曾剛

省聯(lián)社管理體制是2000年以來農(nóng)信社改革的歷史產(chǎn)物，對中國農(nóng)村金融的穩(wěn)定與發(fā)展發(fā)揮了重要的作用。隨著2010年開始的農(nóng)信社商業(yè)化改制，原先農(nóng)信機構(gòu)的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)和內(nèi)部治理水平有了明顯的提升，在市場約束機制和激勵機制不斷強化的背景下，省聯(lián)社的管理模式與農(nóng)信機構(gòu)發(fā)展的需要之間，特別是省聯(lián)社對于轄內(nèi)農(nóng)信機構(gòu)的全方位管理與農(nóng)信機構(gòu)自身的公司治理的不協(xié)調(diào)問題，開始日益凸顯，并受到了社會的廣泛關(guān)注。正是在這種背景下，2019年末中央經(jīng)濟工作會議和2020年中央一號文件，都明確提出深化農(nóng)村信用社改革。2020年5月末，國務院金融穩(wěn)定委員會辦公室發(fā)布11條重大改革的規(guī)劃，其中提到要“制定《農(nóng)村信用社深化改革實施意見》，保持縣域法人地位總體穩(wěn)定，強化正向激勵，統(tǒng)籌做好改革和風險化解工作”，表明現(xiàn)行的省聯(lián)社管理體制將很快迎來新一輪的改革。

農(nóng)村信用社改革的歷程與邏輯

農(nóng)信社一直以來都是農(nóng)村金融市場最重要的金融機構(gòu)，新中國成立后，隨著農(nóng)村互助合作運動的開展，農(nóng)村信用合作組織迅速在全國范圍內(nèi)建立起來，通過社員之間的信用互助來解決生產(chǎn)生活中的融資需求。此后，農(nóng)村信用合作社的發(fā)展起起伏伏、曲曲折折，農(nóng)信社的管理權(quán)也經(jīng)歷數(shù)次變更，自主經(jīng)營的權(quán)利遭到破壞，同時也偏離了原先合作金融的基本原則。1979年中國農(nóng)業(yè)銀行恢復，此后農(nóng)信社一直作為其基層機構(gòu)，在其領(lǐng)導下開展農(nóng)村金融業(yè)務。1996年，為了實現(xiàn)農(nóng)業(yè)銀行的商業(yè)化轉(zhuǎn)型以及強化農(nóng)信社的合作屬性，農(nóng)信社正式與農(nóng)業(yè)銀行脫鉤，轉(zhuǎn)而作為獨立法人經(jīng)營的金融機構(gòu)，由人民銀行直接承擔對其監(jiān)督管理的職能。盡管“脫鉤”增強了農(nóng)信社的經(jīng)營獨立性，但同時也加劇和暴露了農(nóng)信社的風險和短板。農(nóng)信社在與農(nóng)行“脫鉤”時被轉(zhuǎn)嫁了較大的歷史包袱，再加上20世紀90年代大量鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)虧損、轉(zhuǎn)制和“逃廢債”，全國各地出現(xiàn)大量農(nóng)信社經(jīng)營不善和虧損的局面。在此背景下，中國人民銀行開啟了新一輪農(nóng)信社改革，其中農(nóng)信社的管理體制是此輪改革的重要內(nèi)容。

2000年8月，在中國人民銀行的批準下，江蘇省率先開展了農(nóng)信社改革的試點工作，并于2001年9月組建了全國第一家省聯(lián)社——江蘇省農(nóng)村信用聯(lián)合社。省聯(lián)社最初的定位是作為江蘇全省農(nóng)信機構(gòu)的行業(yè)自律組織，對基層農(nóng)信機構(gòu)進行管理和服務，其中管理是指通過制定規(guī)章制度規(guī)范基層機構(gòu)的經(jīng)營行為（褚保金等，2004）。隨后，農(nóng)信社改革的試點逐步擴大，2003年國務院印發(fā)了《深化農(nóng)村信用社改革試點方案的通知》（國發(fā)〔2003〕15號），將改革試點擴大至全國8省市，明確提出要對農(nóng)信社的管理體制進行改革，并將其管理權(quán)下放給地方政府。各試點地區(qū)可根據(jù)當?shù)厍闆r，通過成立省聯(lián)社或其他形式的省級管理機構(gòu)，在省級人民政府領(lǐng)導下，具體承擔對轄內(nèi)信用社的管理、指導、協(xié)調(diào)和服務職能。2004年8月，試點擴大至其全國。此后，除北京、上海、天津、重慶等直轄市外，全國大部分省份都采取組建省聯(lián)社的方式對基層農(nóng)信社進行管理。

在這一時期，各省普遍選擇組建省聯(lián)社作為農(nóng)信社管理體制改革主要基于以下幾方面考慮：

首先，農(nóng)信社作為合作金融組織，其股東數(shù)量眾多，股權(quán)結(jié)構(gòu)分散，社員（股東）大會對理事會和管理人員的控制很弱，“內(nèi)部人控制”問題嚴重。例如，一些農(nóng)信社主任的全體家庭成員都就職于農(nóng)信社內(nèi)部、農(nóng)信社主任和理事長長期被特定群體壟斷，而社員一旦對此提出批評和質(zhì)疑，必然會導致其無法獲得貸款，因此社員缺乏對于農(nóng)信社監(jiān)督管理的動力（謝平，2001），進一步加劇了“內(nèi)部人控制”問題。通過省聯(lián)社任命基層農(nóng)信社的理事長和主任的方式，能夠一定程度緩解了“內(nèi)部人控制”問題。

其次，脫鉤后的農(nóng)信社作為單個小法人的合作金融機構(gòu)，由于經(jīng)營規(guī)模小、內(nèi)部治理不健全等問題，抵御風險能力也相對較弱。根據(jù)國外發(fā)達國家（如德國、日本）合作金融的發(fā)展經(jīng)驗，基層合作金融組織要想做大做強，通常都需要自下而上參股組建合作聯(lián)合會的方式，不斷壯大合作金融體系。因此，按照發(fā)展合作金融的這一思路，縣級農(nóng)商行共同出資組建省聯(lián)社，也符合合作金融的發(fā)展邏輯和規(guī)律。省聯(lián)社組建后，一方面可以調(diào)劑基層農(nóng)信社的資金，加強其應對流動性風險的能力，另一方面還可以為其提供清算、結(jié)算等服務，提高其經(jīng)營效率。

最后，作為致力于服務當?shù)厝r(nóng)的地方金融機構(gòu)，農(nóng)信社經(jīng)過很長時期的低效率、粗放式發(fā)展，積累了大量“地方性存量風險”，而化解這部分風險，則必須依靠地方政府協(xié)調(diào)各方力量（肖四如，2010）。在2003年的這輪農(nóng)信社改革中，國家將各地農(nóng)信社的管理權(quán)下放的同時，也將對農(nóng)信社風險管控的責任轉(zhuǎn)交給省政府。各省政府通過組建省聯(lián)社在形式上體現(xiàn)了政企分離，在化解存量風險中起到積極作用。

當前管理模式存在的一些問題

從現(xiàn)實來看，省聯(lián)社組建之初在消化歷史包袱、處理不良資產(chǎn)、解決“內(nèi)部人控制”問題等方面確實發(fā)揮了重要的作用，基層農(nóng)信機構(gòu)的內(nèi)部治理水平和可持續(xù)經(jīng)營能力有了顯著提高。根據(jù)《中國農(nóng)村金融服務報告》，2016年末全國農(nóng)信機構(gòu)的不良貸款率相比于2007年同期下降了17.25個百分點，其資金規(guī)模和涉農(nóng)貸款的投放也顯著增加。但是，隨著農(nóng)信社商業(yè)化改革的不斷推進，農(nóng)信社已逐步從名義上的合作金融機構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)樯虡I(yè)性金融機構(gòu)。在此背景下，省聯(lián)社行政化管理體制與農(nóng)商行商業(yè)化的法人治理間的問題開始日益凸顯，已成為當前困擾農(nóng)信機構(gòu)發(fā)展的重要制度因素。

管理體制上的爭議

農(nóng)信社商業(yè)化改革后，省聯(lián)社的管理體制與基層農(nóng)信機構(gòu)的法人治理之間的不協(xié)調(diào)日益明顯，根本原因在于省聯(lián)社與農(nóng)信社之間自下而上的股權(quán)關(guān)系與自上而下的行政管理關(guān)系之間存在一定的扭曲，二者在法律關(guān)系上存在錯位。具體表現(xiàn)為以下兩方面：一方面，基層農(nóng)信機構(gòu)作為社員的權(quán)力未能體現(xiàn)。省聯(lián)社最初是由基層農(nóng)信機構(gòu)共同出資組建的地方性金融機構(gòu)，按照公司治理的原則以及原銀監(jiān)會印發(fā)的《農(nóng)村信用社?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）聯(lián)合社管理暫行規(guī)定》（銀監(jiān)發(fā)〔2003〕14號），由社員代表組成的社員大會理應是其最高的權(quán)力機構(gòu)，社員大會通過投票的方式選舉出省聯(lián)社的理事并組成理事會，通過理事會選舉出省聯(lián)社的理事長和主任，但是目前的情況是，省聯(lián)社的理事長和主任均由省政府任命和委派。另一方面，部分省聯(lián)社對于基層農(nóng)信機構(gòu)的微觀管理干預過強，這也是目前爭論最多的問題。一直以來，省聯(lián)社對基層農(nóng)信機構(gòu)的人事權(quán)、經(jīng)營權(quán)、財產(chǎn)權(quán)、費用支出等方面均有管轄，基層農(nóng)信機構(gòu)社員（股東）的獨立性受到一定影響，在當下金融科技應用日益加快，市場競爭日趨白熱化的背景下，過多的行政管理，可能不利于基層機構(gòu)長期的可持續(xù)發(fā)展。

省聯(lián)社的服務能力有待提高

在省聯(lián)社成立之初，就被賦予了為基層農(nóng)信機構(gòu)提供服務的職責，2012年第四次全國金融工作會議精神就提出要強化省聯(lián)社的服務職能。事實上，省聯(lián)社在支付結(jié)算與清算、法律服務、信息交流等傳統(tǒng)業(yè)務方面的確為基層農(nóng)信機構(gòu)提供了較多服務，但隨著近年來互聯(lián)網(wǎng)金融的興起、金融科技的快速發(fā)展，在政府和監(jiān)管部門普惠金融政策的引導下，國有大行和一些股份制商業(yè)銀行普遍運用數(shù)字金融業(yè)務，積極下沉其網(wǎng)點和服務，對傳統(tǒng)農(nóng)信機構(gòu)的經(jīng)營造成了巨大沖擊。而省聯(lián)社在金融科技運用、新產(chǎn)品研發(fā)等領(lǐng)域服務能力有待提高，針對基層行社在業(yè)務拓展和內(nèi)部管理方面提出的金融科技領(lǐng)域的需求，響應能力和響應速度都相對有限。在經(jīng)濟數(shù)字化發(fā)展日益加快的背景下，金融科技投入和應用的滯后，可能會嚴重制約農(nóng)信機構(gòu)競爭能力的提升，并影響其長遠的市場發(fā)展空間。

合作金融屬性與商業(yè)化改革之間的錯位

省聯(lián)社是合作金融體系內(nèi)部的產(chǎn)物。按規(guī)定，省聯(lián)社是由轄內(nèi)市聯(lián)社和縣聯(lián)社自愿入股組成，實行民主管理、具有獨立企業(yè)法人資格的地方性金融機構(gòu)，其最高權(quán)力機構(gòu)為社員大會，因此其本質(zhì)上屬于合作金融組織，但其管轄的基層農(nóng)信機構(gòu)近年來在監(jiān)管部門的要求下，正在加速商業(yè)化改革。根據(jù)銀保監(jiān)會的數(shù)據(jù)，截至2019年末，我國共有農(nóng)商行1478家，占全部農(nóng)信機構(gòu)的66.34%，且安徽、江蘇、湖北、山東、江西、湖南等六省市的農(nóng)信社已全部改制為農(nóng)商行。盡管在農(nóng)信社商業(yè)化改革方面，一度曾有較多的爭議，但在絕大多數(shù)機構(gòu)已經(jīng)完成商業(yè)化改制的背景下，必須要考慮省聯(lián)社合作金融機構(gòu)的屬性與基層農(nóng)信機構(gòu)商業(yè)化屬性的適配問題，從這個角度而言，也需要對既有管理體制做進一步的優(yōu)化和調(diào)整。

改革的路徑選擇

基于以上問題，國家近年來多次提出對省聯(lián)社的管理模式進行改革。2016～2018年連續(xù)三年的中央一號文件先后提出“開展省聯(lián)社改革試點”“抓緊研究制定省聯(lián)社改革方案”“推動農(nóng)村信用社省聯(lián)社改革”。2019年1月29日，央行等五部委印發(fā)了《關(guān)于金融服務鄉(xiāng)村振興的指導意見》，提出要積極探索省聯(lián)社的改革路徑，理順農(nóng)信社的管理體制，并對基層農(nóng)信社和省聯(lián)社間的關(guān)系進行了明確的界定，強調(diào)了農(nóng)信社獨立的法人地位、經(jīng)營的獨立性，淡化省聯(lián)社在人事、財務、業(yè)務等方面的行政管理職能，突出專業(yè)化服務功能。當前對于省聯(lián)社改革具體路徑的選擇，討論較多的有以下四種：聯(lián)合銀行模式、金融服務公司模式、金融控股公司模式和統(tǒng)一法人模式。

統(tǒng)一法人模式。從股權(quán)關(guān)系來看，統(tǒng)一法人模式屬于自上而下的模式，通過向社會募集資本，將全省農(nóng)信機構(gòu)合并為統(tǒng)一法人，組建省級農(nóng)村商業(yè)銀行，原基層農(nóng)信機構(gòu)作為該農(nóng)商行的分支機構(gòu)。這一模式能夠理順農(nóng)信機構(gòu)與省聯(lián)社之間“自下而上組建、自上而下管理”的矛盾，有助于實現(xiàn)資源的集中配置，實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟，提高整體農(nóng)信體系的經(jīng)營效率。但是，這一模式與當前中央提出的“保持農(nóng)信機構(gòu)的縣域法人地位和數(shù)量總體穩(wěn)定”的目標相沖突，且在統(tǒng)一法人的過程中，需要省聯(lián)社收購足夠多的股份，一方面需要龐大的資金，另一方面還需要平衡各方利益，操作起來相對困難。從現(xiàn)實情況來看，目前采取統(tǒng)一法人模式的省聯(lián)社普遍是層級高、區(qū)域小、經(jīng)濟強的直轄市，如北京、上海、重慶、天津等，并且這些地區(qū)在改革之初就采取的這一模式，因此統(tǒng)一法人模式對于已經(jīng)采取“省聯(lián)社-縣級聯(lián)社”這種二級法人結(jié)構(gòu)的地區(qū)可行性不高。

金融控股公司模式。從股權(quán)關(guān)系來看，金融控股公司模式也屬于自上而下的模式，通過向社會募集資本，組建以國有資本為主、集體及民營資本為補充的省一級控股集團，進而向下參股農(nóng)商行，通過股權(quán)的形式將轄內(nèi)農(nóng)信社聯(lián)結(jié)起來，實現(xiàn)協(xié)同效應和規(guī)模效應，在增強農(nóng)商行資本實力的同時，充分發(fā)揮國有資本對農(nóng)商行服務三農(nóng)的戰(zhàn)略引領(lǐng)作用。具體來看，金控公司模式具有以下幾方面優(yōu)勢：首先，可以通過股權(quán)投資的紐帶理順省聯(lián)社與基層農(nóng)信社的上下級管理關(guān)系，有助于完善農(nóng)信系統(tǒng)內(nèi)部的法人治理，“花錢買婆婆”的問題不復存在。其次，該模式能夠保證農(nóng)信系統(tǒng)的兩級法人結(jié)構(gòu)不變，有利于穩(wěn)定農(nóng)信機構(gòu)的縣域法人地位。再次，該模式在理順產(chǎn)權(quán)關(guān)系后，能夠更好地發(fā)揮基層農(nóng)信機構(gòu)的服務三農(nóng)職能。當前國家對于農(nóng)信機構(gòu)的市場定位是，堅持服務縣域經(jīng)濟和支農(nóng)支小，具有一定的政策性屬性。而農(nóng)信社改制為農(nóng)商行后，作為商業(yè)化的金融機構(gòu)，其發(fā)展應當首先從股東利益出發(fā)，兼顧社會利益，而不是以社會利益為主，因此普遍尋求做大規(guī)模，導致容易偏離“支農(nóng)支小”的目標。在金融控股公司模式下，省聯(lián)社作為基層農(nóng)信機構(gòu)的大股東，可以通過派出理事或董事參與經(jīng)營決策，而非通過行政管理手段約束農(nóng)信機構(gòu)的行為，更好地實現(xiàn)服務三農(nóng)的目標。最后，這個改革過程能和農(nóng)信機構(gòu)的資本補充有機結(jié)合。通過省聯(lián)社至上而下對基層行社入股，既可以緩解農(nóng)信機構(gòu)資本補充的難題，也可以借機對部分高風險行社進行重組，對存量風險進行有效的化解和處置。當然，金融控股公司模式需要對應的資本金來源，需要在相應的改革方案中，進行全面的考慮和專門的安排。

金融服務公司模式。從股權(quán)關(guān)系來看，金融服務公司模式仍然保持了原有的自下而上參股的方式。這種模式符合國家提出的淡化省聯(lián)社在人事、財務、業(yè)務等方面的行政管理職能，突出其專業(yè)化服務功能。但是，若將省聯(lián)社改革為金融服務公司，就意味著省政府放棄對于省內(nèi)基層農(nóng)信機構(gòu)的行政控制，因此省政府的改革動力較小。

聯(lián)合銀行模式。從股權(quán)關(guān)系來看，聯(lián)合銀行模式是一種自下而上參股的模式，通過轄內(nèi)基層農(nóng)信機構(gòu)共同出資組建以股權(quán)為基礎(chǔ)的、具備完善法人治理結(jié)構(gòu)的兼顧經(jīng)營、管理、服務職能的省級股份合作銀行，這種模式改革成本較低。聯(lián)合銀行模式與現(xiàn)有模式相比主要有以下不同：首先，改制為聯(lián)合銀行后，省聯(lián)社由“合作金融機構(gòu)”轉(zhuǎn)變?yōu)樯虡I(yè)性金融機構(gòu)，組建“三會一層”的架構(gòu)，內(nèi)部治理能力有所提升，“官辦”色彩弱化。此外，改制后的聯(lián)合銀行具有金融牌照，可以和基層農(nóng)信機構(gòu)一樣，經(jīng)營存貸款業(yè)務，也可通過轉(zhuǎn)貸等方式支持基層農(nóng)信機構(gòu)的發(fā)展。但是，聯(lián)合銀行模式本質(zhì)上仍是一種發(fā)展合作金融的邏輯，通過自下而上的方式，組建更高一級的金融機構(gòu)，而合作金融發(fā)展的前提是通過“人合”帶動“資合”，對于農(nóng)信系統(tǒng)來說，基層農(nóng)信機構(gòu)必須具備相互合作的意愿且彼此達成共識，進而共同出資組建聯(lián)合銀行。但現(xiàn)實情況是，基層農(nóng)信機構(gòu)作為商業(yè)化的獨立法人，普遍追求自身利益最大化，且省內(nèi)各基層農(nóng)信機構(gòu)發(fā)展水平不一，相互間的利益難以平衡，因此實現(xiàn)“人合”相對困難。如果不以“人合”為前提組建成立聯(lián)合銀行，其由誰領(lǐng)導、由誰管理依然存在爭議，若按照公司法人治理模式，誰出資額高、持股比例大就該由誰管理，而發(fā)展較好的農(nóng)信機構(gòu)無疑具有更強的資金實力，這時又會出現(xiàn)新的問題，即那些自身實力較弱的基層農(nóng)信機構(gòu)是否愿意接受自身實力強的農(nóng)信機構(gòu)的管理。倘若管理者由政府指派，則又回到現(xiàn)有模式，省聯(lián)社與基層農(nóng)信機構(gòu)的關(guān)系基本未變，仍然存在權(quán)責關(guān)系模糊、失配等問題。

通過對不同的省聯(lián)社改革路徑進行分析，可將其按照股權(quán)關(guān)系劃分為“自上而下”和“自下而上”兩種方式。其中，統(tǒng)一法人模式和金融控股公司模式均屬于“自上而下”的方式進行改革，但金融控股公司模式相對來說對現(xiàn)有農(nóng)信體系的改革沖擊較小，依然保持農(nóng)信系統(tǒng)“省聯(lián)社-縣聯(lián)社”的二級法人結(jié)構(gòu)不變，符合國家的保持農(nóng)信機構(gòu)的縣域法人地位和數(shù)量總體穩(wěn)定的大目標;金融服務公司模式與聯(lián)合銀行模式均屬于“自下而上”的改革方式，但聯(lián)合銀行模式對于現(xiàn)有省政府的權(quán)力約束較小，各省政府改革的動力相對較強。因此，金融控股公司模式和聯(lián)合銀行模式分別是“自上而下”和“自下而上”兩種模式中改革困難和阻礙相對較小的模式，自然也成為當前討論較多的兩種改革路徑。但從理順省聯(lián)社和農(nóng)信機構(gòu)產(chǎn)權(quán)關(guān)系及管理體制的改革目標來看，我們認為，對于有條件的省區(qū)，金融控股公司模式可能是相對較優(yōu)的改革路徑。

考慮到各省經(jīng)濟社會發(fā)展水平不一、農(nóng)信體系的發(fā)展也存在較大差異，未來對于省聯(lián)社的改革，還需各省根據(jù)實際情況，因地制宜的選定省聯(lián)社的具體改革路徑，國家和監(jiān)管部門切勿對省聯(lián)社的改革施行“一刀切”政策。但是，無論采取何種路徑，省聯(lián)社改革都要保持與農(nóng)信機構(gòu)的改革方向相一致，即堅持市場化、法制化、企業(yè)化的改革方向，堅持農(nóng)信機構(gòu)服務三農(nóng)、保證縣域法人地位穩(wěn)定這一原則，同時要加大金融科技方面的投入和能力建設(shè)，全面提升農(nóng)信機構(gòu)的金融科技應用水平和競爭能力，實現(xiàn)數(shù)字經(jīng)濟大潮下農(nóng)信機構(gòu)健康、高效、可持續(xù)發(fā)展。

（作者系國家金融與發(fā)展實驗室副主任）