近幾年，法國政府、議會和學術(shù)界都加大了對非政府組織（法文：organisation non gouvernementale;法文縮寫：ONG）的考察和研究，發(fā)表了系列調(diào)查報告和學術(shù)文章。

盡管法國各界對“非政府組織”的解釋不盡相同，但都有幾個關(guān)鍵詞，即非政府、非營利、有社會目標、在國際上活動。本刊分上下兩期，根據(jù)法國各界的認知習慣，對法國“在國際上從事社會公益事業(yè)的非營利性私營組織”進行一個粗線條的介紹，而不包括那些在法國國內(nèi)從事社會公益活動的民間組織。

一、發(fā)展歷程

法國的非政府組織大體上經(jīng)歷了四個發(fā)展階段：

第一階段是第一次世界大戰(zhàn)之前。隨著法國殖民主義擴張政策的推行，幾千名有著宗教背景或普世示教精神的法國人，在一些集團組織和教會的支持下。以傳播“文明”的名義奔赴海外，傳經(jīng)布道，同時傳遞法國的聲音。在與當?shù)厝说娜粘Ｉ钪校麄冎饾u“模糊了宗教立場”，更多地投入到慈善和救濟事業(yè)之中，以促進當?shù)氐纳鐣透＠l(fā)展。可以說，這時期的法國非政府組織，“是政治與軍事殖民擴張的附產(chǎn)品”，具有很濃的宗教色彩。

第二階段是20世紀50-60年代。在法國的“第三世界主義觀念的感召下，一些非政府組織應運而生，其中不少是基督教組織。最著名的有：法國人民救援會（Secours populaire francais），法國反饑餓委員會（1960年，后成為法國促進國際團結(jié)互助委員會），天主教反饑餓與促進發(fā)展委員會（CCFD，1961年），四海兄弟會（Freres des homes，1965年）等。當時，四海兄弟會最愛說的一句話是，“富國的牛吃了窮國的麥子”，因此，他們有責任到第三世界國家?guī)椭數(shù)亍敖夥藕桶l(fā)展”。他們的座右銘是：利他主義、博愛和分擔（參與）。這些組織在國際上的活動往往是對政府行動的補充，受政府影響較大。

第三階段是20世紀70-80年代。1971年成立的無國界醫(yī)生組織（MSF），帶動了“無政治色彩、無宗教背景和公正”的人道主義運動的發(fā)展，一批“無國界”組織相繼誕生。1979年MSF分裂，分別于1980年成立了世界醫(yī)生和國際藥品援助組織。1985年，著名的“反第三世界主義的基金會”無國界自由化組織（LSF）成立，隨后類似的組織如雨后春筍般涌現(xiàn)，它們以“新自由主義”為理論工具大肆攻擊“第三世界主義”。這一時期成立的非政府組織雖然標榜無政治色彩，但其負責人有不少后來進入政壇，如“無國界自由化組織”主席克洛德·馬呂雷（Claude Mslhuret）于1987年成為希拉克政府負責人道主義行動的國務秘書，曾任社會黨政府部長、2007年擔任薩科齊政府外交部長的B.庫什內(nèi)（B.Kouchner）來自于無國界醫(yī)生組織，而社會黨現(xiàn)任第一書記埃瑪紐埃利則出自世界醫(yī)生組織（MdM）。

第四階段是20世紀末以來。90年代，各種地區(qū)沖突催生了非政府組織的發(fā)展，技術(shù)合作與發(fā)展援助組織（ACTED）、阿特力士后勤服務組織（Atlas Logistique）和第一緊急救援（PU）等組織均在此背景下應運而生。這些新誕生的非政府組織與傳統(tǒng)組織相反，有意拋棄了宗教與軍事層面的東西，強調(diào)獨立性，把精力主要放在人道主義行動、發(fā)展援助和環(huán)境保護等領(lǐng)域。作為全球化的行為主體之一，加強了與法國政府、企業(yè)和研究領(lǐng)域的伙伴關(guān)系。

需要指出的是，早期的法國非政府組織具有宗教、軍事和社會公益三個層面的特點，現(xiàn)在前兩個特點已逐漸弱化甚至消彌。這一方面是非政府組織追求的目標，另一方面也是國內(nèi)和國際形勢變化和需要導致的結(jié)果。

二、組織形式與法津地位

法國對非政府組織沒有確切的法律定義，更沒有專門的立法。約98%的非政府組織根據(jù)1901年7月1日的《社團法》確立身份，稱為協(xié)會（或稱社團）;還有為數(shù)不多的幾個是以基金會的身份面世，其依據(jù)的是1987年7月23日87-571號法律。

1901年的《社團法》是1890年工會法的補充，規(guī)定公民擁有結(jié)社自由。這是一個非常寬松的法律，要想成立協(xié)會，只要有一個章程，一個較為籠統(tǒng)的宗旨，非營利，有兩個以上會員，有明確會址和負責人，到省政府注冊即可。省政府接受登記后，在《政府公報》（Journal officiel）上予以公布，該協(xié)會即擁有法人資格。1905年通過的政教分離法中規(guī)定，公民有信仰自由，可以注冊成立救助性質(zhì)的宗教慈善組織，注冊手續(xù)與社團法相同。根據(jù)這些法律規(guī)定，法國社團基本可分為三個體系：一是注冊社團和不注冊社團。1901年的法律沒有規(guī)定社團必須到市政府民政部門登記，但是只有注冊的社團，才具有法人資格，能夠以法人的身份從事活動，購買、持有和管理財產(chǎn)（例如社團的場館或者銀行戶頭）。二是正式承認的社團。國家對于接受公款資助的社團，在一定程度上進行監(jiān)督，主要監(jiān)督各社團的章程是否符合管理機關(guān)承認的模式、會計帳目，以及在個別情況下對于其領(lǐng)導人的任命也要進行監(jiān)督。主管部門要向得到正式承認的社團頒發(fā)一份證明，使其可以進行訴訟，也可以派出代表與當局進行交涉。三是國家認可的公益性社團。經(jīng)過至少三年的考察之后，國家行政法院可以通過法令，確認一些公益性社團。這種確認主要給予知名度很高的、活動明顯具有公益性的社團。得到確認之后，這些社團可以接受遺贈、捐贈和捐款。由于注冊容易和行動較為自由，法國的協(xié)會組織層出不窮，現(xiàn)全國約有80-100萬個協(xié)會，1/3的人口（2000萬人）為協(xié)會會員。但根據(jù)政府統(tǒng)計，在法國宣布成立的協(xié)會中大約只有450個是非政府組織，而“1997/1998國際團結(jié)互助協(xié)會目錄”統(tǒng)計約有600個。也有一種說法認為，法國非政府組織實際上有幾千個，其中近500個是真正有組織的，有百來個是有規(guī)模有聲譽的。事實可能正如法國合作發(fā)展委員會所說，“沒有人能夠真正清楚和了解法國國際團結(jié)互助協(xié)會的確切數(shù)目，可能只有幾百個，也可能應該把這個數(shù)字擴大3倍、6倍甚至是10倍”。

法國基金會早已存在，但一直到頒布了有關(guān)科學文體事業(yè)發(fā)展資助法（1987年7月23日87-571號法律），才確立了基金會的身份。該法第18條規(guī)定，基金會是“一個或幾個自然人或法人，決定把財產(chǎn)、權(quán)利或資源不可改變地分派給一項符合全體利益和非營利事業(yè)的機構(gòu)”。當前，法國基金會也存在三種形式：私人基金會，可以被承認為公益部門;隱形基金會，在一個被承認的公益部門基金會內(nèi)部建立的基金會;企業(yè)基金會，由最初提供捐贈的企業(yè)建立，其依據(jù)是1990年7月4日90-559號法律。目前，法國有486個被承認為公益部門的基金會、1500個隱性基金會、65個企業(yè)基金會，但其中只有法蘭西基金會、自由法國或 Scelles基金會等少數(shù)幾個屬于非政府組織范疇。

三、資金來源

由于歷史上缺乏與政府的合作，法國非政府組織的籌資渠道是多元化的。資金的來源和水平，是保證和評估一個協(xié)會行動能力及自主性的首要指數(shù)。從這個角度上說，法國的非政府組織處于弱勢，排名歐洲前5位的非政府組織中，沒有一個是法國的。簡而言之，法國非政府組織的資金分配和來源主要有三個特點：

第一，資金高度集中。15年來，法國合作發(fā)展委員會定期對法國非政府組織的資金情況進行調(diào)查，這些調(diào)查顯示，無論私人還是公共資金，集中現(xiàn)象越來越嚴重，受資助的協(xié)會數(shù)量越來越少。如1999年，在接受調(diào)查的164個非政府組織中，18個協(xié)會的資金占總資金額的76%，主要分配如下：

2個協(xié)會的預算高于3億法郎：無國界醫(yī)生（MSF）和世界醫(yī)生組織（MdM）;

5個協(xié)會的預算在2-3億法郎之間：反饑餓行動（ACF）、天主教反饑餓和支持發(fā)展委員會（CCFD）、法國保衛(wèi)l'Unicef委員會、國際殘聯(lián)（HI）和天主教救援/法國博愛會;

6個協(xié)會的預算在1-2億法郎之間：技術(shù)合作與發(fā)展援助組織（ACTED）、法國進步自愿者協(xié)會（AFVP）、法國紅十字委員會、第一緊急救援、無國界藥劑師協(xié)會（PSF）團結(jié)互助協(xié)會;

5個協(xié)會預算在5000萬至1億法郎之間：世界小學生協(xié)會—援助與行動、工藝研究與交流小組、法國地中海熱疾病看護工作協(xié)會（OHFOM）等。

此外，每年法國政府公共資金分配也極不協(xié)調(diào)，大型組織所獲資金占總額的85%。2005年，發(fā)展合作委員會對157個組織發(fā)了問卷，根據(jù)126個回復可以看到，非政府組織資金集中的現(xiàn)象仍然十分嚴重。

第二，私人資金為主。法國合作發(fā)展委員會兩年一期的《國際團結(jié)資金和組織》調(diào)查報告及其統(tǒng)計顯示，法國非政府組織的私人資金與公共資金之間的比例是60：40。私人資金的主要來源包括：私人贈款、遺贈、私營組織贈款或津貼、企業(yè)捐贈、基金會贈款、愿望卡或其他產(chǎn)品銷售，也有一些來自于向私人顧客提供的服務，概括地說主要有兩種集資方式：

一是面向廣大民眾，主要是通過郵購來募捐。無國界醫(yī)生、世界醫(yī)生組織、反饑餓行動、天主教反饑餓和支持發(fā)展委員會、援助和行動、紅十字會、團結(jié)互助會、國際殘聯(lián)等習慣于采用這種方法;

二是面向私人組織，如向協(xié)會、基金會、企業(yè)募集。特別是國際援助、發(fā)展倡議、第三世界農(nóng)村發(fā)展研究小組以及國際農(nóng)業(yè)發(fā)展合作委員會經(jīng)常使用這種方法。此法的益處是，可以很快尋找到所需資金的15%，之后，再向外交部或歐盟申請聯(lián)合融資。

第三，政府資金不足，國外公共資金成為主要來源。法國政府向非政府組織提供的發(fā)展援助資金比例很少，導致非政府組織向其他國家政府和多邊組織尋求資金來源的多樣化。在經(jīng)合組織發(fā)展援助委員會成員國中，無論是對非政府組織的直接支持，還是非政府組織在國家對外援助總額中所占的比例，法國都排在最后一位，在法國，由非政府組織落實的公共發(fā)展援助不到1%，而其他歐盟成員國平均為5.1%。

法國非政府組織的國內(nèi)公共資金大部分來源于兩個部門：一是人道行動委員會（DAH），該會于2002年1月7日設立，由原人道行動部和緊急求援處合并而成。一般情況下，非政府組織必須準備好完備的資料后，提出資金申請，3周后可獲得答復。當申請被批準后，有關(guān)組織必須在規(guī)定的期限內(nèi)到達受援地展開行動。幾年來，DAH每年捐贈額基本不變，約1000億歐元。在重大危機情況下，會有特殊捐贈，如阿富汗、科索沃、伊拉克以及東南亞危機時。二是非政府合作委員會（MCNG），該會于1998年12月10日創(chuàng)建，代表外交部與非政府組織對話，負責起草外交部國際合作與發(fā)展總局（DGCID）向地方政府和非政府組織提供幫助和津貼的方針與決定。

近幾年，人道主義捐資和教會捐贈意向逐漸減弱，特別是經(jīng)濟危機使法國社會不得不集中精力解決國內(nèi)的社會問題，因此法國非政府組織也通過多邊機構(gòu)尋求資金。首先，歐盟是其最主要的資金來源，1999年，歐盟資助的法國非政府組織達上百個，總額接近8.75億法郎。其次，聯(lián)合國也是重要的捐助者，特別是開發(fā)計劃署、最高難民署、世界食品計劃（PAM）和世界銀行等，1999年，22個法國非政府組織獲得了超過1.5萬法郎的資助。另外，一些較大的組織還向外國政府或發(fā)展援助部門尋找投資，如德國、英國、美國和瑞士等國的有關(guān)機構(gòu)。但是，不管雙邊還是多邊，捐贈的手續(xù)和投標過程都在日益復雜化和官僚化，向捐贈人提交意向書費時費力，這使法國的非政府組織更希望建立行業(yè)協(xié)會來改進中標的可能性，同時這樣亦可減少單個組織的行政負擔。

（本文選自《外國非政府組織概況》，中國現(xiàn)代國際關(guān)系研究院課題組編著，時事出版社2010年出版，文內(nèi)有刪節(jié)）