周慶安 林子夜

近些年，民粹主義、恐怖主義、極端主義在全球興起，而美國的超級大國地位在受到以中國為首的強(qiáng)國的挑戰(zhàn)。同時，信息技術(shù)的發(fā)展在快速改變?nèi)虻膫鞑ド鷳B(tài)。國際形勢、科學(xué)技術(shù)的變化，都對公共外交的理論、實(shí)踐帶來新的挑戰(zhàn)和機(jī)遇。

2018年至2019年，國際學(xué)術(shù)界對于公共外交進(jìn)行了一輪小范圍的深入討論?！逗Ｑ劳饨粚W(xué)研究》（The Hague Journal of Diplomacy）、《地區(qū)品牌與公共外交》（Place Branding and Public Diplomacy）、《公共關(guān)系評論》（Public Relations Review）等期刊發(fā)表了較多相關(guān)文章。其中《海牙外交學(xué)研究》2019年4月推出了以“爭辯公共外交：現(xiàn)在和未來”為主題的特刊（14卷1-2期），共發(fā)表13篇學(xué)術(shù)文章討論公共外交的未來研究走向。

本文認(rèn)為，2018年至2019年的公共外交研究主要有兩方面的發(fā)展：在理論探討上，一方面，西方學(xué)術(shù)界出于對俄羅斯、中國的所謂“銳實(shí)力”的概念化，開始反思如何重新定義自身的公共外交模式，保有軟實(shí)力的優(yōu)勢。這種理論焦慮開始轉(zhuǎn)化為對理論定位的再探索。另一方面，研究者也繼續(xù)思考公共外交概念本身，及其行為主體、錨定對象的邊界和分類，政府主體之外的非政府組織、公民更多地進(jìn)入研究視野；而在案例分析上，研究的主題、地區(qū)趨向多樣化，凸顯出的幾個重要議題包括數(shù)字化、難民和跨國企業(yè)，研究對象也從傳統(tǒng)強(qiáng)國向新興市場國家甚至是發(fā)展中國家轉(zhuǎn)變。

一、基于現(xiàn)實(shí)語境的理論延展

從理論視角上看，公共外交常囿于理論邊界不清晰。研究者總陷入困境：要么什么跨國非政府行為都是公共外交，要么公共外交和外宣相似度太高。其實(shí)這不僅在我國學(xué)術(shù)界存在，在國際學(xué)術(shù)界也是需要解答的問題。2018年至2019年，圍繞這些現(xiàn)實(shí)問題的理論延展，吸引了不少活躍者的參與。

小約瑟夫·S.奈提出的“軟實(shí)力”概念，曾被認(rèn)為是公共外交的目的在于“培養(yǎng)目標(biāo)國公眾對發(fā)起國的良好看法，有利于影響目標(biāo)國的對外政策”這一基本假設(shè)的最好體現(xiàn)。而奈在2019年的文章《重訪軟實(shí)力和公共外交》中，對軟實(shí)力在當(dāng)下國際語境中的含義進(jìn)行了新的闡釋。他指出，公共外交是施展國家軟實(shí)力的重要手段，而在當(dāng)今他所稱的“威權(quán)國家”使用包括新型電子科技在內(nèi)的各種手段干擾民主國家政治進(jìn)程的情形下，民主國家應(yīng)該堅(jiān)守自身的軟實(shí)力優(yōu)勢，不對銳實(shí)力干擾過度反應(yīng)（例如關(guān)閉來自中國、俄羅斯的正當(dāng)軟實(shí)力機(jī)構(gòu)），而采取西方國家最能夠起到吸引、說服作用的防御手段——保持開放性，通過例如加強(qiáng)和中國等國家的交換項(xiàng)目，化零和游戲?yàn)檎陀螒颉?/p>

這種觀點(diǎn)在近兩年來的公共外交理論界成為爭議焦點(diǎn)。尤其是隨著特朗普的情緒化政治傳播的蔓延，以及中國等新興市場國家的崛起，不少研究更加聚焦于如何用西方的理論來解釋和更新公共外交。這兩種觀點(diǎn)的背后，仍然存在冷戰(zhàn)以來如何理解世界秩序，尤其是觀念和制度差別的因素。從西方視野來看待這樣的制度變化，但理論框架仍然停留在西方的歷史經(jīng)驗(yàn)中，就部分造成了當(dāng)前公共外交的理論困惑。

一種觀點(diǎn)認(rèn)為，公共外交其實(shí)是一種軟化的觀念合作，應(yīng)該更加堅(jiān)持全球化、反對對抗。近兩年來，這種觀點(diǎn)以南加大的尼古拉斯·J.卡爾為代表。當(dāng)前全球秩序確實(shí)受到民粹主義、大國競爭的沖擊，卡爾認(rèn)為這不僅是特朗普式思維抬頭的原因，而且?guī)砹酥T如2014年烏克蘭危機(jī)中俄羅斯打響的“混合戰(zhàn)爭”等。然而這種危機(jī)不是由一個流氓國家或是所謂的“銳實(shí)力”導(dǎo)致的，而是許多國家對外交政策、公共外交的根本理解存在問題。相比將外交政策狹隘地視為爭取本土支持、打擊敵國勢力的手段，他更鼓勵國家跳出狹隘的自我視角，加強(qiáng)合作，不要試圖從過去的、對立的想法中獲取穩(wěn)固地位，而要努力建立對未來的共同想法。

而在榮達(dá)·S.扎哈娜看來，公共外交的西方基礎(chǔ)在阻礙我們將其視為一種全球?qū)嵺`。盡管公共外交的研究主體、研究對象都在擴(kuò)展到更多非西方的國家、地區(qū)，但脫胎于美國的個人主義和西方外交傳統(tǒng)的疏遠(yuǎn)思想，仍對其理論和實(shí)踐影響深遠(yuǎn)。前者認(rèn)為個體可以影響、改變他人，后者將國家視為被領(lǐng)土限定的、相互分離的實(shí)體。她認(rèn)為隨著公共外交的多樣化、全球化，研究者、實(shí)踐者應(yīng)超越美英的視角，重視多樣的主體、議題，持一種建構(gòu)關(guān)系的、全面的視野。

另一種更激烈的觀點(diǎn)來自杰弗里·懷斯曼，他認(rèn)為目前公共外交被視為一種實(shí)踐的根源在于其更多地被當(dāng)作鞏固、增強(qiáng)軟實(shí)力的重要工具。懷斯曼認(rèn)為，除理論挑戰(zhàn)外，在中國、俄羅斯的銳實(shí)力沖擊下，西方民主國家未來的公共外交還面臨四個挑戰(zhàn)：（1）外交策略的挑戰(zhàn)，即應(yīng)孤立還是吸引非民主的敵對國家；（2）宣傳的挑戰(zhàn)，即如何回應(yīng)“公共外交僅僅是重塑了的宣傳”；（3）期望不斷增長帶來的挑戰(zhàn)，即如何應(yīng)對目標(biāo)和能力之間的脫軌；（4）政府角色的挑戰(zhàn)。在這種思路之下，公共外交存在四種模式：一是傳統(tǒng)的以外交部、使館為中心的政府-他國公眾的模式；二是全政府-他國公眾的模式，參與的政府機(jī)構(gòu)大幅增多；三是由政府機(jī)構(gòu)和非政府組織同時參與的“新公共外交模式”；四是公眾-公眾的公民外交，即該國的公眾直接與他國公眾接觸。盡管第四種模式在定義上很難被納入公共外交，但懷斯曼認(rèn)為公共外交的未來趨勢是公眾而非政府更多的介入。

除了對公共外交的基礎(chǔ)、目標(biāo)的含義進(jìn)行討論外，研究者還延續(xù)了對公共外交主體逐漸擴(kuò)展到公眾的討論。由于公眾的非組織性和隨意性，關(guān)于公眾在公共外交中的作用曾一度有巨大爭議?？柡蛻阉孤继岬?，公眾-公眾的接觸將起到更重要的作用。而凱特琳·E.辛德勒則在其著作《公共外交在美國治國中的起源》中指出，政府-社會合作在美國由來已久，其在19世紀(jì)后半葉、南北戰(zhàn)爭中萌芽，并在19世紀(jì)末20世紀(jì)初蓬勃發(fā)展，其中紅十字會、基督教青年會、卡內(nèi)基國際和平基金會都是這類社會機(jī)構(gòu)的代表。值得關(guān)注的是，珍妮弗·M.布林克霍夫研究了僑民在公共外交中起的作用。僑民的特殊身份、其對身份認(rèn)同及不平等現(xiàn)象的呼吁、其介于原屬國和僑居國之間的優(yōu)勢，使這個群體顯得尤為特別。

在公共外交主體之外，研究者們還關(guān)注到了公共外交的受眾——所謂“戰(zhàn)略公眾”的不同類型，并構(gòu)建了相應(yīng)模型。安德烈亞斯·帕徹認(rèn)為，目標(biāo)受眾可以從兩個維度劃分：其所代表政體的戰(zhàn)略重要程度和其個人的權(quán)力位置?；诖?，他提出了六類理想型，包括傳統(tǒng)的外交伙伴、迫切戰(zhàn)略公眾、協(xié)議戰(zhàn)略公眾、重要戰(zhàn)略公眾、偏遠(yuǎn)戰(zhàn)略公眾、國際大眾。帕徹指出，在一個公共外交案例里，不可能只涉及一類公眾，因而必須從政府、戰(zhàn)略公眾和普通公眾三個層面進(jìn)行分析。麗莎·譚和金鄭南則希望對帕徹提出的模型進(jìn)行擴(kuò)展，以象征環(huán)境（基于信息）和行為經(jīng)歷（基于行為）的維度，對公共外交的海外公眾進(jìn)行了分類。研究認(rèn)為存在四類海外公眾：大使類（擁有正面的經(jīng)歷，并沉浸在正面符號象征構(gòu)建的信息環(huán)境中）、提倡類（由于正面的經(jīng)歷，希望改變負(fù)面符號象征構(gòu)建的信息環(huán)境）、指控類（由于負(fù)面的經(jīng)歷，希望改變正面符號象征構(gòu)建的信息環(huán)境）、對立類（擁有負(fù)面的經(jīng)歷，并沉浸在負(fù)面符號象征構(gòu)建的信息環(huán)境中）。

受眾劃分在公共外交中早已有之，但更多基于的是感性認(rèn)識和熟悉程度。對受眾在政治角色上進(jìn)行劃分，能更加精準(zhǔn)地確定受眾的信息獲取需求和公共外交角色，有助于在戰(zhàn)略傳播中形成精準(zhǔn)的信息流。

二、持續(xù)數(shù)字化的公共外交行為研究

從2010年開始，數(shù)字化研究就成為公共外交的新寵，也確實(shí)在實(shí)踐中發(fā)揮了超越國界的作用。2018年至2019年，這同樣是研究焦點(diǎn)。由于公共外交的主體紛紛使用社交媒體，“臉書外交”“推特外交”等概念頻繁出現(xiàn)。這代表了兩種趨勢：一是公共外交更加敏感地認(rèn)識到傳播渠道對于效果的影響，因此在渠道的認(rèn)識和使用上有更多的嘗試與分析；二是公共外交加強(qiáng)了政府部門，尤其是外交部門對于社交媒體的新認(rèn)識，并開始使用更多的政策爭取這一平臺的主導(dǎo)權(quán)。

一方面，研究者更加關(guān)注社交媒體上公共外交的效果。里斯·克里利等人研究了2017年今日俄羅斯電視臺在推特上開展的慶祝十月革命100周年活動，發(fā)現(xiàn)通過在社交媒體上趣味再現(xiàn)十月革命的經(jīng)過、和受眾對話互動，今日俄羅斯電視臺作為公共外交主體的身份更加正?；?，而作為國家宣傳機(jī)器的負(fù)面身份有所弱化。也有研究者將不同國家對社交媒體的應(yīng)用進(jìn)行對比。達(dá)米恩·斯普萊基于8個國家對其他22個國家的臉書外交進(jìn)行的內(nèi)容分析發(fā)現(xiàn)，對于一個希望對別國進(jìn)行臉書外交的國家來說，當(dāng)目標(biāo)國更小、更窮且在地理或政治上更為接近時，臉書的內(nèi)容更容易被別國受眾認(rèn)為是與自身相關(guān)的。艾哈邁德·O.巴里等人則在對比了美國對庫爾德地區(qū)，以及庫爾德斯坦地區(qū)政府對美國的臉書外交效果后，發(fā)現(xiàn)前者效果更佳。

另一方面，研究者也開始思考公共外交模型的適用性。羅伯特·M.恩特曼在最初提出“媒介化公共外交”時，將其定義為“國家元首和其外交政策機(jī)構(gòu)通過組織化的努力，盡可能對外國媒體中與美國政策相關(guān)的新聞框架施加影響”。但蓋伊·J.戈朗等人指出，隨著社交媒體、國家支持的新聞媒體平臺的興起，這一僅針對贏得媒體的定義已不再適用。通過分析在克里米亞危機(jī)中美國國務(wù)院、俄羅斯外交部發(fā)布的相關(guān)推特，戈朗等人提示學(xué)術(shù)界應(yīng)當(dāng)將除贏得媒體之外的自有媒體、付費(fèi)媒體和分享媒體納入考慮，在數(shù)字化時代更新媒介化公共外交的內(nèi)涵。

伊蘭·馬諾在2019年出版的書籍《公共外交的數(shù)字化》中，將“公共外交的數(shù)字化”詮釋為一個長期過程，“用數(shù)字科技影響外交機(jī)構(gòu)的行為規(guī)范、價值觀、工作流程、結(jié)構(gòu)，也影響外交官自我描述和比喻他們技能的長期過程”。由于新近的研究集中關(guān)注了非政府組織等新主體，這本書將研究對象聚焦在外交部、大使、外交官這些受關(guān)注較少的傳統(tǒng)公共外交主體上，探究數(shù)字化趨勢對傳統(tǒng)主體的工作觀念、工作流程等產(chǎn)生了怎樣的影響。在數(shù)字社會中，時間和空間趨向無意義，主要的結(jié)構(gòu)是網(wǎng)絡(luò)，流動貨幣是信息，并使得個體品牌、市場競爭、共享、監(jiān)視等概念變得越發(fā)重要。這對傳統(tǒng)的公共外交主體產(chǎn)生了巨大影響。而馬諾則在虛擬大使館、美國的數(shù)字外聯(lián)小組等一系列案例中，發(fā)現(xiàn)傳統(tǒng)主體確實(shí)做出了包括積極使用社交媒體、從錨定逐漸轉(zhuǎn)向定制、努力克服時間和空間的限制等努力，但同時也存在用理智回應(yīng)情感、數(shù)字資源不足、及時性不夠、居高臨下地講述而非平等地傾聽和對話等主觀不足，還面臨著虛假信息、網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)爭等客觀挑戰(zhàn)。

正如馬諾指出的，盡管數(shù)字技術(shù)在迅猛發(fā)展，但其優(yōu)勢不一定能迅速地被運(yùn)用到公共外交上。其他研究者也看到了這些負(fù)面信號?？ㄒ痢W斯特瓦爾德和朱利安·迪爾奇斯在分析了超過40萬條與加拿大外交相關(guān)的推特后，發(fā)現(xiàn)在從哈珀政府轉(zhuǎn)變?yōu)樘佤敹嗾?，盡管政策轉(zhuǎn)為更多地與世界接觸、為外交官員放權(quán)，但體現(xiàn)在具體官員層面的變化很小。這部分是由于數(shù)字化資源不足，包括專注于數(shù)字外交的崗位過少，導(dǎo)致極少的官員肩負(fù)著過多的任務(wù)；另一部分則由于制度變化具有滯后、粘性的特點(diǎn)，官員們?nèi)允苤朴诠陼r代的觀念，不敢在沒有官方許可的情況下公開發(fā)言，且整個官僚體制已經(jīng)由哈珀時代的雇用、提拔體系所塑造。杰弗里·羅伯遜則認(rèn)為韓國在公共外交數(shù)字化進(jìn)程中落后的原因主要在于組織文化。他指出雖然韓國在基礎(chǔ)設(shè)施、硬件等方面具有優(yōu)勢，但其并未及時融入國際數(shù)字化環(huán)境，外交機(jī)構(gòu)也存在強(qiáng)調(diào)保守、秘密、精英化、等級制等問題，而在個體層面，新舊年齡段的官員也對采納技術(shù)存在著分歧。

近些年出現(xiàn)的研究熱點(diǎn)還包括難民問題和跨國企業(yè)。穆罕默德·A.茲罕尼和伊薩·埃德里認(rèn)為企業(yè)公共外交是新公共外交下非常重要的子研究領(lǐng)域，跨國企業(yè)的品牌和產(chǎn)品可能對國家形象產(chǎn)生極大的影響。安米娜·高塔麗和貝蒂·薩卡拉斯圖則將難民問題和企業(yè)公共外交相結(jié)合，分析了美國大使館在2016年發(fā)起的雅典編程馬拉松中，如何聯(lián)合企業(yè)、非政府組織等機(jī)構(gòu)，使難民成為活動中的參與者、導(dǎo)師和裁判，親自為難民問題提供可能的解決方案；埃梅爾·？.阿薩克則發(fā)現(xiàn)土耳其利用難民問題語境來影響國外受眾的看法，一方面強(qiáng)調(diào)、夸耀自身在難民問題中做出的貢獻(xiàn)，另一方面弱化外界的努力，并呼吁西方國家給予更多支援。

三、從政治熱點(diǎn)地區(qū)轉(zhuǎn)向研究熱點(diǎn)地區(qū)

2018年至2019年，研究者關(guān)注的國家、地區(qū)的多樣性進(jìn)一步增加。由于中東的復(fù)雜局勢、中東地區(qū)國家在國際上的負(fù)面形象，有關(guān)這些國家的國家形象呈現(xiàn)、公共外交政策的研究近些年成為新的熱點(diǎn)。其中以對以色列的研究最多。在這些案例分析中，有的基于以色列的特定公共外交政策或活動展開，如西麗婭·瑪根和埃夫瑞姆·拉皮德從以色列國防軍新聞發(fā)言人機(jī)構(gòu)超過60年的歷史入手，以5場主要的戰(zhàn)爭為時間節(jié)點(diǎn)，發(fā)現(xiàn)以色列的軍隊(duì)公共外交主要在戰(zhàn)術(shù)、戰(zhàn)略層面因外界的改變而改變，但認(rèn)知層面的變化較少。

類似的，桑德拉·西蒙森對以色列外交部在戰(zhàn)爭期間所使用的話語正當(dāng)化戰(zhàn)略進(jìn)行了研究。麗貝卡·阿德勒-尼森和阿萊克西·西諾瓦則抓住“國際誤識”的概念，指出這種錯誤識別是國家自認(rèn)為的形象和在他者的鏡中呈現(xiàn)的形象之間的差距。該研究以公共外交活動“展現(xiàn)以色列”為例，認(rèn)為它通過放大外界誤解，利用幽默反擊了西方刻板印象，展現(xiàn)了以色列作為高科技、和平的現(xiàn)代國家一面；約阿夫·杜賓斯基和拉斯·迪古斯則分析了以色列在2017年馬加比厄運(yùn)動會所使用的九類公共外交策略。

也有研究針對的是以色列與其他國家的關(guān)系。如法蒂瑪·S.薩爾維斯坦尼等人側(cè)重以色列與美國的關(guān)系，使用社會關(guān)系分析、內(nèi)容分析的方法，認(rèn)為盡管以色列的公共外交主體進(jìn)一步豐富，但其戰(zhàn)略話語仍舊是“新瓶裝舊酒”——保持了政府化、封閉化，主要通過倡導(dǎo)、關(guān)系建設(shè)的方式開展公共外交活動。莫蘭·雅奇則關(guān)注了在以色列-巴勒斯坦沖突中，政治主體如何更為有效地在媒體中傳播有利于本國的信息，結(jié)果發(fā)現(xiàn)在沖突中，相比政治語境因素和信息語境因素，焦點(diǎn)事件因素起到更大作用。

除以色列之外，研究者關(guān)注的中東國家還包括沙特阿拉伯（如奧薩馬·阿彼世林等人2019年發(fā)表的文章）、巴基斯坦（如哈菲茲·U.可汗2019年發(fā)表的文章）等。而像美國、歐洲等傳統(tǒng)受關(guān)注的國家和地區(qū)，仍有研究不斷涌現(xiàn)。其中對美國的研究主要是提出批評和建議，如埃里?！.索末菲和亞歷山大·布曼從公共外交工作從業(yè)者的角度出發(fā)，對美國國務(wù)院的25名官員進(jìn)行了訪談，發(fā)現(xiàn)實(shí)際從業(yè)者對公共外交的目標(biāo)并不清晰，因此需要開展針對性評估。而蒂莫西·B.格拉韋爾則通過對加拿大、澳大利亞的公眾開展線上調(diào)查、進(jìn)行對比實(shí)驗(yàn)，發(fā)現(xiàn)當(dāng)貿(mào)易政策被形容為“得到特朗普支持”時，其在海外公眾中的支持度就會大幅下降。寶拉·O.桑德琳和安德烈婭·R.霍夫曼則將歐盟視為整體，認(rèn)為歐盟公共外交是一個相對較新的研究領(lǐng)域，并發(fā)現(xiàn)在歐盟的文件中，主要存在三種話語：“歐盟是一個和平、富饒和民主的區(qū)域”“盡管多樣但仍是聯(lián)合體”“歐盟是一種模式”。而在有關(guān)澳大利亞的研究中，研究者關(guān)注較多的是澳大利亞針對中國展開的公共外交活動，包括通過在澳的中國僑民媒體進(jìn)行公共外交活動中存在的挑戰(zhàn)，以及澳大利亞政府資金支持的新哥倫布計劃、澳大利亞研究中心如何通過在中國的國際教育，達(dá)到公共外交的目的。

而在亞洲，中國仍是不可忽視的研究重點(diǎn)。趙可金在英文文章《公共外交的中國模式及其未來》中指出，中國已經(jīng)發(fā)展出了自己的公共外交模式。從權(quán)力結(jié)構(gòu)和體制化程度進(jìn)行區(qū)分，中國的公共外交具有權(quán)力高度集中于黨、盡管體制化程度不高但文化協(xié)同度高的特點(diǎn)。未來，他認(rèn)為中國的公共外交將進(jìn)一步彰顯中國特色、文化自信，分享更多的“中國計劃”，同時增加更多的文化外交、人際外交。

在國際研究中，較多研究者關(guān)注到中國的除政府之外的主體在公共外交中所起的作用。楊一帆探究了中國的跨國企業(yè)在推行“一帶一路”中的作用，并將其形容為“崎嶇之路”。一方面，如果協(xié)商不當(dāng)，中國企業(yè)極可能在國外引發(fā)負(fù)面報道、仇恨情緒，但另一方面，企業(yè)公共外交在“一帶一路”推行的早期階段及其后續(xù)的可持續(xù)發(fā)展中，能通過和海外民眾的直接接觸，塑造、改變他們對于中國輸出的物質(zhì)資源、意識形態(tài)、機(jī)構(gòu)等的態(tài)度。哈米德·阿爾-哈斯尼有關(guān)中國企業(yè)萬方公司如何在阿曼宣傳“一帶一路”的研究，發(fā)現(xiàn)萬方主要采取單邊交流，但這種不足被阿曼在中國的國際學(xué)生所彌補(bǔ)。研究者們還關(guān)注到了中國的智庫在近年的崛起。李克賢和黃詩朗以中國社科院、中國人民大學(xué)重陽金融研究院為例，發(fā)現(xiàn)智庫在錨定海外受眾、促進(jìn)二軌外交方面可以起到重要作用，但仍有較大的提升空間；酈莉等人則通過對三家私立智庫（即資本和員工獨(dú)立于政府）——察哈爾學(xué)會、全球化智庫、中國人民大學(xué)重陽金融研究院的特定項(xiàng)目的研究，發(fā)現(xiàn)它們有著一種混合的公共外交模式：由智庫發(fā)起項(xiàng)目，然后通過與政府機(jī)構(gòu)的合作，建立包括公私機(jī)構(gòu)在內(nèi)的網(wǎng)絡(luò)，這不僅保證了項(xiàng)目的權(quán)威性、可信性，同時協(xié)調(diào)了各方的優(yōu)勢、資源等，最終能達(dá)到共享產(chǎn)出。

總體上看，盡管作為軟實(shí)力手段的公共外交，在美國總統(tǒng)特朗普上任后，在美國對外政策中受到的關(guān)注變小，但是在各國的研究和實(shí)踐中仍然非常重要。當(dāng)前國際學(xué)界更希望回應(yīng)公共外交的理論核心問題。未來，圍繞公共外交是什么、影響誰、效果如何的研究將有更多長期的推進(jìn)。

（因篇幅限制，文中所有注釋及文章標(biāo)題、作者英文原名略。）