何治民

8月24日下午，習(xí)近平總書記在中南海主持召開經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域?qū)＜易剷?huì)，9位專家從各自專業(yè)領(lǐng)域出發(fā)，對(duì)“十四五”時(shí)期發(fā)展思路、舉措提出專業(yè)意見和建議。上海交通大學(xué)安泰經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院特聘教授陸銘此次作為最年輕的70后學(xué)者代表受邀參加座談會(huì)，備受關(guān)注。

陸銘長期研究中國經(jīng)濟(jì)、城鄉(xiāng)和區(qū)域發(fā)展、勞動(dòng)經(jīng)濟(jì)學(xué)，他的發(fā)言1700多個(gè)字。在他看來，與世界上處于同樣發(fā)展階段的國家相比，我國目前的城市化率大約偏低10個(gè)百分點(diǎn)。他在座談會(huì)上發(fā)言的核心觀點(diǎn)是，“十四五”期間，在城鄉(xiāng)和區(qū)域發(fā)展方面，如果一些體制性結(jié)構(gòu)性問題得以解決，將能產(chǎn)生巨大的“制度紅利”。

那么，這些“體制性結(jié)構(gòu)性問題”具體是指哪些？又該如何逐個(gè)解決？座談會(huì)之后，南風(fēng)窗記者專訪了陸銘。

“體制性結(jié)構(gòu)性”問題有哪些？

南風(fēng)窗：你在座談會(huì)發(fā)言中提到的“體制性結(jié)構(gòu)性”問題具體是指哪些？

陸銘：我們傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)增長的動(dòng)力，首先是靠要素積累來推動(dòng)，這里面就有兩個(gè)重要的要素積累，一個(gè)是投資，包括外資和國內(nèi)的儲(chǔ)蓄支撐的投資;一個(gè)是所謂人口紅利，因?yàn)槲覀內(nèi)丝趧趧?dòng)力的總數(shù)在增長。第二個(gè)經(jīng)濟(jì)增長的動(dòng)力是出口導(dǎo)向，我們?cè)诩尤隬TO后，產(chǎn)生過一波紅利，但現(xiàn)在這些動(dòng)力都在逐漸消退。

接下來，中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展應(yīng)該怎樣突破發(fā)展呢？第一，提高人口素質(zhì)。這次座談會(huì)上，有學(xué)者發(fā)言提到，我國人口可能在14億左右收頂，人口總量慢慢進(jìn)入負(fù)增長空間，提高人口素質(zhì)，勢在必行。所以我建議實(shí)施12年義務(wù)教育，提高人口素質(zhì)。而通過教育提升人口素質(zhì)的關(guān)鍵在于農(nóng)村孩子，其中，關(guān)鍵是他們?cè)谵r(nóng)村還是進(jìn)城接受教育的問題。

第二，提高人力資源的配置效率。人口自由流動(dòng)，把有限的人力資源配置到更加能創(chuàng)造價(jià)值的地方去，提高勞動(dòng)力資源配置效率，這樣經(jīng)濟(jì)增長需要的勞動(dòng)力供給和養(yǎng)老問題都能得到緩解。

第三，投資也需要解決兩個(gè)問題。其一，投資占GDP比重需下降，同時(shí)，釋放被制約的3億農(nóng)民工的消費(fèi)，提升消費(fèi)占GDP比重。其二，投資的空間布局要優(yōu)化。過去的投資大量投向了人口流出地，未來需要轉(zhuǎn)變思路，把投資投在人口流入、有需求的地方，這樣城市的基礎(chǔ)設(shè)施、住房、公共服務(wù)、教育、醫(yī)療、環(huán)保等一系列矛盾都能有所緩解，且投資回報(bào)也會(huì)提升。

第四，在進(jìn)出口方面，要適度減少經(jīng)濟(jì)對(duì)外貿(mào)的依賴度。目前已經(jīng)出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)對(duì)出口的依賴降低的趨勢，需要改善投資效率，提升消費(fèi)。

這四個(gè)方面就是體制性結(jié)構(gòu)性問題，實(shí)際上，本質(zhì)是更好地處理政府與市場的關(guān)系。

重啟中心城市發(fā)展

南風(fēng)窗：疫情之下，都市圈與城市群被認(rèn)為是未來中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的增長點(diǎn)，此次座談你也提到要發(fā)揮都市圈與城市群的增長作用，具體該如何做？

陸銘：習(xí)近平總書記在座談會(huì)上說，“十四五”時(shí)期我國將進(jìn)入新發(fā)展階段，簡而言之就是中國即將進(jìn)入發(fā)達(dá)國家行列。中國的增長動(dòng)力就在于，盡快推進(jìn)以中心城市為帶動(dòng)的都市圈和城市群戰(zhàn)略，到目前為止，大眾普遍接受了經(jīng)濟(jì)和人口往城市群集中，但對(duì)推進(jìn)都市圈的發(fā)展，存在許多誤解，比如城市群內(nèi)部，中心城市與外圍城市是什么關(guān)系？

現(xiàn)在依舊有很多人認(rèn)為，發(fā)展城市群時(shí)，不要去做大中心城市，或者處理中心城市和外圍之間關(guān)系時(shí)，只需要將中心城市的一些產(chǎn)業(yè)向外疏散，就能實(shí)現(xiàn)所謂城市群的發(fā)展，我覺得這是非常大的誤解。

我們以長三角和珠三角兩大城市群的發(fā)展為例，在珠三角，目前的發(fā)展態(tài)勢是廣州和深圳兩個(gè)城市的人口和GDP在城市群中的規(guī)模占比都在上升，說明它的集聚度在提高，但是長三角城市群，中心城市上海的GDP份額在下降。

根據(jù)中心外圍理論，中心城市的集聚度越高，它產(chǎn)生的輻射力就越強(qiáng)，所以上海的GDP份額在整個(gè)長三角城市群比重下降實(shí)際上不利于長三角城市群發(fā)展。

按照這個(gè)規(guī)律，要把大城市變成都市圈，第一件事就是要出臺(tái)上海都市圈規(guī)劃，規(guī)劃里就要涵蓋基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，如以上海為中心，形成一個(gè)放射性的軌道交通網(wǎng)絡(luò)，加強(qiáng)城市之間的連通。交通連通后，交通沿線的土地是不是需要高效利用？土地開發(fā)就會(huì)增加建設(shè)用地，現(xiàn)在的土地減量供應(yīng)政策是不是需要調(diào)整？土地開發(fā)后，能容納更多的人，與目前人口管制的目標(biāo)矛盾，能否改變？隨著人口的增長，戶籍制度和公共服務(wù)的配套改革是不是應(yīng)該跟上？這些都是發(fā)揮都市圈與城市群的增長作用前需要解決的問題。

根據(jù)中心外圍理論，中心城市的集聚度越高，它產(chǎn)生的輻射力就越強(qiáng)，所以上海的GDP份額在整個(gè)長三角城市群比重下降實(shí)際上不利于長三角城市群發(fā)展。

土地、人口、戶籍、公共服務(wù)等一系列的政策糾偏后，這些中心城市能重啟發(fā)展，然后發(fā)揮大城市的龍頭和引擎作用，周邊地方把當(dāng)?shù)氐馁Y源產(chǎn)業(yè)配套、軟硬基礎(chǔ)設(shè)施、制度和政策與中心城市對(duì)接，實(shí)現(xiàn)都市圈一體化發(fā)展，其中，更重要的是協(xié)調(diào)統(tǒng)一稅收、招商引資政策、法律，避免產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化和惡性競爭。

過去地方官員因績效考核主導(dǎo)的地方經(jīng)濟(jì)競賽，讓地方經(jīng)濟(jì)增長陷入短視化，未來都市圈和城市圈發(fā)展戰(zhàn)略，就是要實(shí)現(xiàn)長期的、全局的、多目標(biāo)發(fā)展。

思辨人口集聚

南風(fēng)窗：當(dāng)下，疊加新冠疫情和中美貿(mào)易戰(zhàn)的影響，中國經(jīng)濟(jì)下行壓力加大，新一輪城市圈和城市群的發(fā)展將會(huì)助推人口的進(jìn)一步集聚，這會(huì)給當(dāng)下經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來哪些影響？

陸銘：整體來說，人口進(jìn)一步集聚，無論是對(duì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域還是非經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，都能帶來積極發(fā)展。

首先，從產(chǎn)業(yè)角度，人口在大城市進(jìn)一步集聚，引導(dǎo)人口往高密度地區(qū)流動(dòng)、發(fā)展，將提升中心城市的人口密度。我最近的一項(xiàng)研究發(fā)現(xiàn)，人口密度高對(duì)發(fā)展服務(wù)業(yè)有重要意義。

其次，人口集聚能帶來居民福利增加。從規(guī)模經(jīng)濟(jì)機(jī)制來看，大量的公共服務(wù)和消費(fèi)，傾向于在大城市或城市提供，而不是小城市和鄉(xiāng)村。人口向高密度地區(qū)流動(dòng)，能享受到更多樣、高質(zhì)量的居民福利，最終也會(huì)提升居民的服務(wù)消費(fèi)，增加生產(chǎn)者的收入，以及就業(yè)機(jī)會(huì)。

再次，人口集聚更節(jié)能環(huán)保。人向人口密度高的地方集中，在保持生活水平不變的情況下，單位能耗被攤薄，更節(jié)能。

最后，人口聚集能產(chǎn)生人力資本的外溢效應(yīng)。人口聚集，讓人和人之間的知識(shí)交流變得更加便捷，生活在人口密度高城市里的人，可以向周圍的高技能勞動(dòng)力學(xué)習(xí)，在和別人的交流中提高自己。

當(dāng)然，人口向中心城市進(jìn)一步集聚，在人口的持續(xù)流動(dòng)過程中，它會(huì)對(duì)欠發(fā)達(dá)的人口流出地產(chǎn)生更大的發(fā)展壓力，這就需要調(diào)整人口流出地的發(fā)展路徑，簡而言之，不能簡單地阻礙人口自由流動(dòng)，而是要順勢而為。一方面，政府利用轉(zhuǎn)移支付，幫這些欠發(fā)達(dá)的人口流出地改善基礎(chǔ)設(shè)施，教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等公共服務(wù)，幫助當(dāng)?shù)匕l(fā)展他們的比較優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)。另一方面，人口流出地自己要做減量規(guī)劃，同時(shí)，將教育、養(yǎng)老等公共服務(wù)向人口集聚的中心城區(qū)集中提供。

4月18日，成都玉林巷，市民在城中村的生活日常

南風(fēng)窗：人口密度高也往往伴隨著犯罪率的提升，今年疫情的社區(qū)傳播，也讓社會(huì)再次審視城市人口高密度帶來的社會(huì)問題，你怎樣看？

陸銘：我不否認(rèn)，人口密度高對(duì)安全問題是把雙刃劍，在傳統(tǒng)發(fā)展模式下，人口密度高的地區(qū)犯罪率也高，但當(dāng)下攝像頭和人臉識(shí)別等數(shù)字化技術(shù)已經(jīng)很好地解決了這個(gè)問題。同時(shí)，人口高密度在另外一個(gè)維度上的安全性就凸顯出現(xiàn)了，比如說鄰里間人和人之間的相互關(guān)愛和顧看，容易形成社會(huì)資本和信任，有利于增加社會(huì)安全。

此次疫情暴發(fā)，對(duì)人口密度高和疫情防控的關(guān)系產(chǎn)生了很大的爭論，我最近的研究發(fā)現(xiàn)，當(dāng)控制住一個(gè)城市跟武漢之間的經(jīng)濟(jì)連接變量，人口密度高其實(shí)是有利于疫情防控的。

通俗來說，疫情防控的重點(diǎn)是社交距離上的疫情傳播，如果把社交距離切斷，城市的平均密度沒有變，可以想象，憑借大城市的醫(yī)療技術(shù)資源、檢測資源優(yōu)勢，在大城市做疫情防控更容易。

所以，當(dāng)意識(shí)到人口密度高對(duì)疫情防控也是一把雙刃劍，減少它的消極影響時(shí)，只需要控制社交距離上的人口密度就可以了，但無需人為減少城市平均的人口密度。

如果這些居住在一線城市里的外國人，能享受均等的公共服務(wù)，本國非本地戶籍的常住人口是不是也應(yīng)該要有同等的待遇。實(shí)際上，這已經(jīng)是地方迫切需要解決的問題了。

南風(fēng)窗：人口的流動(dòng)與聚集將對(duì)戶籍管理制度提出新要求，政府已全面放開城區(qū)500萬人口以下城市的落戶限制。

陸銘：現(xiàn)在，中國的城市人口中，有1/3的城市常住人口依舊沒有本地戶籍。其中，個(gè)別超大城市，非本地戶籍外來人口的一半已經(jīng)居住超過5年，約20%居住超過10年，甚至我還碰到過居住過20年非本地戶籍的外來人員，可能這個(gè)個(gè)案中有當(dāng)事人個(gè)人層面的因素，但在發(fā)達(dá)國家，哪怕是非法移民，居住20年也都合法化了，所以背后還是制度問題。

接下來，一線城市在建設(shè)國際大都市時(shí)，將會(huì)遇到一個(gè)很大的矛盾，因?yàn)閲H大都市有一個(gè)非常重要指標(biāo)：外國人占比。這個(gè)指標(biāo)表現(xiàn)出一線城市努力匯聚全球精英人才，來提升國際大都市氣質(zhì)和競爭力。

那么，問題就來了，如果這些居住在一線城市里的外國人，能享受均等的公共服務(wù)，本國非本地戶籍的常住人口是不是也應(yīng)該要有同等的待遇。實(shí)際上，這已經(jīng)是地方迫切需要解決的問題了。

去年外國人永久居留的條例頒布，引發(fā)強(qiáng)烈反響，正是因?yàn)橥鈬双@取永久居留權(quán)的門檻與本國居民獲得大城市戶籍的門檻形成了對(duì)比，讓人產(chǎn)生了心理落差。

提高對(duì)低成本居住形態(tài)的容忍度

南風(fēng)窗：過往粗放式的發(fā)展實(shí)踐讓土地和人口存在空間錯(cuò)配，給區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來了哪些問題？未來可以從哪些方面改善？

陸銘：當(dāng)前土地和人口存在空間錯(cuò)配，用一句話來概括就是：有需求的地方?jīng)]供給，有供給方?jīng)]需求。

我一直在強(qiáng)調(diào)，一線城市房價(jià)高背后主要不是需求端的泡沫，而是供給側(cè)的短缺。我最近的研究發(fā)現(xiàn)，我國大城市人口占比一直提升，但相應(yīng)地，新增土地供應(yīng)在全國的占比在下降，兩者之間的缺口越來越大，這樣就會(huì)推動(dòng)房價(jià)上漲。在人口流出地，房地產(chǎn)的庫存水平依舊不低。

以上現(xiàn)象又會(huì)提升兩個(gè)部門的債務(wù)：地方政府債務(wù)和居民家庭負(fù)債。表面上看，東部和大城市的家庭負(fù)債率高（將負(fù)債與收入比），但如果看資產(chǎn)負(fù)債率（將負(fù)債與資產(chǎn)比），其實(shí)家庭負(fù)債率就會(huì)低許多，其中的原因在于住房。所以，如果家庭負(fù)債率高是因?yàn)橘I了高價(jià)格的房子，且房價(jià)本身能穩(wěn)定住，其實(shí)問題不大。而人口流出地本來房價(jià)就不貴，家庭負(fù)債率也相對(duì)較低，其負(fù)債率高主要是表現(xiàn)為政府負(fù)債率。

所以，人口流出地和人口流入地的負(fù)債的性質(zhì)上是不一樣的。解決辦法是，在人口流入地通過供應(yīng)土地和住房，讓家庭負(fù)債率降下來;在人口流出地主要是要降政府負(fù)債率，因?yàn)槠浣?jīng)濟(jì)總量有限，因此，降負(fù)債主要是隱債務(wù)本身。

需要注意的是，在中國不能籠統(tǒng)地說房價(jià)高、房價(jià)收入比高，這樣容易讓決策層誤以為是需求端的問題，然后政策就打壓房價(jià)，控制需求。事實(shí)是，真正房價(jià)高的地方是人口流入地且土地供給又不足的少數(shù)地區(qū)，所以解決辦法應(yīng)該是增加土地和住房供給，這也是我今年一直在提的結(jié)構(gòu)性房地產(chǎn)政策。

如何去改善？剛才提到在人口流入地增加供應(yīng)，我覺得具體要做幾件事：

第一，增加人口流入地建設(shè)用地指標(biāo)，具體來說，中央給的建設(shè)用地指標(biāo)也增加;繼續(xù)放開建設(shè)指標(biāo)跨地區(qū)交易，人口流入地可以從外地購買指標(biāo)來增加建設(shè)用地總量。

第二，工業(yè)用地占比可以適當(dāng)減少，同時(shí)提高工業(yè)用地的密度，在商住用地里增加住宅比重，減少商服用地比重，還可以增加住宅用地的容積率。

需要注意的是，在中國不能籠統(tǒng)地說房價(jià)高、房價(jià)收入比高，這樣容易讓決策層誤以為是需求端的問題，然后政策就打壓房價(jià)，控制需求。

第三，擴(kuò)大多重租房市場，包括商用的租房、長租公寓、保障性的公租房、廉租房等等。

第四，座談會(huì)上我特意提到的，提升對(duì)多種形式的低成本居住形態(tài)的容忍度。比如城中村、群租房、地下室甚至是違章建筑，按照既有的法律，它們不合規(guī)，但如果這些住宅，在能保障安全的情況下，能滿足當(dāng)下居民住房需求，為什么不可以合法化？這樣一來，城市的住房供應(yīng)就可以增加。

南風(fēng)窗：今年以來，與城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略密切相關(guān)的土地要素市場化改革也有新舉措，你也一直主張要提高土地管理的靈活性，你覺得，“十四五”期間，在城鄉(xiāng)土地管理方面，可以有哪些突破？

陸銘：城鄉(xiāng)土地管理的主要焦點(diǎn)在農(nóng)村宅基地管理。目前，農(nóng)村宅基地上的房子有1/3是空置狀態(tài)。未來如何突破，首先要明白，現(xiàn)在農(nóng)村土地改革進(jìn)展如何？

概括起來，主要有兩個(gè)進(jìn)展。農(nóng)業(yè)用地的改革基本完善，農(nóng)民可以轉(zhuǎn)包轉(zhuǎn)讓，可以確權(quán)后將承包權(quán)一次性轉(zhuǎn)讓，也可以分批轉(zhuǎn)讓;農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地也基本實(shí)現(xiàn)同價(jià)同權(quán)，可以自由入市。

但農(nóng)村土地問題非常復(fù)雜，有很多種類型的政策都與建設(shè)用地指標(biāo)有關(guān)，已經(jīng)解決的只是一小部分?！笆奈濉逼陂g加強(qiáng)土地的靈活管理，我覺得主要突破口在于因人口流出而導(dǎo)致的閑置宅基地的管理和有效利用。

在調(diào)研中我發(fā)現(xiàn)有幾種新情況，有待解決：

其一，有的農(nóng)村宅基地已經(jīng)用作商業(yè)經(jīng)營，比如開民宿、茶館，這是否屬于集體經(jīng)營建設(shè)用地呢？其二，目前的宅基地僅允許在村民之間進(jìn)行轉(zhuǎn)讓使用權(quán)，但如果在人口流出地的村莊，又能轉(zhuǎn)給誰？其三，大量的閑置宅基地破敗，變成危房，影響農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營，該如何處理？其四，在閑置的宅基地上養(yǎng)牲畜，已經(jīng)變成事實(shí)性的農(nóng)業(yè)用地了，能否和閑置宅基地復(fù)墾一樣對(duì)待，將釋放的指標(biāo)拿去交易？

這些問題不解決，就會(huì)讓農(nóng)村“人出不來，錢進(jìn)不去”的現(xiàn)象更加嚴(yán)重，影響著鄉(xiāng)村振興。

此外，農(nóng)村土地的分類管理也應(yīng)該提上日程，要根據(jù)具體的規(guī)劃結(jié)合在一起，去區(qū)分不同地區(qū)的土地，需要怎樣的改革政策和制度，做到有的放矢的改革。

責(zé)任編輯趙義 zy@nfcmag.com