。

中國(guó)扶貧移民40年取得了舉世矚目的成就，是我國(guó)脫貧攻堅(jiān)進(jìn)程中的重要推動(dòng)力，同時(shí)也為世界反貧困事業(yè)提供了中國(guó)方案與中國(guó)經(jīng)驗(yàn)。然而，當(dāng)前我國(guó)仍然面臨基數(shù)龐大的貧困人口，仍有數(shù)百萬(wàn)貧困群眾被列入到國(guó)家易地扶貧搬遷的計(jì)劃當(dāng)中，扶貧移民任重道遠(yuǎn)。因此，總結(jié)改革開(kāi)放40年來(lái)扶貧移民的發(fā)展歷程與經(jīng)驗(yàn)，對(duì)完善易地扶貧搬遷政策機(jī)制，持續(xù)推進(jìn)扶貧移民的制度化體系建設(shè)，最終實(shí)現(xiàn)可持續(xù)減貧具有重要意義。

一、發(fā)展軌跡

近40年來(lái)，我國(guó)扶貧移民工作在國(guó)家政策的引導(dǎo)下，大致經(jīng)歷了3個(gè)階段：1983-2000年的初步探索階段，通過(guò)地方實(shí)踐逐步探索出常規(guī)化的政策手段;2001-2012年，是扶貧移民政策在全國(guó)大面積試點(diǎn)與推進(jìn)階段;2013以來(lái)，在國(guó)家精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略規(guī)劃下，移民政策在全國(guó)落實(shí)、強(qiáng)化，并與城鎮(zhèn)化、現(xiàn)代化相呼應(yīng)。

（一）扶貧移民政策的初步探索階段（1982-2000年）

改革開(kāi)放后，國(guó)民經(jīng)濟(jì)有了明顯的提升，全國(guó)大部分地區(qū)擺脫了絕對(duì)貧困狀態(tài)，但在西部的荒漠、高山地區(qū)，仍有大量人口因生態(tài)環(huán)境惡劣而深陷貧困。1982年12月，國(guó)務(wù)院召開(kāi)甘、寧兩省區(qū)農(nóng)業(yè)建設(shè)和扶貧專題工作會(huì)議，發(fā)布黨中央和國(guó)務(wù)院《關(guān)于成立三西（河西、定西、西海固）地區(qū)農(nóng)業(yè)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組的通知》，標(biāo)志著國(guó)家正式開(kāi)啟“三西”農(nóng)業(yè)建設(shè)計(jì)劃。針對(duì)自然生態(tài)環(huán)境極端惡劣、農(nóng)民異常貧困的狀況，將以定西地區(qū)為代表的中部干旱地區(qū)、河西地區(qū)及寧夏西海固地區(qū)列入“三西”農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)建設(shè)范圍，“三西”地區(qū)的扶貧移民開(kāi)發(fā)建設(shè)由此開(kāi)始。1983年“三西”地區(qū)農(nóng)業(yè)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組第二次擴(kuò)大會(huì)議明確了“三西”的指導(dǎo)思想，即“興河西、河套產(chǎn)糧之利，濟(jì)定西、西海固缺糧之貧，使其逐步發(fā)展林、草，逐步變生態(tài)環(huán)境的惡性循環(huán)為良性循環(huán)。因地制宜，重點(diǎn)建設(shè)和發(fā)展河西、河套地區(qū)的農(nóng)業(yè)，從集中連片特困地區(qū)遷移人口，有組織有計(jì)劃地實(shí)行扶貧移民”[4]。據(jù)統(tǒng)計(jì)，從1983-1990年8年間，“兩西”地區(qū)實(shí)現(xiàn)移民32.1萬(wàn)人，其中分散安置2.4萬(wàn)人，國(guó)營(yíng)農(nóng)場(chǎng)安置0.85萬(wàn)人，興建移民安置基地安置18萬(wàn)人，吊莊開(kāi)發(fā)10.85萬(wàn)人[5]6。“三西”移民是我國(guó)扶貧移民的第一次嘗試，對(duì)于改變甘肅、寧夏部分地區(qū)的貧困落后面貌，促進(jìn)河西地區(qū)和中部灌溉區(qū)的開(kāi)發(fā)建設(shè)具有重要的現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)的歷史意義，為后續(xù)扶貧移民工作積累了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。

在“三西”移民的基礎(chǔ)上，農(nóng)村改革和扶貧政策的實(shí)施不僅直接促進(jìn)了部分極端貧困地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生產(chǎn)生活條件的改善，也為后來(lái)實(shí)施大規(guī)模的農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)計(jì)劃積累了經(jīng)驗(yàn)[6]。1986年，國(guó)務(wù)院正式成立扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組，致力于協(xié)調(diào)大型的農(nóng)村扶貧計(jì)劃工作，安排專項(xiàng)扶貧資金，扶持貧困縣，變救濟(jì)式扶貧為開(kāi)發(fā)式扶貧。這一時(shí)期，全國(guó)范圍內(nèi)開(kāi)展了有計(jì)劃、有組織、大規(guī)模地以提升貧困人口生產(chǎn)能力為主要目的的開(kāi)發(fā)式扶貧，中國(guó)的扶貧工作進(jìn)入了一個(gè)新時(shí)期[7]。跟隨國(guó)家扶貧政策導(dǎo)向，扶貧移民政策也開(kāi)始從重視搬遷工作向重視安置工作方向傾斜。1991年，國(guó)務(wù)院貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)小組在《國(guó)務(wù)院關(guān)于繼續(xù)做好甘肅、寧夏“三西”地區(qū)移民工作的批復(fù)》中指出：“要一手抓鞏固，一手抓搬遷，努力把已經(jīng)遷出的農(nóng)戶鞏固下來(lái)”[8]。

隨著農(nóng)村改革的深入和國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)力度的不斷加大，我國(guó)農(nóng)村貧困人口數(shù)量也在逐年減少。為實(shí)現(xiàn)共同富裕，1994年3月，國(guó)務(wù)院公布實(shí)施《國(guó)家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃》，明確我國(guó)中西部偏遠(yuǎn)地區(qū)貧困人口集中且生產(chǎn)生活條件極為惡劣，是扶貧攻堅(jiān)的主戰(zhàn)場(chǎng)[9]，至此國(guó)家正式開(kāi)展了大規(guī)模、有難度的移民開(kāi)發(fā)工作。這次扶貧工作主要依靠國(guó)家力量調(diào)動(dòng)和協(xié)調(diào)所有資源，扶貧工作的范圍擴(kuò)大，難度也加大，扶貧攻堅(jiān)任務(wù)艱巨。與《國(guó)家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃》相銜接，中共中央、國(guó)務(wù)院在1996年10月頒布《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于盡快解決農(nóng)村貧困人口溫飽問(wèn)題的決定》，指出“對(duì)缺乏基本生產(chǎn)生活條件的少數(shù)特困村，要按照農(nóng)民自愿的原則實(shí)行開(kāi)發(fā)式移民”[10]。1997年廣西壯族自治區(qū)出臺(tái)《廣西壯族自治區(qū)石山地區(qū)部分貧困群眾異地安置工作若干規(guī)定》，將河池、百色、南寧、柳州等地石山區(qū)居民遷移至耕地充足的地區(qū)[11]。1999年云南省出臺(tái)《云南省人民政府關(guān)于實(shí)施異地開(kāi)發(fā)扶貧的決定》，在昭通、怒江州、昆明市東川區(qū)等地進(jìn)行移民試點(diǎn)[12]。經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的探索和實(shí)踐后，移民工作發(fā)展成為扶貧開(kāi)發(fā)的基礎(chǔ)性手段，也是在全國(guó)范圍推行的一種常規(guī)手段。

（二）扶貧移民的整體布局與推進(jìn)階段（2001-2012年）

2001-2012年間，我國(guó)的扶貧移民主要呈現(xiàn)規(guī)?；泼竦奶卣?，該階段與國(guó)家的政策導(dǎo)向及生存發(fā)展空間息息相關(guān)。2001年，國(guó)家計(jì)委出臺(tái)《國(guó)家計(jì)委關(guān)于易地扶貧搬遷試點(diǎn)工程的實(shí)施意見(jiàn)》，將扶貧工作與西部大開(kāi)發(fā)并舉，使得中西部搬遷工作呈現(xiàn)出規(guī)?；椭贫然奶卣?。同年，中央政府印發(fā)《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要（2001-2010年）》，正式面向全國(guó)啟動(dòng)了扶貧移民工程，將生態(tài)環(huán)境保護(hù)與減貧緊密相連。“易地搬遷扶貧”作為扶貧開(kāi)發(fā)的重要政策，其中移民扶貧位列扶貧政策之首[13]，由此，中國(guó)開(kāi)始進(jìn)入綜合移民開(kāi)發(fā)階段。

2007年，國(guó)家發(fā)展改革委員會(huì)印發(fā)的《易地扶貧搬遷“十一五”規(guī)劃》中分別從搬遷對(duì)象和搬遷與安置方式、搬遷目標(biāo)、任務(wù)和建設(shè)內(nèi)容等方面對(duì)扶貧移民搬遷作出了具體的闡述。2011年頒布《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要（2011-2020）》，針對(duì)貧困地區(qū)移民搬遷采取優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略，為貧困人口創(chuàng)建綜合平臺(tái)，得以實(shí)現(xiàn)安置區(qū)與遷出區(qū)的繁榮與發(fā)展，逐步擺脫貧困，與單一的扶貧模式相區(qū)分。這一階段，國(guó)家把連片特困地區(qū)作為主戰(zhàn)場(chǎng)，把穩(wěn)定解決扶貧對(duì)象溫飽、盡快實(shí)現(xiàn)脫貧致富作為首要任務(wù)，堅(jiān)持政府主導(dǎo)、統(tǒng)籌發(fā)展，將農(nóng)田水利建設(shè)、飲水安全、生產(chǎn)生活用電、農(nóng)村危房改造、教育和醫(yī)療衛(wèi)生、公共文化和社會(huì)保障等作為核心任務(wù)，為穩(wěn)定脫貧提供基本保障[14]。事實(shí)證明，基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的大規(guī)模、普惠式供給是減貧最有效和最持久的手段。

此外，扶貧綱要中首次提出了有關(guān)非農(nóng)轉(zhuǎn)移的一些安置措施。通過(guò)統(tǒng)籌安置地、遷出區(qū)域的各類資源，在安置地積極引導(dǎo)建設(shè)特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)，在遷出區(qū)域適當(dāng)、合理發(fā)展現(xiàn)代林特農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)并探索移民資產(chǎn)收益扶貧，此乃兩條可行的非農(nóng)安置移民的政策創(chuàng)新路徑[15]。2012年7月，針對(duì)連片特困的中西部地區(qū)的實(shí)際情況，結(jié)合城鎮(zhèn)化發(fā)展的要求，國(guó)家發(fā)展改革委員會(huì)在《易地扶貧搬遷“十二五”規(guī)劃》中明確承接和延續(xù)“扶貧開(kāi)發(fā)”“生態(tài)恢復(fù)建設(shè)”兩項(xiàng)基礎(chǔ)功能，對(duì)未來(lái)的發(fā)展趨勢(shì)作了預(yù)測(cè)和規(guī)劃，措施更加具體化和制度化，逐漸形成了完整的體系，并且通過(guò)發(fā)展工業(yè)園區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)實(shí)現(xiàn)非農(nóng)轉(zhuǎn)移，進(jìn)一步為農(nóng)業(yè)安置和非農(nóng)業(yè)安置明確了方向。此階段與城鎮(zhèn)化建設(shè)相互交接在一起，更具有時(shí)代特征。

2000年之前，我國(guó)扶貧移民屬于探索和實(shí)踐的嘗試階段，政策制定及規(guī)劃僅針對(duì)個(gè)別問(wèn)題和個(gè)別區(qū)域，直到21世紀(jì)后開(kāi)始才逐步形成一套成型的理論和完善的整體規(guī)劃。2001-2012年是扶貧移民政策整體布局與推進(jìn)的階段，為未來(lái)發(fā)展指明了方向，并與城鎮(zhèn)化建設(shè)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型等時(shí)代特征相互交織在一起。我國(guó)移民政策的演變，不僅是出于解決生存環(huán)境惡劣的農(nóng)村地區(qū)貧困問(wèn)題的需要，同時(shí)也是為了適應(yīng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展形勢(shì)的變化需要[16]。

（三）新時(shí)期扶貧移民政策的強(qiáng)化階段（2013年至今）

2013年，習(xí)近平總書記針對(duì)貧困問(wèn)題作出“實(shí)事求是、因地制宜、分類指導(dǎo)、精準(zhǔn)扶貧”的重要指示，此后，中央詳細(xì)部署了全國(guó)“精準(zhǔn)扶貧”工作，堅(jiān)決打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)。2015年1月，習(xí)近平總書記在“減貧與發(fā)展高層論壇”中首次提出將易地扶貧搬遷作為“五個(gè)一批”脫貧措施的重要一批。同年11月，時(shí)隔15年的中央扶貧開(kāi)發(fā)工作會(huì)議再度召開(kāi)，中共中央、國(guó)務(wù)院在《關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》中指出：易地扶貧搬遷是精準(zhǔn)扶貧脫貧戰(zhàn)略的重要組成部分，是打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的“頭號(hào)工程”，也是“五個(gè)一批”精準(zhǔn)扶貧工程中最難啃的“硬骨頭”[17]。2016年9月，國(guó)家發(fā)展改革委員會(huì)印發(fā)《全國(guó)“十三五”易地扶貧搬遷規(guī)劃》，進(jìn)一步明確“十三五”時(shí)期易地扶貧搬遷工作的總體思路、遷出進(jìn)度、搬遷方式和安置方式、主要建設(shè)任務(wù)、資金測(cè)算與籌措、搬遷后續(xù)脫貧發(fā)展路徑和保障措施，旨在從根本上解決居住在“一方水土養(yǎng)不起一方人”地區(qū)貧困人口的脫貧發(fā)展問(wèn)題[3]。這一規(guī)劃的發(fā)布，確立了易地扶貧搬遷在打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)中的重要地位，并細(xì)化了易地扶貧搬遷的具體工作，提出對(duì)移民后續(xù)發(fā)展的政策要求，是各地推進(jìn)新時(shí)期易地扶貧搬遷工作的綱領(lǐng)性文件[18]。

2018年9月中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018-2022年）》，提出鞏固易地扶貧搬遷成果，將幫扶政策措施與貧困群眾參與掛鉤，培育提升貧困群眾發(fā)展生產(chǎn)和務(wù)工經(jīng)商的基本能力，建立促進(jìn)群眾穩(wěn)定脫貧和防范返貧的長(zhǎng)效機(jī)制。2019年中央一號(hào)文件則著力解決重搬遷、輕后續(xù)幫扶問(wèn)題，增強(qiáng)貧困人口的內(nèi)生動(dòng)力和自我發(fā)展能力[19]。同年國(guó)務(wù)院政府工作報(bào)告要求2019年基本完成“十三五”易地扶貧搬遷規(guī)劃建設(shè)任務(wù)，同時(shí)加強(qiáng)后續(xù)扶持，確保脫貧有實(shí)效、可持續(xù)。這充分說(shuō)明易地扶貧搬遷移民的后續(xù)發(fā)展是扶貧開(kāi)發(fā)需著力思考和重點(diǎn)解決的突出問(wèn)題[20]。7月10日國(guó)家發(fā)展改革委員會(huì)聯(lián)合有關(guān)部門印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加大易地扶貧搬遷后續(xù)扶持工作力度的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見(jiàn)》），明確了當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期做好易地扶貧搬遷后續(xù)扶持工作的總體要求、主要目標(biāo)、重點(diǎn)任務(wù)和支持政策。要求著力推進(jìn)公共服務(wù)、產(chǎn)業(yè)培育、就業(yè)幫扶、社區(qū)管理等各項(xiàng)工作，推動(dòng)易地扶貧搬遷后續(xù)扶持工作與推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有機(jī)銜接[21]。新時(shí)期易地扶貧搬遷政策的重點(diǎn)是易地扶貧搬遷移民的后續(xù)發(fā)展問(wèn)題，并提出一系列解決移民后續(xù)發(fā)展問(wèn)題的具體措施，要求與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略緊密結(jié)合，為移民社區(qū)的長(zhǎng)久可持續(xù)發(fā)展夯實(shí)基礎(chǔ)。新時(shí)期移民政策所涉及的方面不斷豐富，且要求更多的移民參與到移民社區(qū)治理當(dāng)中，激發(fā)其內(nèi)生動(dòng)力，為移民社區(qū)的后續(xù)發(fā)展獻(xiàn)言獻(xiàn)策。

縱觀政策發(fā)展歷程，從最初側(cè)重于環(huán)境惡劣地區(qū)貧困人口脫貧，到開(kāi)始重視遷出地生態(tài)環(huán)境恢復(fù)，再到當(dāng)前兼顧貧困消除、生態(tài)改善以及城市化、工業(yè)化等多元目標(biāo)，可以發(fā)現(xiàn)，我國(guó)易地扶貧搬遷政策體系正逐步發(fā)展完善[22]。尤其是在“十三五”時(shí)期，易地扶貧搬遷政策維度和類型趨于豐富，不僅僅將貧困地區(qū)的人民搬遷出來(lái)解決其基本的生活問(wèn)題，更加大了易地扶貧搬遷后續(xù)扶持力度，扶持范圍囊括了就業(yè)、公共服務(wù)、社區(qū)治理等各方面，體現(xiàn)出全方位、多層次的特點(diǎn)。

二、發(fā)展經(jīng)驗(yàn)

（一）從試點(diǎn)工程到全國(guó)推廣

中國(guó)扶貧移民政策探索始于20世紀(jì)80年代在西北地區(qū)開(kāi)展的“三西建設(shè)”。1982年12月，國(guó)務(wù)院召開(kāi)甘、寧兩省區(qū)農(nóng)業(yè)建設(shè)和扶貧專題工作會(huì)議，發(fā)布黨中央和國(guó)務(wù)院《關(guān)于成立三西（河西、定西、西海固）地區(qū)農(nóng)業(yè)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組的通知》，標(biāo)志著國(guó)家正式開(kāi)啟“三西”農(nóng)業(yè)建設(shè)計(jì)劃，作為我國(guó)最早的農(nóng)業(yè)區(qū)域性扶貧開(kāi)發(fā)項(xiàng)目，創(chuàng)新性地提出了“水旱路不同另找出路”的移民式扶貧策略[23]。從1982到1992年10年間，甘肅省境內(nèi)沿河西走廊設(shè)置了21個(gè)移民試點(diǎn)安置區(qū)，共計(jì)安置移民256 178人，寧夏回族自治區(qū)在銀川地區(qū)建設(shè)了11個(gè)吊莊移民安置區(qū)，共計(jì)安置移民80 072人[5]406-407。該時(shí)期的移民試點(diǎn)工程中，主要通過(guò)對(duì)移民直接補(bǔ)助、國(guó)營(yíng)農(nóng)場(chǎng)就業(yè)安置、以工代賑等國(guó)家直接向移民本人投資的形式解決移民最初生計(jì)問(wèn)題，并劃撥專項(xiàng)資金向移民安置區(qū)進(jìn)行道路、水電、教育、醫(yī)療等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與改造。“三西”移民是我國(guó)扶貧移民的第一次嘗試，改善了近45萬(wàn)貧困群眾的生活狀況，對(duì)于改變甘肅、寧夏部分地區(qū)的貧困落后面貌，促進(jìn)河西地區(qū)和中部灌溉區(qū)的開(kāi)發(fā)具有重要意義，為后續(xù)扶貧移民工作積累了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。

在“三西”移民經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，2001年國(guó)家計(jì)委根據(jù)《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要（2001-2010年）》制定了《國(guó)家計(jì)委關(guān)于易地扶貧搬遷試點(diǎn)工程的實(shí)施意見(jiàn)》，在全國(guó)推進(jìn)扶貧移民試點(diǎn)工程，意見(jiàn)指出易地扶貧搬遷工作是新世紀(jì)扶貧工作和西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略的重要舉措，要堅(jiān)持“政府引導(dǎo)、群眾自愿、政策協(xié)調(diào)、講究實(shí)效”的指導(dǎo)方針，在西部寧夏、內(nèi)蒙、云南、貴州四省區(qū)開(kāi)展扶貧移民試點(diǎn)工程。2007年，由國(guó)家發(fā)展改革委員會(huì)印發(fā)《易地扶貧搬遷“十一五”規(guī)劃》，將扶貧移民工作納入到國(guó)家發(fā)展和改革的事業(yè)當(dāng)中去，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了扶貧移民之于國(guó)家發(fā)展的重要意義，再一次將扶貧移民工作重點(diǎn)指向西部農(nóng)村貧困地區(qū)，尤其是國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)工作重點(diǎn)縣。精準(zhǔn)扶貧以來(lái)，易地扶貧搬遷成為黨中央“五個(gè)一批脫貧工程”中的重要一環(huán)，到2016年，國(guó)家發(fā)展改革委直接將文件更名為《全國(guó)“十三五”易地扶貧搬遷規(guī)劃》，強(qiáng)調(diào)了易地扶貧搬遷的全局性。

2016年是全國(guó)推進(jìn)易地扶貧搬遷工程的開(kāi)局之年，國(guó)家在“十三五”期間計(jì)劃投資5 922億元完成建檔立卡貧困人口搬遷任務(wù)，將其作為“十三五”時(shí)期的一項(xiàng)重大政策、重大舉措、重大工程，全力予以推進(jìn)[18]1。全國(guó)22個(gè)省、直轄市、自治區(qū)均制定了當(dāng)年易地扶貧搬遷的制度條例和進(jìn)度安排，年底完成了249萬(wàn)人的搬遷任務(wù)，涌現(xiàn)了貴州省黔西南州、陜西省安康市、四川省巴中市等一系列易地扶貧搬遷工作典型做法。到2019年10月，“十三五”易地扶貧搬遷規(guī)劃建設(shè)的安置住房完工率達(dá)96%以上，已入住建檔立卡搬遷群眾800多萬(wàn)人，各地已為約90%的搬遷群眾落實(shí)后續(xù)扶持措施，已有700多萬(wàn)建檔立卡貧困搬遷人口實(shí)現(xiàn)脫貧摘帽[24]。

（二）從遠(yuǎn)遷移民到就近安置

按照遷出地和遷入地的距離遠(yuǎn)近，可將扶貧移民劃分為遠(yuǎn)遷移民和就近安置移民兩種類型。遠(yuǎn)遷移民一般指在距離上跨越縣域以上的范圍而進(jìn)行的大規(guī)模移民活動(dòng);就近安置移民指在縣域范圍內(nèi)的小規(guī)模的移民。中國(guó)古代歷史中就有大量關(guān)于遠(yuǎn)遷移民活動(dòng)的記錄，“永嘉之亂”“安史之亂”“靖康之恥”等重大戰(zhàn)亂性歷史事件均伴隨著大規(guī)模的遠(yuǎn)遷移民活動(dòng)，多次移民南遷浪潮促進(jìn)了長(zhǎng)江中下游地區(qū)經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)與全國(guó)經(jīng)濟(jì)重心南移[25]。當(dāng)代扶貧移民中也有大量遠(yuǎn)遷移民的案例，與古代不同的是，現(xiàn)代遠(yuǎn)遷移民多是在政府主導(dǎo)下的自愿移民活動(dòng)，主要是希望通過(guò)跨區(qū)域的方式來(lái)解決集中連片特困區(qū)域的貧困問(wèn)題，例如在“三西”移民中，甘肅提出“興河西之利，濟(jì)定西之貧”的口號(hào)，將大量定西地區(qū)的居民向西移民至近1 000公里外的敦煌、酒泉、張掖地區(qū);寧夏也將西海固地區(qū)的貧困群眾遷移到300余公里外的銀川平原一帶。內(nèi)蒙古自治區(qū)從1990年前后開(kāi)始實(shí)施移民，錫林郭勒草原牧區(qū)到2012年向外移民22.5萬(wàn)人，把牧民轉(zhuǎn)移到遠(yuǎn)離草原的農(nóng)墾區(qū)生活[26]。廣西壯族自治區(qū)大部分地區(qū)都是喀斯特地貌，自然環(huán)境惡劣、資源匱乏，缺乏生產(chǎn)的條件，生產(chǎn)沒(méi)有原動(dòng)力。因此，從1993年開(kāi)始，廣西對(duì)這些山區(qū)實(shí)施易地搬遷，通過(guò)政府組織縣域內(nèi)自愿移民、跨縣移民、“政府+企業(yè)”跨地區(qū)移民的方式，截至1999年底共建立了305個(gè)安置場(chǎng)和124個(gè)居民點(diǎn)，進(jìn)點(diǎn)貧困農(nóng)戶3 755戶[27]。

但是遠(yuǎn)遷移民存在諸多固有問(wèn)題，在扶貧移民工作向全國(guó)推行以來(lái)，遠(yuǎn)遷移民的案例逐漸減少，地方政府更傾向就近安置，主要有三點(diǎn)原因。第一，出于對(duì)現(xiàn)實(shí)情況的考慮，遠(yuǎn)遷安置更適宜解決集中連片特困地區(qū)的貧困問(wèn)題，此類致貧原因歸根到底是人口數(shù)量超出了環(huán)境承載力，因此要將貧困人口遷移出連片特困地區(qū)就必須要在空間距離上將人口與惡劣環(huán)境分離。第二，出于政策成本考慮，遠(yuǎn)遷移民的實(shí)現(xiàn)難度較大，成本較高，后續(xù)安置問(wèn)題更為復(fù)雜[28]，導(dǎo)致地方財(cái)政壓力和脫貧壓力都比較大，而政府在小范圍內(nèi)調(diào)配資源的能力要強(qiáng)于跨區(qū)域統(tǒng)籌資源的能力，因此，就近安置是當(dāng)前地方首選的方案。第三，出于對(duì)移民本人的人文主義關(guān)懷考慮，遠(yuǎn)遷移民因原住地和遷入地的自然條件、風(fēng)俗文化、生活方式等差距較大，移民的社會(huì)融入難度更大，同時(shí)，對(duì)于移民本人來(lái)講，沒(méi)有搬離到遠(yuǎn)離故土的地方，仍然生活在自己熟悉的文化圈中，更容易接受政策安排。

（三）從農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移到非農(nóng)安置

實(shí)施扶貧移民舉措的直接目的是將生態(tài)脆弱地區(qū)的貧困群體“挪窮窩”。從安置方式上來(lái)講，20世紀(jì)90年代的移民主要是農(nóng)業(yè)安置，以甘肅定西向敦煌的移民為例，遷到河西安置的移民人均分配2畝土地，另外還可以選擇在國(guó)有農(nóng)場(chǎng)就業(yè)。選擇農(nóng)業(yè)安置的主要原因有二：一是移民群體主要來(lái)自農(nóng)村地區(qū)，善于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，農(nóng)業(yè)安置有利于移民生計(jì)的快速銜接;二是出于遷入地開(kāi)發(fā)的需要，90年代的安置區(qū)多數(shù)在灌區(qū)荒田周邊，有農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)的客觀需要，所以前期扶貧移民多以農(nóng)業(yè)安置為主。但隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和城市化進(jìn)程的推進(jìn)，耕地被大量的占用，通過(guò)開(kāi)發(fā)新的農(nóng)業(yè)安置空間來(lái)幫助貧困地區(qū)人口實(shí)現(xiàn)脫貧的策略已無(wú)法適應(yīng)中國(guó)當(dāng)前的狀況。與此同時(shí)，生態(tài)環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)、降低農(nóng)村基本公共服務(wù)成本以及提高城鎮(zhèn)化水平的需要，都要求將那些散居在深山區(qū)、荒漠區(qū)等地的人口遷移出來(lái)，以實(shí)現(xiàn)土地資源的高效利用，這四股力量相匯合，為扶貧移民的非農(nóng)安置提供了強(qiáng)勁推力[16]。此外，城鄉(xiāng)二元戶籍制度進(jìn)一步瓦解，農(nóng)民不再受到地域的限制，將移民安置點(diǎn)設(shè)置在城鎮(zhèn)近郊，更有利于移民勞動(dòng)力主動(dòng)進(jìn)入城市。

2011年頒布的《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要（2011-2020）》中提出“有條件的地方引導(dǎo)向中小城鎮(zhèn)、工業(yè)園區(qū)移民，創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)，提高就業(yè)能力”，首次將扶貧搬遷與城鎮(zhèn)化、工業(yè)化相結(jié)合，從而將目標(biāo)從“搬得出、穩(wěn)得住、能致富”發(fā)展為“搬得出、穩(wěn)得住、能發(fā)展、可致富”，這是扶貧搬遷政策“走出農(nóng)村”的一大步[29]。2016年9月，《全國(guó)易地扶貧搬遷“十三五”規(guī)劃》中進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了非農(nóng)安置的重要性，新增了鄉(xiāng)村旅游區(qū)安置方式，并計(jì)劃在未來(lái)5年近1 000萬(wàn)搬遷脫貧人口中，集中安置扶貧移民占比76.4%，向縣城、小城鎮(zhèn)或工業(yè)園區(qū)附近的非農(nóng)安置移民占集中安置總?cè)丝诘?7%[30]。從數(shù)據(jù)中可以發(fā)現(xiàn)非農(nóng)業(yè)安置將成為一種發(fā)展趨勢(shì)，對(duì)扶貧移民具有重要意義。縣內(nèi)或鎮(zhèn)內(nèi)移民安置成為非農(nóng)安置移民搬遷降低風(fēng)險(xiǎn)和成本的重要選擇[31]。2018年9月中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018-2022年）》，指出易地扶貧搬遷要重視培育提升貧困群眾發(fā)展生產(chǎn)和務(wù)工經(jīng)商的基本能力，建立促進(jìn)群眾穩(wěn)定脫貧和防范返貧的長(zhǎng)效機(jī)制[32]。強(qiáng)化移民的就業(yè)能力，進(jìn)行就業(yè)指導(dǎo)和培訓(xùn)，學(xué)習(xí)新的生產(chǎn)生活技能，培育社會(huì)角色;2019年中央一號(hào)文件中也要求要著力解決重搬遷、輕后續(xù)幫扶問(wèn)題，增強(qiáng)貧困人口的內(nèi)生動(dòng)力和自我發(fā)展能力[19]。非農(nóng)安置能有效提高移民的生活水平，比如有學(xué)者通過(guò)對(duì)寧夏15個(gè)扶貧移民村莊勞務(wù)狀況和移民生計(jì)水平進(jìn)行調(diào)查，發(fā)現(xiàn)推進(jìn)移民從第一產(chǎn)業(yè)向第二、第三產(chǎn)業(yè)有序轉(zhuǎn)移可以明顯提升移民的經(jīng)濟(jì)收入水平，并且勞務(wù)產(chǎn)業(yè)成為寧夏扶貧移民遷入?yún)^(qū)的支柱產(chǎn)業(yè)[33]。進(jìn)入新時(shí)期后，新型城鎮(zhèn)化步伐加快，財(cái)政補(bǔ)貼、以工代賑和以城帶鄉(xiāng)等多舉共施，政府對(duì)扶貧移民實(shí)施非農(nóng)安置的積極性和財(cái)政能力逐步提高，政策目標(biāo)趨于多元化，非農(nóng)安置已成為當(dāng)前主導(dǎo)的安置方式。

（四）從單維扶貧任務(wù)到社區(qū)綜合發(fā)展

易地扶貧搬遷脫貧一批是國(guó)家重要的扶貧舉措。將移民工作放置在扶貧任務(wù)框架內(nèi)，難免會(huì)強(qiáng)化對(duì)移民貧困的關(guān)注度，而弱化了對(duì)移民新社區(qū)的日常生活之關(guān)注。移民社區(qū)是移民生活的最基本單位，也是移民搬遷后的主要活動(dòng)空間。在安置初期，移民更多地關(guān)注基本生計(jì)問(wèn)題，隨著時(shí)間的推移和移民適應(yīng)程度的提高，良好的社區(qū)管理對(duì)移民的長(zhǎng)期發(fā)展和防止“返遷”現(xiàn)象的發(fā)生起著重要的作用[34]。移民搬遷是一個(gè)物質(zhì)空間變更的過(guò)程，也是移民適應(yīng)新的文化生活方式的過(guò)程，更是重建新型農(nóng)村社區(qū)共同體的過(guò)程，對(duì)山區(qū)居民而言，搬遷以后“既住得安全，還要住得舒服”[35]。

移民在初期建設(shè)時(shí)期將會(huì)經(jīng)歷短暫的經(jīng)濟(jì)困難階段，但移民們的訴求不僅僅局限于擺脫貧困的層面，當(dāng)他們?cè)谶w入地順利進(jìn)入生產(chǎn)軌道后，將會(huì)逐漸提高對(duì)新居環(huán)境的要求。原有的村落共同體逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)樾滦蜕鐓^(qū)共同體，以往傳統(tǒng)的村落管理漸漸向現(xiàn)代化的社區(qū)管理過(guò)渡，這種轉(zhuǎn)變導(dǎo)致移民存在一定程度上的融入問(wèn)題和社區(qū)治理問(wèn)題，如：移民社區(qū)規(guī)模與結(jié)構(gòu)的失衡、基礎(chǔ)設(shè)施不足、社區(qū)文化的轉(zhuǎn)型與環(huán)境適應(yīng)困境等。移民社區(qū)的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化以及環(huán)境建設(shè)等多維內(nèi)容必須協(xié)調(diào)發(fā)展進(jìn)步，任何一項(xiàng)內(nèi)容的建設(shè)緩慢或者滯后都有可能演變?yōu)樯鐓^(qū)整體性發(fā)展的短板[36]。習(xí)近平總書記在十九大報(bào)告中提出“共治”理念后，在移民社區(qū)逐步探索建設(shè)政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同和移民自身參與等多元“共治”的社會(huì)治理格局，并在社區(qū)的綜合發(fā)展中將扶貧與扶志緊密結(jié)合起來(lái)，有效地激發(fā)了貧困移民的內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力[37]。2019年7月，國(guó)家發(fā)展改革委員會(huì)聯(lián)合有關(guān)部門在《關(guān)于進(jìn)一步加大易地扶貧搬遷后續(xù)扶持工作力度的指導(dǎo)意見(jiàn)》中對(duì)當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期做好易地扶貧搬遷后續(xù)扶持工作的總體要求、主要目標(biāo)、重點(diǎn)任務(wù)和支持政策逐一明確，認(rèn)為“十三五”時(shí)期易地扶貧搬遷規(guī)劃建設(shè)任務(wù)已取得決定性進(jìn)展，后續(xù)應(yīng)進(jìn)一步推進(jìn)公共服務(wù)、產(chǎn)業(yè)培育、就業(yè)幫扶、社區(qū)管理等各項(xiàng)工作，推動(dòng)易地扶貧搬遷后續(xù)扶持工作與推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有機(jī)銜接[38]。

移民社區(qū)往往伴隨著合村并村、并村入鎮(zhèn)等村民居住空間重構(gòu)的若干形式。相較于傳統(tǒng)社區(qū)，移民社區(qū)想要實(shí)現(xiàn)集產(chǎn)業(yè)、治理、生態(tài)、文化于一體的綜合發(fā)展，面臨更多的困難和挑戰(zhàn)。政府在提供公共物品和公共服務(wù)以及引導(dǎo)移民社區(qū)綜合發(fā)展過(guò)程中發(fā)揮著關(guān)鍵作用。政府相關(guān)部門重視對(duì)移民進(jìn)行物資援助、技術(shù)指導(dǎo)、技能培訓(xùn)、心理疏導(dǎo)并尊重保護(hù)移民傳統(tǒng)文化，提升移民在各個(gè)方面的適應(yīng)能力[39]，讓移民更好地融入到社區(qū)當(dāng)中。扶貧移民發(fā)展40年來(lái)，政府對(duì)移民建設(shè)的投資不斷增加，中央對(duì)移民人均補(bǔ)助在“十一五”期間是5 000元，“十二五”期間增加到6 000元，“十三五”期間實(shí)施地區(qū)分類補(bǔ)助機(jī)制，按照移民安置難度分別增加補(bǔ)助到7 000元、8 000元、10 000元。從甘肅的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，政府當(dāng)年在遷入地組織實(shí)施大規(guī)模的荒灘開(kāi)發(fā)，協(xié)調(diào)國(guó)營(yíng)農(nóng)場(chǎng)、企業(yè)為移民開(kāi)通就業(yè)綠色通道，并在短期內(nèi)投入大量財(cái)力興建公共基礎(chǔ)設(shè)施，配套完整的科教文衛(wèi)服務(wù)，很多移民安置點(diǎn)在水、電、暖等方面的便利均超過(guò)了原住居民的水平。

（五）扶貧移民群體、生態(tài)環(huán)境與移民政策之間的良好互動(dòng)

人與環(huán)境的關(guān)系是引發(fā)地方開(kāi)發(fā)政策執(zhí)行的關(guān)鍵。不同的環(huán)境狀況和政策態(tài)度將決定不同類型的地方發(fā)展策略（如圖2），生態(tài)良好且有積極政策導(dǎo)向的地區(qū)偏向采取保護(hù)性開(kāi)發(fā)的策略，而消極政策往往因?yàn)槿鄙偌s束容易導(dǎo)致破壞型開(kāi)發(fā);在生態(tài)環(huán)境較為惡劣的地區(qū)，若沒(méi)有積極政策的引導(dǎo)，則會(huì)導(dǎo)致地區(qū)貧困程度不斷加深。扶貧移民則是在此類地區(qū)積極實(shí)施政策方案，將貧困群眾從環(huán)境惡劣地區(qū)遷往生態(tài)環(huán)境較好的地區(qū)，從而實(shí)現(xiàn)國(guó)家扶貧之目標(biāo)。

與國(guó)際移民相比，中國(guó)的扶貧移民在性質(zhì)上有所不同。國(guó)際上大多數(shù)移民活動(dòng)是由經(jīng)濟(jì)因素驅(qū)使，從經(jīng)濟(jì)弱勢(shì)地區(qū)流向經(jīng)濟(jì)強(qiáng)勢(shì)地區(qū)，是一種勞動(dòng)力自我選擇的家庭策略，類似于我國(guó)農(nóng)民工的城鄉(xiāng)流動(dòng)。而中國(guó)扶貧移民則是截然不同的一種流動(dòng)形式，此類移民高度依賴政策扶持，是一種在中央統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、市縣抓落實(shí)縱向管理體制下的政府行為，由發(fā)展改革部門和扶貧部門共同負(fù)責(zé)，部分地區(qū)還專門設(shè)立了移民管理部門[40]。移民政策內(nèi)生于移民系統(tǒng)，政策實(shí)施會(huì)影響移民的數(shù)量和特征，數(shù)量和特征反過(guò)來(lái)影響移民的政策，形成政策和移民群體互相影響推動(dòng)發(fā)展的邏輯循環(huán)，這一循環(huán)可能是良性的，也可能是惡性的。扶貧移民作為政府主導(dǎo)下的群體遷移活動(dòng)，政策制定過(guò)程中必須要把遷移背后的成本和代價(jià)作為重要的考慮因素。有研究表明，一般情況下，政府投入和移民效果呈正相關(guān)關(guān)系，搬遷補(bǔ)貼、就業(yè)安置、原宅處置、社會(huì)保障等政策對(duì)搬遷意愿有明顯的激勵(lì)作用[41]，而政策的適用性也會(huì)在很大程度上影響移民的最終效果。王曉毅通過(guò)對(duì)寧夏移民的跟蹤研究發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前扶貧移民群體表現(xiàn)出較強(qiáng)的流動(dòng)性特征，既有的政策在一定情況下失效，應(yīng)倡導(dǎo)發(fā)展一種基于流動(dòng)性的扶貧機(jī)制來(lái)進(jìn)一步完善當(dāng)前移民政策[42]。

扶貧移民涉及到的政策、群體以及其發(fā)生的環(huán)境相較于普通移民來(lái)講更為復(fù)雜，在國(guó)家力量的統(tǒng)一調(diào)動(dòng)下，移民政策將同時(shí)影響到移民和原住民兩個(gè)群體。此外，移民群體內(nèi)部也具有復(fù)雜性，一項(xiàng)對(duì)藏區(qū)生態(tài)扶貧移民社會(huì)適應(yīng)的研究表明，來(lái)自農(nóng)區(qū)、牧區(qū)和半農(nóng)區(qū)的扶貧移民呈現(xiàn)出的適應(yīng)能力有所差別，不同的原住地的背景會(huì)影響移民在遷入地重建生計(jì)的效果[43]。這就要求政策做到量體裁衣，針對(duì)不同類型的移民群體靈活應(yīng)變，根據(jù)輕重緩急分類施策，搬遷方式需要符合貧困家庭的生計(jì)能力[44]。移民率先改變了人居環(huán)境，伴生而來(lái)的是一系列適應(yīng)、生存與發(fā)展的問(wèn)題，從鄉(xiāng)村到城市，從散居到集中居住，離開(kāi)土地和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，從農(nóng)民向非農(nóng)職業(yè)的轉(zhuǎn)變，逐漸重塑了移民的日常生活和文化價(jià)值。

從空間環(huán)境來(lái)看，扶貧移民主要涉及遷入地和遷出地兩類地理空間。國(guó)家在遷出地主要實(shí)施推力政策，通過(guò)輿論引導(dǎo)，促使移民對(duì)當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境惡化、貧困程度加劇的生存環(huán)境危機(jī)的現(xiàn)狀有所意識(shí)，激勵(lì)原住民遷出意愿;另一方面，宣傳遷入地為移民提供的優(yōu)惠政策，拉動(dòng)移民遷入。在遷入地執(zhí)行的政策較為復(fù)雜，同時(shí)還要考慮到原住民對(duì)政策的接受程度，當(dāng)移民政策過(guò)分利好移民群體時(shí)，則會(huì)引發(fā)原住民為維護(hù)自身利益而采取的反抗行動(dòng)，造成社會(huì)矛盾。此外，移民在遷入地還面臨兩類融入問(wèn)題，一種是環(huán)境的自然融入，移民對(duì)遷入地環(huán)境的適應(yīng)程度是其對(duì)遷入地的第一直覺(jué)感受，也是其對(duì)移民過(guò)程及政策的第一印象評(píng)價(jià)，移民遷入地環(huán)境同遷出地環(huán)境差異過(guò)大，會(huì)導(dǎo)致移民初期不適，加大返遷風(fēng)險(xiǎn);另一種是移民的社會(huì)融入問(wèn)題，其中包括文化適應(yīng)、生計(jì)發(fā)展以及身份認(rèn)同等多個(gè)方面，因此單一化的移民政策并不足以應(yīng)對(duì)上述社會(huì)融入問(wèn)題，移民政策的廣度、深度以及適用性皆在考慮之列。

復(fù)雜的互動(dòng)邏輯決定了扶貧移民不是一項(xiàng)單一工程，其涉及到的各類主體參與其中（見(jiàn)圖3）。扶貧移民不僅是解決貧困問(wèn)題的重要手段，更是謀求地區(qū)發(fā)展的開(kāi)始。移民群體遷入新的生活社區(qū)中，面臨社區(qū)融入、社區(qū)建設(shè)以及社區(qū)治理等諸多問(wèn)題。從政策層面上來(lái)講，應(yīng)當(dāng)充分考慮群體、環(huán)境以及政策之間的融合，從而引導(dǎo)移民建立新的生活共同體，實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)效減貧和地區(qū)綜合發(fā)展。

三、總結(jié)與展望

我國(guó)生態(tài)扶貧移民發(fā)展40年來(lái)，扶貧移民群體始終在生態(tài)環(huán)境和移民政策之間不斷地尋找平衡點(diǎn)，三者形成的良好互動(dòng)關(guān)系成為扶貧移民群體可持續(xù)發(fā)展的重要基礎(chǔ)。國(guó)家政策與地方實(shí)踐經(jīng)過(guò)不斷磨合調(diào)整，有效緩解了人口、資源在全國(guó)部分地區(qū)配置不均衡的矛盾，取得了舉世矚目的成績(jī)，為世界反貧困事業(yè)提供了中國(guó)經(jīng)驗(yàn)。然而，中國(guó)仍有數(shù)百萬(wàn)的人口居住在生態(tài)環(huán)境較為脆弱或逐漸惡化的地區(qū)等待搬遷，搬遷之后還涉及移民可持續(xù)生計(jì)、生態(tài)恢復(fù)等諸多問(wèn)題，在未來(lái)發(fā)展改革道路上，扶貧移民仍是一個(gè)值得重點(diǎn)關(guān)注和深化研究的問(wèn)題。2019年8月，習(xí)近平總書記在甘肅武威市古浪縣黃花灘扶貧移民安置點(diǎn)調(diào)研時(shí)強(qiáng)調(diào)：“黨的一切工作都是為老百姓利益著想，讓老百姓幸福就是黨的事業(yè)。貧困鄉(xiāng)親脫貧是第一步，接下來(lái)要確保鄉(xiāng)親們穩(wěn)定脫貧，扶貧政策和扶貧隊(duì)伍要保留一段時(shí)間，從發(fā)展產(chǎn)業(yè)、壯大集體經(jīng)濟(jì)等方面想辦法、找出路、讓易地搬遷的群眾留得住、能就業(yè)、有收入，日子越過(guò)越好?！盵45]因此，扶貧移民后續(xù)工作應(yīng)當(dāng)著力于以下4個(gè)方面進(jìn)行優(yōu)化。

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（責(zé)任編輯：董應(yīng)才）