周付軍 胡春艷

（中南大學(xué)公共管理學(xué)院 長(zhǎng)沙 410075）

政府在履職過程中，往往會(huì)制作、獲取和保存海量的基礎(chǔ)性、關(guān)鍵性和戰(zhàn)略性信息資源。從本質(zhì)上看，政府掌握的信息資源屬于全社會(huì)所共有的公共財(cái)產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)取之于民用之于民，充分發(fā)揮信息資源內(nèi)生潛力，產(chǎn)生社會(huì)效益。在保障國家安全、商業(yè)機(jī)密和個(gè)人隱私前提下，政府部門應(yīng)向全社會(huì)充分披露所持有的信息資源，以提升政府工作透明度、激發(fā)社會(huì)創(chuàng)造力和提高公共服務(wù)水平，推動(dòng)政府治理體系變革和治理能力現(xiàn)代化。在此背景下，自2007年《政府信息公開條例》（下稱《條例》）頒布至今，中央及地方層面頒布了系列旨在促進(jìn)政府信息公開的政策。然而，《2019中國地方政府?dāng)?shù)據(jù)開放報(bào)告》顯示，截至2019年4月我國僅有41.93%的省級(jí)行政區(qū)和18.55%的地級(jí)城市推出了政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)，且已有數(shù)據(jù)開放平臺(tái)存在組織保障不利、服務(wù)不佳和運(yùn)營能力較差等系列問題[1]。同時(shí)，《2018聯(lián)合國電子政務(wù)調(diào)查報(bào)告（中文版）》數(shù)據(jù)顯示，我國電子政務(wù)發(fā)展指數(shù)排名從2016年第93位升至第65位[2]。但從全球總體發(fā)展水平來看，我國電子政務(wù)發(fā)展仍舊任重道遠(yuǎn)。

可見，系列政策法規(guī)的出臺(tái)雖在一定程度上加大了我國政府信息公開力度，但從數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)來看做得仍舊不夠，政策效果有待進(jìn)一步提升?；诖?，為進(jìn)一步推動(dòng)我國政府信息公開，加快開放型、服務(wù)型政府建設(shè)，促進(jìn)政府治理能力提升和治理轉(zhuǎn)型，我們有必要從政策本身出發(fā)對(duì)政府信息公開政策文本展開分析和研判，剖析文本內(nèi)部政策要素組合配置情況，發(fā)現(xiàn)其中存在的不足與缺漏，以期為優(yōu)化我國政府信息公開政策、提升政策實(shí)施效果提供參考借鑒。

1 文獻(xiàn)回顧

自2007年《條例》頒布以來，一方面其在提升政府工作透明度、促進(jìn)依法行政和優(yōu)化社會(huì)公共信息服務(wù)供給方面發(fā)揮了積極推動(dòng)作用，另一方面也使得政府信息公開步入公眾視野，成為實(shí)務(wù)界和國內(nèi)外學(xué)術(shù)界共同關(guān)注和研究的熱點(diǎn)領(lǐng)域。

國外政府信息公開研究主要可歸納為四個(gè)方面：一是個(gè)體層面研究，主要關(guān)注社會(huì)個(gè)體對(duì)政府公開信息的接納[3]以及政府信息公開對(duì)社會(huì)公眾認(rèn)知的作用[4]。二是組織影響層面，側(cè)重于研究組織應(yīng)如何使用和開發(fā)政府公開的信息[5]和政府信息公開對(duì)組織績(jī)效的潛在和顯性影響[6]。三是宏觀層面政府信息公開研究，如Rohunen等從社會(huì)發(fā)展視角分析了政府信息公開在公共服務(wù)供給創(chuàng)新[7]、社會(huì)發(fā)展等方面的潛在社會(huì)價(jià)值以及政府信息公開所面臨的潛在社會(huì)挑戰(zhàn)[8]；Kassen等從政治視角對(duì)政府信息公開對(duì)于公民參與、政治認(rèn)同和政府工作透明度的促進(jìn)作用[9]以及政府信息公開政策效果[10]等進(jìn)行了研究；Krotoski從法治視角討論了現(xiàn)有政府信息公開法律法規(guī)制度適用性、完整性[11]并提出相應(yīng)優(yōu)化策略。此外，有學(xué)者從經(jīng)濟(jì)發(fā)展視角探討了政府信息公開對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的促進(jìn)作用。

黨的十八大以來，我國政府致力于推動(dòng)政府信息公開,逐步建設(shè)開放型、透明型政府，并為此出臺(tái)大量政務(wù)信息公開政策法規(guī)，極大地推動(dòng)了政務(wù)信息公開和政府開放水平的提高。政府對(duì)政務(wù)信息公開的重視也引起了學(xué)術(shù)界對(duì)政務(wù)信息公開的關(guān)注，使其逐步成為國內(nèi)學(xué)者關(guān)注和研究的熱點(diǎn)主題之一。首先，基本制度方面。馬捷等對(duì)多國財(cái)產(chǎn)信息公開制度[12]、美國校園安全信息公開制度[13]、美國政府信息公開申請(qǐng)的商業(yè)使用[14]、美國政府信息公開憲法危機(jī)[15]、日本大學(xué)院信息公開制度[16]和中國香港特區(qū)政府信息公開制度[17]等進(jìn)行了考察和經(jīng)驗(yàn)介紹，為我國政府信息公開制度優(yōu)化和完善提供了大量借鑒、啟示。其次，法律保障方面。學(xué)者對(duì)政府信息公開申請(qǐng)權(quán)濫用問題及其救濟(jì)[18]、政府信息公開制度內(nèi)在憲法邏輯[19]、政府主動(dòng)公開信息質(zhì)量、依申請(qǐng)公開信息質(zhì)量和公眾滿意度[20]進(jìn)行了分析和評(píng)價(jià)。同時(shí)，馬海群等采用S-CAD政策評(píng)估方法系統(tǒng)檢驗(yàn)了政府信息公開政策文件的邏輯性、投入必要性和充分性[21]。最后，政務(wù)信息新變化。近年來微博、微信等自媒體的興起客觀上影響著政府政務(wù)信息公開，諸多學(xué)者對(duì)此展開了研究。司文峰等對(duì)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”價(jià)值共創(chuàng)展開研討，說明了“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”價(jià)值共創(chuàng)是什么、如何實(shí)現(xiàn)、如何作用[22]。王毛路等分析了區(qū)塊鏈技術(shù)在政府治理中的應(yīng)用后指出，區(qū)塊鏈技術(shù)將帶來政務(wù)業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)管理模式升級(jí)和快速定義治理規(guī)則兩大方面的機(jī)遇[23]。沈霄等從參與式治理的視角探討了網(wǎng)絡(luò)直播+政務(wù)推動(dòng)公民參與社會(huì)治理的發(fā)生機(jī)制,分析了網(wǎng)絡(luò)直播+政務(wù)在推動(dòng)公民參與社會(huì)治理方面存在的問題[24]。另一方面徐凌研究政務(wù)信息公開個(gè)案后指出，建立健全公開制度規(guī)范與體制機(jī)制,開拓與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)、與人民群眾需求相匹配的政務(wù)公開新格局是推動(dòng)新時(shí)代政務(wù)公開的可行路徑[25]。針對(duì)新形勢(shì)下政府信息公開質(zhì)量問題，朱曉峰等指出微政務(wù)信息公開質(zhì)量的優(yōu)化,取決于上下級(jí)政府對(duì)質(zhì)能轉(zhuǎn)換因子、任務(wù)相對(duì)重要性及激勵(lì)盲區(qū)的合理判斷與運(yùn)用[26]。

綜上所述，國內(nèi)外學(xué)者圍繞政府信息公開從多層面、多視角開展大量有價(jià)值的研究工作，取得了豐碩研究成果。然而，現(xiàn)有研究對(duì)政府信息公開政策本身的分析關(guān)注較少，且主要基于政策外部視角對(duì)政策展開分析。換言之，已有研究較少關(guān)注政策內(nèi)部要素組合配置科學(xué)性對(duì)政府信息公開的影響。基于此，本研究從政策工具視角出發(fā)，運(yùn)用文獻(xiàn)計(jì)量和內(nèi)容分析方法對(duì)近二十年來中央層面政府信息公開政策文本展開研究，窺探政策內(nèi)部要素組合配置現(xiàn)狀及其實(shí)踐特征，以期為未來政府信息公開政策制修訂提供參考借鑒。

2 分析框架構(gòu)建

政策工具是將政府政策由理念生產(chǎn)轉(zhuǎn)化為實(shí)踐行動(dòng)的手段和方法，工具選擇的科學(xué)性和合理性直接影響著政府信息公開政策實(shí)施效果優(yōu)劣。同時(shí)，政策作為系列政策工具組合搭配呈現(xiàn)出來的一種形態(tài)，內(nèi)部工具組合協(xié)調(diào)程度也影響著政策科學(xué)性和實(shí)際執(zhí)行效果。然而，目前我國政府信息公開研究尚未形成統(tǒng)一政策分析框架。這一方面是由于我國政府信息公開政策實(shí)施較晚，需要時(shí)間去研究和探討。另一方面，隨著信息化時(shí)代來臨，我國政府為適應(yīng)社會(huì)發(fā)展需求和時(shí)代需要，出臺(tái)了一系列政府信息公開政策，極大地推動(dòng)了我國政府信息公開進(jìn)程。但由于政策制定主體、政策目標(biāo)和政策取向等差異的存在，難以求得一個(gè)具體普適性的政策分析框架。因此，本文嘗試從政策工具視角構(gòu)建一個(gè)政策分析框架（圖1），從基本政策工具和信息公開內(nèi)容兩個(gè)維度呈現(xiàn)政府信息公開政策工具選擇和組合全貌，分析其中的不足與缺失，以促進(jìn)政府信息公開政策優(yōu)化和完善。

圖1 政策工具二維分析框架圖

2.1 政策工具維度

因20世紀(jì)80年代西方國家對(duì)政府治理改革和政策實(shí)施質(zhì)量的關(guān)注，政策工具逐步成為公共政策領(lǐng)域研究熱點(diǎn)之一。政策工具分類研究中，不同學(xué)者依據(jù)不同標(biāo)準(zhǔn)展開探討，產(chǎn)出了一大批科學(xué)研究成果。其中，羅斯維爾（Rothwell）“從工具與措施角度將復(fù)雜的政策體系進(jìn)行了簡(jiǎn)化處理，具有顯著的維度內(nèi)聚合效度與維度間區(qū)分效度，同時(shí)又具備較強(qiáng)的目標(biāo)針對(duì)性與內(nèi)容指導(dǎo)性”[27]，因而其成果被運(yùn)用到了風(fēng)能[28]、雙一流建設(shè)[29]等領(lǐng)域的公共政策研究中?；诖?，本研究在借鑒羅斯維爾供給型、環(huán)境型和需求型政策工具分類基礎(chǔ)上，結(jié)合學(xué)者研究和政府信息公開實(shí)踐，對(duì)三類政策工具進(jìn)行了細(xì)化分類，以確保政策工具分析更加契合政府信息公開實(shí)踐。

供給型政策工具是指政府通過專業(yè)人才、技術(shù)、資金和服務(wù)支持等手段推動(dòng)政府信息公開，同時(shí)為政府信息公開提供相應(yīng)配套基礎(chǔ)設(shè)施。具體而言，供給型政策工具主要包含人才培養(yǎng)、資金投入、科技支持、公共服務(wù)和設(shè)施建設(shè)等，該類工具具有推動(dòng)政府信息公開的效果。

環(huán)境型政策工具是指政府通過制定規(guī)劃和發(fā)展目標(biāo)、提供必要政策支持等來影響政府信息公開力度、范圍。換言之，政府借助法規(guī)制度、目標(biāo)規(guī)劃、金融支持等手段為政府信息公開營造穩(wěn)定良好的政策環(huán)境，促進(jìn)政府信息公開政策落地實(shí)施和順暢執(zhí)行。環(huán)境型政策工具主要包含法規(guī)制度、目標(biāo)規(guī)劃、金融支持、政策支持和知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)等，該類政策工具對(duì)推動(dòng)政府信息公開起到間接影響作用。

需求型政策工具是指政府部門借助公共采購、政府與社會(huì)資本合作以及建設(shè)示范項(xiàng)目等方式來帶動(dòng)政府信息公開政策實(shí)施和發(fā)展，為政府信息公開提供長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展能力。需求型政策工具主要包含公共采購、公私合作、示范工程和鼓勵(lì)引導(dǎo)等，主要起到拉動(dòng)政府信息公開持續(xù)發(fā)展的作用。

2.2 內(nèi)容維度

單一政策工具視角的解讀不足以全面審視一項(xiàng)政策，為避免偏頗，有必要從多維視角對(duì)政策文本進(jìn)行解讀和探討。囿于統(tǒng)一政策分析框架的缺失，本研究借鑒萬維網(wǎng)基金會(huì)提出的政府開放數(shù)據(jù)水平測(cè)試指標(biāo)，該測(cè)量指標(biāo)由于“具有較好的可操作性，并且用該體系評(píng)價(jià)不同國家的開放數(shù)據(jù)水平時(shí)，其評(píng)價(jià)結(jié)果得到世界各國的認(rèn)可”[30]而得到廣泛應(yīng)用。因此，本研究將該測(cè)量指標(biāo)作為分析框架的第二維度。萬維網(wǎng)基金會(huì)政府?dāng)?shù)據(jù)開放測(cè)量指標(biāo)主要包含準(zhǔn)備度、執(zhí)行度和影響力[31]三個(gè)核心指標(biāo)。其中，準(zhǔn)備度是指政府或公共部門為促進(jìn)政府信息公開而實(shí)施的各項(xiàng)準(zhǔn)備措施或手段，主要包含政府?dāng)?shù)據(jù)管理、信息公開平臺(tái)建設(shè)、信息管理組織結(jié)構(gòu)、公眾信息獲取和使用能力。執(zhí)行度是指政府信息公開政策和相應(yīng)配套政策的執(zhí)行和落實(shí)情況，主要包含政策執(zhí)行效果和政策落實(shí)情況。影響力是指政府信息公開政策中意欲產(chǎn)生的對(duì)社會(huì)發(fā)展和政治穩(wěn)定具有正向激勵(lì)作用的措施，主要包含經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)信任、公眾參與、政府透明。

3 政策文本量化分析

3.1 文本選取與編碼

本研究以北大法寶數(shù)據(jù)庫為主要樣本檢索源，輔以中央部委官方網(wǎng)站、中國政府網(wǎng)、人民網(wǎng)等作為補(bǔ)充，以“大數(shù)據(jù)”“政務(wù)公開”“信息公開”為關(guān)鍵詞進(jìn)行檢索。同時(shí)，基于以下原則對(duì)所獲文本進(jìn)行篩選：一是權(quán)威性，政策文本制定主體為中央部委及其直屬部門；二是代表性，政策文本為領(lǐng)域內(nèi)代表性或綱領(lǐng)性信息公開文本，如《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推進(jìn)社會(huì)公益事業(yè)建設(shè)領(lǐng)域政府信息公開的意見》；三是相關(guān)性，政策文本與政府信息公開緊密相關(guān)，輔助型政策或僅包含部分內(nèi)容的文本不納入研究樣本。

本研究以篩選后所得的118份政策文本作為研究對(duì)象，依據(jù)“政策文本—章節(jié)/條款”規(guī)則對(duì)文本內(nèi)容進(jìn)行編碼。如編碼1-1-2代表第一份政策文本第一章節(jié)第二個(gè)條款。同時(shí)，由于某個(gè)政策工具并不必然同時(shí)作用于兩個(gè)維度，可能作用單維度也可能同時(shí)作用于兩個(gè)維度。因而在進(jìn)行政策工具統(tǒng)計(jì)分析時(shí)，其數(shù)量在兩個(gè)維度上可能存在差異。此外，編碼工作依據(jù)“培訓(xùn)—編碼—比對(duì)—調(diào)整”的步驟由一位教授和三位研究生同步進(jìn)行。最終編碼表（表1）是在初次編碼結(jié)果基礎(chǔ)上，經(jīng)多次討論和修正，消除部分爭(zhēng)議性編碼單元后取得。最終編碼結(jié)果一致性比率為88.5%，超過統(tǒng)計(jì)學(xué)意義上80%信度檢驗(yàn)，編碼結(jié)果有效。囿于文章篇幅限制，此處不展示全部編碼結(jié)果。

表1 政策文本內(nèi)容分析單元編碼舉例

3.2 工具維度分析

通過對(duì)118份政策文本總計(jì)634個(gè)編碼單元進(jìn)行分析，得到如表2所示的政策工具比例分布圖。從政策工具使用情況來看，我國政府綜合使用了供給型、環(huán)境型和需求型政策工具來促進(jìn)政府信息公開。其中，供給型政策工具共計(jì)使用260次，占全部政策工具41%；環(huán)境型政策工具共計(jì)使用287次，占全部政策工具45.2%；需求型政策工具共計(jì)使用87次，占全部政策工具13.8%。這反映出當(dāng)前政府部門投入大量的人力、財(cái)力和物力為政府信息公開提供強(qiáng)大的推動(dòng)能力，并借助法規(guī)制度建設(shè)、目標(biāo)規(guī)劃等高位政策壓力和勢(shì)能來直接或間接影響政府信息公開，而對(duì)政府信息公開可持續(xù)發(fā)展具有重要拉動(dòng)作用的需求型政策工具使用則相對(duì)短缺。這表明，我國政府主要依賴供給型和環(huán)境型政策工具來推動(dòng)和影響政府信息公開實(shí)踐，政策工具選擇和使用傾向性較為明顯。

表2 政策工具比例分布

3.2.1 供給型工具：硬性動(dòng)能強(qiáng)勁、軟性動(dòng)能不足

從供給型政策工具使用比例分布看，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)和科技支持等工具使用較為頻繁，使用比例分別占全部政策工具的14.2%、11.5%和7.9%。相比之下，人才培養(yǎng)和資金投入等政策工具使用比例較低，僅占全部政策工具的4.1%和3.3%。政府?dāng)?shù)據(jù)管理和數(shù)據(jù)開放必然是基于一定平臺(tái)和相應(yīng)技術(shù)，否則政府信息公開就無從談起。基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和科技支持等政策工具的大量使用表明，國家意欲通過加快信息公開基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、加大政府信息公開服務(wù)力度和嵌入先進(jìn)科技來為我國信息公開提供基本發(fā)展平臺(tái)和必要技術(shù)手段支撐，進(jìn)而推動(dòng)政府信息公開實(shí)踐發(fā)展。對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等的重視也在一定程度上說明我國整體政府信息公開發(fā)展相對(duì)滯后，需要通過加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等來為信息公開實(shí)踐提供基本發(fā)展條件。

與此同時(shí)，政府對(duì)人才培養(yǎng)和資金投入等政策工具關(guān)注較少。習(xí)近平總書記指出，人才是第一生產(chǎn)力。專業(yè)人才是推動(dòng)政府信息公開發(fā)展的重要抓手?，F(xiàn)行政府信息公開政策雖對(duì)人才培養(yǎng)給予了一定關(guān)注，但不足以為政府信息公開提供足夠支撐。同時(shí)，資金也是政府履行信息公開職能必不可少的保障，充足的資金投入和多元的資金籌措渠道是推動(dòng)政府信息公開水平和質(zhì)量提升的關(guān)鍵要素。我國政府早在2002年《國家信息化領(lǐng)導(dǎo)小組關(guān)于我國電子政務(wù)建設(shè)指導(dǎo)意見》中就指出要“保證建設(shè)和運(yùn)行資金”，之后的政策也均指明要加強(qiáng)政府信息公開資金保障。然而，分析結(jié)果表明資金投入政策工具仍舊處于短缺狀態(tài)，有待進(jìn)一步加強(qiáng)。

3.2.2 環(huán)境型工具：直接影響明顯、間接影響不足

環(huán)境型政策工具使用比例的分布呈現(xiàn)出明顯的兩極分化現(xiàn)象。具有直接影響作用的法規(guī)制度和目標(biāo)規(guī)劃是政府極為偏好的環(huán)境型政策工具，兩者的使用比例分別為22.6%和18.1%。相比之下，直接影響能力較弱的金融支持、政策支持和產(chǎn)權(quán)保護(hù)等政策工具的使用比例較低，僅占全部政策工具的1.1%、1.7%和1.7%。如前所述，相比國外發(fā)達(dá)國家，我國政府信息公開水平和質(zhì)量仍舊較低。法規(guī)制度和目標(biāo)規(guī)劃等政策工具的高頻率使用，表明我國政府意欲通過法律法規(guī)完善和制度建設(shè)等對(duì)政府信息公開具有直接影響和促進(jìn)作用的手段來快速推動(dòng)政府信息公開發(fā)展，反映出政府部門提升政府信息公開水平和質(zhì)量的迫切心理。此外，法規(guī)制度和目標(biāo)規(guī)劃等政策工具的高頻使用說明當(dāng)前我國政府信息公開政策表現(xiàn)為一種“高壓態(tài)勢(shì)”，即有意借助高位政策壓力來強(qiáng)勢(shì)推動(dòng)地方政府信息公開，以高位政策勢(shì)能倒逼政府采取措施加快政府信息公開和提升政府信息公開質(zhì)量。

另一方面，在政府“高壓態(tài)勢(shì)”之下，對(duì)政府信息公開直接影響不大的環(huán)境型政策工具使用頻率較低。法規(guī)制度等直接影響作用明顯的政策工具在短時(shí)期內(nèi)雖具有較為明顯的促進(jìn)作用，但從長(zhǎng)期來看，仍舊需要金融支持、政策支持等具有間接影響作用的政策工具的支撐。與法規(guī)制度等工具相比，金融支持等工具雖在短期內(nèi)無法快速助力政府取得信息公開實(shí)效，但其能夠在長(zhǎng)期范圍內(nèi)為政府信息公開提供持續(xù)發(fā)展動(dòng)力。具體而言，金融支持能夠幫助政府拓寬政府信息公開資金渠道，逐步擺脫單純財(cái)政依賴。政策支持則有助于為政府信息公開營造良好的政策環(huán)境，降低政府信息公開推行的政策阻力。產(chǎn)權(quán)保護(hù)在發(fā)揮保護(hù)國家機(jī)密功能的同時(shí)，也能夠激發(fā)政府信息管理和使用的法治意識(shí)，從而培育和發(fā)展政府法治思維。

3.2.3 需求型工具：宏觀引導(dǎo)偏多、具體措施較少

從需求型政策工具使用比例分布看，鼓勵(lì)引導(dǎo)工具使用頻繁，占全部政策工具的8.8%，而公共采購、公私合作和示范工程等工具僅占1.3%、1.8%和1.9%。這表明我國政府信息公開政策較為注重宏觀引導(dǎo)性政策工具的使用，對(duì)實(shí)際的、具體的政策措施關(guān)注較少。即政府注重鼓勵(lì)引導(dǎo)政策指向性較為模糊的需求型政策工具的使用，而對(duì)公共采購、公私合作和示范工程等具有明顯指向且對(duì)政府信息公開具有強(qiáng)勁拉動(dòng)能力的政策工具關(guān)注不夠。從政策體系構(gòu)成來看，中央層面政府信息公開政策雖需要具有一定的宏觀性和指導(dǎo)性，為地方政策執(zhí)行和政策創(chuàng)新留出一定的政策空間，但政府信息公開不同于其他政策的特點(diǎn)就在于，政府所持有的數(shù)據(jù)在大類上是相似的，異質(zhì)性程度不高。這也就表明，政府信息公開政策留給地方的政策裁量空間應(yīng)當(dāng)相應(yīng)壓縮，要適當(dāng)降低政策的宏觀模糊性。

此外，宏觀性的鼓勵(lì)引導(dǎo)并不能在長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)持續(xù)發(fā)揮正向效果，產(chǎn)生持續(xù)性需求動(dòng)能。宏觀性措施過多也容易使地方政府在實(shí)際政策執(zhí)行過程中陷入“迷失”，以致不知所措，或?qū)χ醒胝哌^度“變通”，脫離政策初衷。這就有必要通過具體的行動(dòng)規(guī)范或信息化示范工程等措施來降低政策模糊性，確保政策落地執(zhí)行和產(chǎn)生實(shí)效。一方面，通過規(guī)范政府信息公開建設(shè)中公共采購、公私合作和示范工程項(xiàng)目的操作準(zhǔn)則和基本方法來確保宏觀鼓勵(lì)引導(dǎo)措施與地方實(shí)際接軌，達(dá)成政策指導(dǎo)和執(zhí)行目的。另一方面，公共采購、公私合作和示范工程等工具的使用能夠產(chǎn)生強(qiáng)大拉動(dòng)力，有助于培育和發(fā)展政府長(zhǎng)遠(yuǎn)信息化建設(shè)能力，實(shí)現(xiàn)政府信息公開可持續(xù)發(fā)展。

3.3 內(nèi)容維度分析

單一政策工具維度的分析往往難以呈現(xiàn)政策全貌，而多維視角分析有助于提升文本分析的客觀性和科學(xué)性?；诖耍静糠謴恼呶谋緝?nèi)容維度對(duì)政府信息公開政策展開研究。從表2計(jì)量分析結(jié)果可知，目前我國政府信息公開政策對(duì)準(zhǔn)備度有著特別偏好，作用于該維度的政策工具總數(shù)為352個(gè)，占全部政策工具55.5%。即政策主要目的在于強(qiáng)化政府?dāng)?shù)據(jù)管理、優(yōu)化理順政府信息公開組織領(lǐng)導(dǎo)架構(gòu)、夯實(shí)和完善信息公開與數(shù)據(jù)管理使用基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以及提升公民/社會(huì)獲取和使用政府信息的能力。其次是對(duì)政策執(zhí)行度的關(guān)注，作用于該維度的政策工具數(shù)量為176個(gè)，占全部政策工具27.7%。這在一定程度表明我國政府信息公開質(zhì)量和數(shù)量仍舊相對(duì)滯后，有較大提升空間。相對(duì)于準(zhǔn)備度和執(zhí)行度，作用于影響力維度的政策工具僅96個(gè)，所占比例僅為16.8%。這意味著我國政府信息公開政策對(duì)政策實(shí)施可能帶來的社會(huì)影響和政治影響尚未予以足夠關(guān)注，具體見表3。

表3 內(nèi)容維度工具比例分布

3.3.1 準(zhǔn)備度：環(huán)境影響過溢、供給動(dòng)力有待加強(qiáng)

準(zhǔn)備度是指政府為促進(jìn)政府信息公開，建設(shè)開放型、服務(wù)型政府，對(duì)自身數(shù)據(jù)管理、信息管理組織架構(gòu)、人員編排、信息公開平臺(tái)建設(shè)、公眾信息獲取和使用信息渠道進(jìn)行優(yōu)化設(shè)計(jì)所做的系列準(zhǔn)備工作，主要目的是為政府信息公開提供必要的軟硬件設(shè)施和基本發(fā)展平臺(tái)。換言之，該階段應(yīng)當(dāng)以供給型政策工具為主，充分發(fā)揮供給型政策工具的推動(dòng)作用。然而，從該維度政策工具使用比例看，環(huán)境型政策工具使用過溢，供給型政策工具使用相對(duì)不足。這就意味著該階段政策工具使用重點(diǎn)與實(shí)際目標(biāo)存在一定程度的匹配偏差。準(zhǔn)備階段應(yīng)當(dāng)是為政府信息公開實(shí)踐發(fā)展提供強(qiáng)大推動(dòng)力的關(guān)鍵階段，過多使用模糊性較強(qiáng)的宏觀環(huán)境型政策工具不僅可能導(dǎo)致政府信息公開基礎(chǔ)設(shè)施、平臺(tái)建設(shè)進(jìn)展緩慢，也容易造成地方政府信息公開基礎(chǔ)設(shè)施、技術(shù)和平臺(tái)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)不一，反向增加政府信息公開阻力。該階段供給型政策工具必須占據(jù)主導(dǎo)地位，充分發(fā)揮人才、資金、技術(shù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等的作用，為政府信息公開提供持續(xù)發(fā)展所需的軟硬件基礎(chǔ)條件和強(qiáng)大政策供給動(dòng)能。因此，環(huán)境型政策工具不應(yīng)成為準(zhǔn)備階段主導(dǎo)型政策工具，但其可作為供給型政策工具發(fā)揮效用的輔助手段。

3.3.2 執(zhí)行度：雙重政策動(dòng)力驅(qū)動(dòng)、需求動(dòng)力亟待提升

社會(huì)發(fā)展需要和人民群眾信息獲取需要是政府信息公開的基本動(dòng)力和初衷。需求是促進(jìn)政府信息公開政策制定出臺(tái)和落地執(zhí)行的關(guān)鍵驅(qū)動(dòng)力。政策執(zhí)行度主要目的就是觀察和評(píng)估政府政策執(zhí)行落實(shí)情況。這就意味著，執(zhí)行度階段應(yīng)當(dāng)以需求型政策工具為主導(dǎo)。需求型政策工具不僅能夠通過公共采購、公私合作等工具將高位政策落實(shí)到具體行動(dòng)，實(shí)現(xiàn)政策落地執(zhí)行和操作化，還可以通過建設(shè)信息公開示范工程為政府信息公開發(fā)展提供可取經(jīng)驗(yàn)和參考樣板，以保障政策執(zhí)行效果。但從執(zhí)行度階段政策工具使用比例分布看，供給型和環(huán)境型政策工具占據(jù)該階段政策工具絕對(duì)主導(dǎo)地位，兩者使用比例高達(dá)39.2%和44.9%。相比之下，需求型政策工具使用嚴(yán)重不足，僅占全部政策工具的15.9%。不難看出，當(dāng)前政府信息公開政策執(zhí)行和落地實(shí)施主要依賴于供給型政策工具的推動(dòng)力和環(huán)境型政策工具的影響力，意在借助供給型政策工具和環(huán)境型政策工具的雙重動(dòng)力來強(qiáng)力推動(dòng)和促進(jìn)政府信息公開實(shí)踐發(fā)展，在較短時(shí)期內(nèi)取得快速提升的效果。然而，供給型和環(huán)境型政策工具雖能在短期內(nèi)快速推動(dòng)政府信息公開實(shí)踐發(fā)展，但無法提供長(zhǎng)遠(yuǎn)政策執(zhí)行動(dòng)能。因此，未來我們應(yīng)當(dāng)增加和強(qiáng)化需求型政策工具在政策執(zhí)行落地階段的使用。

3.3.3 影響力：供給動(dòng)力強(qiáng)勁、環(huán)境影響有待提升

影響力是指信息公開政策實(shí)施后對(duì)社會(huì)發(fā)展、公民信息獲取甚至是政治發(fā)展所產(chǎn)生的影響作用。影響力發(fā)揮作用的基本前提是政策執(zhí)行所需基礎(chǔ)條件已具備，且政策已然順暢執(zhí)行落地實(shí)施。政策影響力階段是基于政策準(zhǔn)備度和執(zhí)行度之后或同步進(jìn)行的。這就意味著，要促進(jìn)我國政府信息公開政策產(chǎn)生正向積極的社會(huì)影響和政治影響，改善人民群眾政府信息獲取和公共參與，就有必要對(duì)政府信息公開政策執(zhí)行和實(shí)施進(jìn)行一定宏觀指導(dǎo)和方向引領(lǐng)，即政策影響力階段應(yīng)當(dāng)將環(huán)境型政策工具作為主要政策工具加以使用。一方面環(huán)境型政策工具中的法規(guī)制度和目標(biāo)規(guī)劃等工具能夠通過硬性制度機(jī)制建設(shè)對(duì)政策執(zhí)行和效果發(fā)揮產(chǎn)生較為明顯的直接導(dǎo)向作用；另一方面金融支持、政策支持和產(chǎn)權(quán)保護(hù)等工具對(duì)政策執(zhí)行環(huán)境塑造和政策效果輸出具有間接影響作用。然而，從政策分析結(jié)果看，供給型政策工具是影響力階段占主導(dǎo)地位的政策工具，其使用比例為44.8%，遠(yuǎn)超出環(huán)境型政策工具的36.5%。這表明現(xiàn)行政策主要借助供給型政策工具來促進(jìn)政策影響力發(fā)揮，而忽視了環(huán)境型政策工具的主導(dǎo)作用。

4 研究結(jié)論與建議

4.1 研究結(jié)論

文章基于前文構(gòu)建的信息公開政策分析框架，對(duì)中央層面的政府信息公開政策文本展開分析，得出以下幾點(diǎn)結(jié)論。

4.1.1 政策工具組合結(jié)構(gòu)待優(yōu)化

首先，從政策工具整體來看，環(huán)境型、供給型和需求型政策工具的使用比例極差較為明顯，即環(huán)境型和供給型政策工具占據(jù)主導(dǎo)地位。這說明政府主要依賴環(huán)境型和供給型政策工具來推動(dòng)政府信息公開，忽視需求型政策工具的使用。其次，從政策工具內(nèi)部結(jié)構(gòu)來看，工具組合結(jié)構(gòu)欠佳。其中，環(huán)境型政策工具中，法規(guī)管制和目標(biāo)規(guī)劃使用過溢，而金融支持、政策配套以及產(chǎn)權(quán)保護(hù)等工具未得到充分使用。這說明我國政府關(guān)注焦點(diǎn)在為信息公開構(gòu)建完善制度機(jī)制環(huán)境和注重宏觀目標(biāo)引導(dǎo)，但對(duì)相關(guān)配套措施、配套政策關(guān)注不足。供給型政策工具中較為偏重基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和科技支持工具，表明我國政府較為注重基礎(chǔ)設(shè)施、技術(shù)支撐等信息公開硬件基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，而對(duì)專業(yè)人才、資金投入等軟性力量供給的重視度有限。需求型政策工具中鼓勵(lì)引導(dǎo)是政府極為偏好的工具，其使用比例超過二分之一。但公共采購、公私合作、示范工程等工具使用嚴(yán)重不足。綜合來看，無論是整體還是內(nèi)部工具組合結(jié)構(gòu)均有進(jìn)一步優(yōu)化的空間。

4.1.2 工具與目標(biāo)匹配有偏差

信息公開政策主要包含三部分內(nèi)容：一是準(zhǔn)備度，旨在為政府信息公開提供基礎(chǔ)設(shè)施、技術(shù)和平臺(tái)；二是執(zhí)行度，旨在觀察和評(píng)估政府信息公開政策執(zhí)行和落地實(shí)施情況；三是影響力，旨在發(fā)揮政策效果對(duì)社會(huì)發(fā)展和政治發(fā)展產(chǎn)生積極影響作用?？梢?，不同政策內(nèi)容指向需要運(yùn)用不同政策工具來實(shí)現(xiàn)目標(biāo)任務(wù)。從政府政務(wù)信息公開角度來看，準(zhǔn)備度、執(zhí)行度和影響力等不同政策內(nèi)容階段應(yīng)當(dāng)分別對(duì)應(yīng)供給型、需求型和環(huán)境型政策工具。然而，政策內(nèi)容分析結(jié)果顯示，我國政府信息公開政策準(zhǔn)備度以環(huán)境型政策工具為主，供給型政策工具使用不足。執(zhí)行度以環(huán)境型政策工具為主，需求型政策工具嚴(yán)重匱乏。影響力以供給型政策工具為主，環(huán)境型政策工具使用相對(duì)不足。分析可知，我國政府信息公開政策在工具選擇與政策目標(biāo)指向之間存在匹配偏差，工具使用重點(diǎn)發(fā)生“移位”現(xiàn)象。這在一定程度上限制了政策效果發(fā)揮和政府信息公開實(shí)踐發(fā)展。

4.1.3 需求型政策工具亟待強(qiáng)化

需求型政策工具具有激發(fā)和拉動(dòng)政府信息公開政策執(zhí)行和實(shí)踐發(fā)展的正向作用。然而，目前我國政府信息公開政策對(duì)需求型政策工具的使用和關(guān)注嚴(yán)重不足。從整體工具使用比例來看，需求型政策工具使用比例不到全部政策工具的五分之一，總體使用頻次匱乏。從需求型政策工具內(nèi)部組合結(jié)構(gòu)來看，宏觀模糊性較強(qiáng)的鼓勵(lì)引導(dǎo)工具占主導(dǎo)地位，而能夠有效實(shí)現(xiàn)政策由理念轉(zhuǎn)變?yōu)榫唧w實(shí)踐活動(dòng)的公共采購、公私合作和示范工程等工具的使用相對(duì)不足。這一方面表明現(xiàn)階段我國政府主要目的在于借助供給型和環(huán)境型政策工具為政府信息公開提供必要基礎(chǔ)設(shè)施，營造完善、穩(wěn)定的制度機(jī)制和政策環(huán)境；另一方面也說明政府尚未意識(shí)到需求型政策工具對(duì)于政府信息公開實(shí)踐發(fā)展所具有的強(qiáng)大帶動(dòng)作用。換言之，需求型政策工具對(duì)政府信息公開實(shí)踐發(fā)展的拉動(dòng)作用尚未充分發(fā)揮。

4.2 研究建議

4.2.1 優(yōu)化政策工具組合結(jié)構(gòu)

未來政策工具使用應(yīng)當(dāng)充分結(jié)合我國政府信息公開發(fā)展水平和實(shí)踐，逐步由環(huán)境型政策工具向供給型和需求型政策工具擴(kuò)展，充分發(fā)揮供給型和需求型政策工具對(duì)政府信息公開實(shí)踐發(fā)展的“推—拉”作用。第一，公共采購、公私合作和示范工程等工具使用嚴(yán)重不足一定程度上由我國政府信息公開發(fā)展水平?jīng)Q定。隨著我國政府信息公開基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)完善、大數(shù)據(jù)技術(shù)和平臺(tái)的使用以及公私合作模式逐步成熟，我們要逐步加大政府公共采購、購買服務(wù)、外包等工具的使用力度。第二，逐步重視金融、配套政策和產(chǎn)權(quán)保護(hù)的間接影響作用，同時(shí)適度降低法規(guī)制度和目標(biāo)規(guī)劃等工具的使用頻率或提升兩類工具的可操作性。第三，注重供給型政策工具中軟性供給力量的培育和使用。政府信息公開發(fā)展不僅需要基礎(chǔ)設(shè)施供給和技術(shù)支撐，還有賴于專業(yè)信息化人才和多渠道資金的投入來為政府信息公開提供持久發(fā)展能力。

4.2.2 促進(jìn)工具與目標(biāo)的精準(zhǔn)匹配

政府信息公開政策中的準(zhǔn)備度、執(zhí)行度和影響力分別指向不同政策目標(biāo)，同時(shí)相互之間又存在緊密關(guān)聯(lián)性。政策工具與政策目標(biāo)的精準(zhǔn)匹配不僅需要區(qū)分不同階段重點(diǎn)政策工具，還需要注重階段與階段之間的銜接和配合。一方面，未來政府信息公開政策的制修訂應(yīng)當(dāng)注意不同階段政策工具與目標(biāo)的匹配。準(zhǔn)備階段應(yīng)當(dāng)以供給型政策工具為主，充分發(fā)揮供給型工具基礎(chǔ)設(shè)施和關(guān)鍵技術(shù)供給能力；執(zhí)行階段應(yīng)當(dāng)以需求型政策工具為主，借助公共采購、公私合作等手段促進(jìn)政策落地實(shí)施；影響階段應(yīng)當(dāng)以環(huán)境型政策工具為主，在保持體制機(jī)制建設(shè)基礎(chǔ)上，充分利用金融、配套政策、產(chǎn)權(quán)保護(hù)等為政策效果擴(kuò)散提供長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展能力。另一方面，要注重階段與階段之間政策工具的過渡。即在政策準(zhǔn)備、政策執(zhí)行、政策影響力發(fā)揮等不同階段，政府應(yīng)當(dāng)跟進(jìn)和轉(zhuǎn)換政策工具使用重點(diǎn)，以適應(yīng)政策發(fā)展需要。

4.2.3 加強(qiáng)和創(chuàng)新需求型政策工具的使用

伴隨我國社會(huì)主要矛盾轉(zhuǎn)變和社會(huì)治理方式轉(zhuǎn)型，政府信息公開也應(yīng)實(shí)現(xiàn)相應(yīng)轉(zhuǎn)變，要與時(shí)代發(fā)展和社會(huì)需要緊密結(jié)合。傳統(tǒng)而言，政府信息公開是政府“一家之事”，但實(shí)際上政府信息資源是一種公共資源，為全社會(huì)、全體公民所共有。伴隨社會(huì)發(fā)展和人民信息需求提升，政府應(yīng)當(dāng)積極加強(qiáng)和創(chuàng)新需求型政策工具的使用，積極采用公共采購、公私合作以及示范工程建設(shè)等新方式、新渠道滿足社會(huì)和人民信息需求。政府通過多方式、多渠道的信息披露，一方面能夠助推信息公開實(shí)踐發(fā)展和進(jìn)步，另一方面有利于提升人民群眾的獲得感、參與感，提高他們對(duì)政府合法性的認(rèn)同和信任度。

本文基于近二十年來中央層面信息公開政策展開文本計(jì)量和內(nèi)容分析，揭示了我國政府信息公開政策內(nèi)部工具的選擇及其使用現(xiàn)狀與不足，可為未來政策制修訂提供基本參考。然而，本文也存在一些不足之處：一是局限于中央政策文本分析，未能將地方政策納入分析范圍；二是對(duì)政策內(nèi)容維度劃分較為粗略，未能進(jìn)行更為細(xì)致的劃分?；诖?，納入地方政策文本進(jìn)行央地政策比較分析，運(yùn)用科學(xué)方法對(duì)內(nèi)容維度進(jìn)行更為細(xì)致的劃分以提升文本分析精確度和科學(xué)性，將是未來可供參考的研究方向。