王騰飛

2020年5月1日12時起，南海進(jìn)入為期三個半月的伏季休漁期。圖為海南瓊海潭門中心漁港?？康臐O船。

在當(dāng)前南海海域劃界爭端和資源爭奪不斷加劇的背景下，域外大國介入、地緣博弈擴(kuò)大使南海各方合作陷入困境。中國及南海周邊各國對日益緊張的南海形勢充滿擔(dān)憂。不過，各方在管控分歧、避免局勢失控方面存在一定共識，也有意在不損害任何主權(quán)及安全的情況下尋求敏感度較低及非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域的合作。

南海合作面臨的困境

隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和人類活動不斷擴(kuò)張，海洋生物生存環(huán)境遭到破壞、漁業(yè)資源過度捕撈、部分海洋資源趨于枯竭，目前南海環(huán)境狀況正不斷惡化。據(jù)相關(guān)研究顯示，受油氣資源開發(fā)以及泄漏等污染，南海地區(qū)70%的紅樹林消失，超過80%的珊瑚礁嚴(yán)重退化。大量非法捕魚活動愈演愈烈，使南海漁業(yè)資源急劇衰退，部分魚種更是面臨瀕危風(fēng)險。南海海域是一個相互連通的整體，任何污染均可能會擴(kuò)散到周邊海域，一些污染持續(xù)性強(qiáng)、擴(kuò)散范圍廣、防治難、危害大，任何國家都無法單獨(dú)解決污染防治和海洋生物資源養(yǎng)護(hù)等問題。因此，整個南海海洋環(huán)境保護(hù)形勢面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，需要引起區(qū)域內(nèi)國家的共同重視，共同治理。

南海是“21世紀(jì)海上絲綢之路”的起點(diǎn)和門戶，更是中國溝通世界的橋梁與紐帶。近年來西方國家常以所謂“環(huán)保”問題抹黑“一帶一路”項(xiàng)目建設(shè)，指責(zé)中國南海島礁建設(shè)破壞珊瑚礁系統(tǒng)并給漁業(yè)帶來負(fù)面影響。這種強(qiáng)大輿論攻勢使中國處境被動，面臨國際社會巨大壓力。為此，中國應(yīng)以積極姿態(tài)和實(shí)際行動參與南海海洋環(huán)保，并與沿岸國和地區(qū)組織加強(qiáng)合作來回應(yīng)西方指責(zé)。無論是科學(xué)研究，還是執(zhí)法方面的合作與協(xié)調(diào)，適當(dāng)、及時和有效的行動將為該地區(qū)海洋生態(tài)系統(tǒng)的恢復(fù)提供重要保障。

中國與東盟國家在海洋環(huán)保合作方面各有需求，海上合作也不斷擴(kuò)展加深，但由于種種原因，雙方在海洋環(huán)境保護(hù)方面的合作面臨一系列限制性因素。

領(lǐng)土主權(quán)與海洋爭端等政治性因素阻礙各國達(dá)成海洋環(huán)保合作共識。劃界和能源爭端是困擾南海周邊國家多年的最主要難題，各方圍繞島礁主權(quán)爭奪、漁業(yè)糾紛、單邊油氣資源開發(fā)的沖突不斷擴(kuò)大，客觀上對南海區(qū)域海洋環(huán)境治理造成了現(xiàn)實(shí)阻礙，各方難以建立在爭議區(qū)進(jìn)行環(huán)保合作的政治意愿與政治互信。此外，美國等域外國家多次非法闖入中國領(lǐng)海及有關(guān)島礁鄰近?？沼?，使本已緩和的南海局勢再度緊張，嚴(yán)重分散了各方對南海海洋環(huán)保的注意力，給南海沿岸國合作解決跨界環(huán)境污染、保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境帶來嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

區(qū)域性法律和合作機(jī)制的缺失，客觀上影響了各國在海洋環(huán)保方面的合作效果。南海區(qū)域環(huán)境保護(hù)面臨諸多困境，部分原因在于現(xiàn)有合作機(jī)制較為松散，既缺乏強(qiáng)有力的區(qū)域性組織，也不具有約束力的區(qū)域法律和機(jī)制框架，現(xiàn)有合作機(jī)構(gòu)冗雜且權(quán)責(zé)不明，對南海海洋環(huán)境改善并未發(fā)揮應(yīng)有作用。例如，管理南海潛在沖突研討會、中國—東盟海洋合作中心和中國—東盟海洋科技合作論壇等現(xiàn)有平臺均較為松散，各方在該問題上往往心口不一。此外，雖然東盟各國為保護(hù)海洋環(huán)境紛紛設(shè)立海洋保護(hù)區(qū)，但由于缺乏相應(yīng)法律和機(jī)制保障，海洋保護(hù)區(qū)僅有10%～20%得到有效管理。

管理模式不同導(dǎo)致區(qū)域國家難以協(xié)調(diào)一致。出于不同利益考量，各方對海洋保護(hù)采取不同政策，且相互之間偶有矛盾。在漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)方面，中國在南海實(shí)施伏季休漁制度，明確規(guī)定禁漁期和禁漁區(qū)，但由于相關(guān)國家反對和破壞，使?jié)O業(yè)養(yǎng)護(hù)未能達(dá)到預(yù)期效果。另外，印尼在打擊非法捕魚時實(shí)行“沉船政策”，從2014年到2019年，共炸毀556艘非法捕魚船艘，其中越南321艘、菲律賓91艘、馬來西亞87艘、中國三艘，該政策實(shí)施以來爭議不斷，導(dǎo)致地區(qū)國家關(guān)系緊張。同時，越南漁民在周邊國家海域侵漁侵權(quán)行為也愈演愈烈，加劇了合作的難度。

開展多領(lǐng)域合作

當(dāng)前，中國與東盟合作涉及問題領(lǐng)域越來越廣泛，合作議題內(nèi)容也不斷具體深化。然而，需要看到的是，南海海洋環(huán)境保護(hù)面臨的挑戰(zhàn)不斷增加，未來在防治海洋垃圾污染、保護(hù)海洋生態(tài)方面，中國和東盟應(yīng)有所作為。

首先，繼續(xù)落實(shí)《南海各方行為宣言》（DOC），加快“南海行為準(zhǔn)則”（COC）磋商進(jìn)程。目前南海合作的首要任務(wù)是落實(shí)《宣言》共識與精神，有效維護(hù)南海和平穩(wěn)定，著力提升有關(guān)各方在南海海洋環(huán)境保護(hù)等低敏感領(lǐng)域的合作意愿，繼續(xù)夯實(shí)合作基礎(chǔ)，增加政治互信。同時，在全面有效落實(shí)《宣言》框架下穩(wěn)步推進(jìn)COC磋商，積極探討海洋環(huán)境保護(hù)、環(huán)境信息共享和科學(xué)技術(shù)的務(wù)實(shí)合作。

其次，培育具有針對性的南海環(huán)境利益共同體和有約束力的合作機(jī)制。中國與東盟缺乏涉及具體問題且具有針對性的保護(hù)機(jī)制。雙方在南海沒有專門針對漁業(yè)資源、珊瑚礁保護(hù)和海洋塑料垃圾污染的管理組織。因此，各方可努力建立具有執(zhí)行力和約束力的“中國—東盟珊瑚礁保護(hù)中心”“中國—東盟海洋塑料垃圾治理中心”和“南海漁業(yè)資源管理組織”等。針對具體的海洋環(huán)境污染問題，制定具體解決方案、標(biāo)準(zhǔn)和程序，逐步建立海洋保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)，并加強(qiáng)其管理的有效性，最終形成風(fēng)險共擔(dān)、利益共享的合作伙伴關(guān)系。

再次，有效利用現(xiàn)有資金平臺，確保南海海洋環(huán)保長期合作資金運(yùn)轉(zhuǎn)。2011年11月，在中國—東盟領(lǐng)導(dǎo)人峰會上，中國正式宣布設(shè)立中國—東盟海上合作基金，首期注入30億元人民幣，為開拓雙方海上務(wù)實(shí)合作和海洋科學(xué)研究提供了資金基礎(chǔ)。此外，中國還設(shè)立了絲路基金、亞投行，并向東盟國家提供100億美元的優(yōu)惠貸款，這些都可以為南海海洋環(huán)境治理提供長期穩(wěn)定的保障。中國與東盟應(yīng)該用好這筆資金，切實(shí)改善南海海洋環(huán)境，綜合各方利益需求，推動相關(guān)海洋環(huán)境合作項(xiàng)目的落實(shí)。

最后，繼續(xù)加強(qiáng)二軌交流，拓寬中國與東盟國家間的合作渠道。智庫可以開展合作研究和學(xué)術(shù)交流，非政府組織可以通過開展對話探討解決之道。由中國南海研究院發(fā)起、印尼戰(zhàn)略與國際問題研究中心等知名東南亞多家智庫共同參與的“中國—東南亞南海研究中心”，一直致力于推進(jìn)南海二軌交流與合作，成效顯著。2019年11月在印尼舉辦的“南海海洋環(huán)境保護(hù)區(qū)域合作”研討會，引起了各方對南海海洋環(huán)保合作的興趣和重視。未來，新冠疫情之后可繼續(xù)利用這一平臺與東南亞各國保持溝通，加強(qiáng)與東亞海環(huán)境管理伙伴關(guān)系組織（PEMSEA）等有影響力的環(huán)保組織合作。

總體來看，當(dāng)前南海合作還處于初始階段，各方對合作存在一定顧慮。不過海洋環(huán)保領(lǐng)域的合作具有緊迫性，也容易被各方所接受，中國可以在這一領(lǐng)域有所作為，積極發(fā)揮作用，共同推動南海周邊各國海洋環(huán)境治理合作。