曹 珊

(四川大學(xué)政府法治研究中心，四川 成都 610207)

引言

世界銀行發(fā)布的《2020年營商環(huán)境報告》顯示，我國排名31名，比2019年提升15位。我國營商環(huán)境之所以取得如此大的進(jìn)步，一個重要原因是近幾年我國政府職能轉(zhuǎn)變過程中采取的一系列舉措極大地優(yōu)化了營商環(huán)境。筆者以世界銀行營商環(huán)境評價體系為重要導(dǎo)向，研究政府職能轉(zhuǎn)變與營商環(huán)境法治化的關(guān)系。著眼于政府職能轉(zhuǎn)變對營商環(huán)境法治化的推動作用，通過梳理現(xiàn)階段政府職能轉(zhuǎn)變針對營商環(huán)境法治化的舉措，結(jié)合世界銀行2020年營商環(huán)境評價結(jié)果，解讀營商環(huán)境法治化建設(shè)過程中存在的問題，深入剖析問題形成的原因，并提出政府職能轉(zhuǎn)變視閾下營商環(huán)境法治化建設(shè)的路徑。

一、政府職能轉(zhuǎn)變與營商環(huán)境法治化現(xiàn)狀

(一)政府職能轉(zhuǎn)變現(xiàn)狀

近年，我國圍繞“放管服”改革、政企分開、政事分開，理順政府與市場、政府與社會的關(guān)系，將“政府職能確定為宏觀調(diào)控、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)、環(huán)境保護(hù)等五個主要領(lǐng)域”。①同時，推進(jìn)權(quán)責(zé)清單制度，把各級政府及其工作部門各項權(quán)力與責(zé)任進(jìn)行梳理統(tǒng)計，并向社會公開，接受社會監(jiān)督。2015年3月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推行地方各級政府工作部門權(quán)力清單制度的指導(dǎo)意見》(以下簡稱《指導(dǎo)意見》)?！吨笇?dǎo)意見》要求“地方各級政府及其工作部門全面梳理現(xiàn)有行政職權(quán)，按照職權(quán)法定原則，對現(xiàn)有行政職權(quán)進(jìn)行清理、調(diào)整，對沒有法定依據(jù)的行政職權(quán)及時取消，對保留的行政職權(quán)目錄，依法逐條逐項進(jìn)行合法性、合理性和必要性審查，并以清單形式將每項職權(quán)的名稱、編碼、類型、依據(jù)、行使主體、流程圖及監(jiān)督方式等公開?！雹谀壳?，國務(wù)院各部門編制了各部門行政許可事項匯總清單，中央指定地方實施行政許可匯總清單，地方政府及其工作部門編制了省、市、縣三級政府權(quán)責(zé)清單。通過編制權(quán)責(zé)清單，將政府職能公開化、具體化、明細(xì)化，并以規(guī)范性文件形式體現(xiàn)出來。

通過推進(jìn)“放管服”改革，理順政府各項職能之間的關(guān)系?！胺拧奔赐ㄟ^行政審批制度改革，減少、下放行政審批事項。如，推行職業(yè)資格改革減少職業(yè)資格事項，取消證明事項及實行告知承諾制等，實現(xiàn)簡政放權(quán)，降低市場準(zhǔn)入門檻?！肮堋奔磩?chuàng)新監(jiān)管，加強事中事后監(jiān)管，促進(jìn)公平競爭。如，推行“雙隨機、一公開”行政執(zhí)法改革，推行行政執(zhí)法三項制度改革，建立失信聯(lián)合懲戒制度等。“服”即高效服務(wù)，營造便利環(huán)境。如，實行并聯(lián)審批，簡化辦事程序與環(huán)節(jié)，提升服務(wù)效率。2019年8月，國務(wù)院印發(fā)《全國深化“放管服”改革優(yōu)化營商環(huán)境電視電話會議重點任務(wù)分工方案》，該方案要求“將進(jìn)一步放寬市場準(zhǔn)入，縮減市場準(zhǔn)入負(fù)面清單事項，繼續(xù)壓減中央和地方層面設(shè)定的行政許可事項，繼續(xù)壓減工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證，清理兼并種類過多、劃分過細(xì)的資質(zhì)資格許可事項，繼續(xù)推進(jìn)“證照分離”改革，進(jìn)一步完善市場主體退出機制等24項改革明確至國務(wù)院各部門。”③通過“放管服”改革，在一定程度上實現(xiàn)了簡政放權(quán)，理順了政府管制職能與服務(wù)職能的關(guān)系，對合理界定政府職權(quán)有很大意義。

推行不同層級政府事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革，實現(xiàn)不同層級政府間職能差異化配置。我國憲法第107條規(guī)定了“縣級以上地方各級人民政府管理本行政區(qū)域內(nèi)的各項事務(wù)”。由此形成不同層級政府承擔(dān)相同職能的行政體制，不同層級政府承擔(dān)相同職能的結(jié)果是權(quán)責(zé)不清，且因重復(fù)設(shè)置機構(gòu)導(dǎo)致行政成本極高。近年，我國推行了不同層級政府事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革，將事權(quán)劃分為中央事權(quán)、中央和地方共同事權(quán)、地方事權(quán)。2016年8月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》，按照此指導(dǎo)意見，2018年以后國務(wù)院辦公廳先后印發(fā)基本公共服務(wù)、醫(yī)療衛(wèi)生、科技、教育、交通運輸?shù)阮I(lǐng)域中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案，推進(jìn)中央與地方事權(quán)劃分改革。中央與地方不同層級政府事權(quán)與支出責(zé)任劃分改革，明確了不同層級政府的職能，實現(xiàn)不同層級政府間職能差異化配置。

我國推行國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化建設(shè)，立足于發(fā)揮市場與社會作用來促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，并通過“放管服”改革、實施權(quán)責(zé)清單制度、推行中央與地方事權(quán)與支出責(zé)任劃分改革等舉措促進(jìn)政府職能具體化、明細(xì)化，政府職能轉(zhuǎn)變?nèi)〉昧溯^大成績。但政府職能轉(zhuǎn)變?nèi)悦媾R以下問題：

1.政府與市場、社會的關(guān)系還未充分理順。雖然黨的十八屆三中全會提出，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，大幅度減少政府對資源的直接配置，推動資源配置依據(jù)市場規(guī)則、市場價格、市場競爭實現(xiàn)效益最大化和效率最優(yōu)化，推廣政府購買服務(wù)。[1]但土地、礦產(chǎn)等重要資源仍然由政府配置，市場對資源的配置作用并未充分發(fā)揮。政府仍然是公共服務(wù)的主要提供者，公共交通、城市公共服務(wù)等依舊主要由政府提供，政府購買公共服務(wù)仍不普遍。上述事實說明，我國政府職能未發(fā)生根本性轉(zhuǎn)變，轉(zhuǎn)變政府職能的空間仍然較大。

2.不同層級政府承擔(dān)相同職能的行政體制未發(fā)生根本性改變。不同層級政府間事權(quán)與支出責(zé)任劃分改革，對于不同層級政府間事權(quán)差異化配置有積極意義。因憲法107條賦予縣級以上人民政府相同職責(zé)，加之推進(jìn)改革的時間不長，不同層級政府間職能仍普遍重復(fù)配置。我國2018-2019年的機構(gòu)改革，仍然強調(diào)不同層級政府間設(shè)置相同或者類似機構(gòu)，發(fā)展和改革、司法、自然資源、生態(tài)環(huán)境等部門都是每層級政府都設(shè)置，這種管理體制反映了各級政府間職能相同的現(xiàn)狀未發(fā)生根本性改變。

3.政府職能轉(zhuǎn)變?nèi)狈Ψㄖ位A(chǔ)，行政組織法建設(shè)相對緩慢，政府職能轉(zhuǎn)變和機構(gòu)改革主要依靠行政手段推進(jìn)。我國政府職能轉(zhuǎn)變和機構(gòu)改革的立法滯后，《國務(wù)院組織法》是1982年頒布實施的，條文少且抽象。在政府職能轉(zhuǎn)變過程中，中央政府的機構(gòu)和職能都發(fā)生了較大變化，但立法并沒有對改革和變化做出回應(yīng)。自1988年機構(gòu)改革開始，我國用“三定”規(guī)定規(guī)范行政機構(gòu)設(shè)立及職責(zé)權(quán)限并延續(xù)至今。但是，“三定”規(guī)定不是法律法規(guī)，歷次文件提出的“實現(xiàn)國家機構(gòu)組織、職能、編制、工作程序的法定化”的任務(wù)，至今沒有落實，政府職能轉(zhuǎn)變有很大的隨意性和不確定性。

(二)我國營商環(huán)境及法治化狀況

1.我國營商環(huán)境現(xiàn)狀。20世紀(jì)90年代，“營商環(huán)境”一詞在我國香港開始流行。由于地理位置的原因，2012年廣東省政府的文件開始使用營商環(huán)境。[2]隨后，我國政府文件才開始使用營商環(huán)境概念，黨的十八屆三中全會提出“建設(shè)法治化營商環(huán)境”的目標(biāo)。2018年，國務(wù)院成立推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變和“放管服”改革協(xié)調(diào)小組，并下設(shè)優(yōu)化營商環(huán)境專題組，具體負(fù)責(zé)優(yōu)化營商環(huán)境工作。黨的十九屆四中全會提出，“改善營商環(huán)境，激發(fā)各類市場主體活力”。④

我國提出“營商環(huán)境”的時間并不長，隨著世界銀行自2004年開始每年定期發(fā)布《營商環(huán)境報告》，營商環(huán)境才日益受到各級政府的重視。世界銀行2003年創(chuàng)立營商環(huán)境評估體系，經(jīng)過專家不斷地優(yōu)化，最終形成了現(xiàn)在包含10項一級指標(biāo)和44項二級指標(biāo)在內(nèi)的營商環(huán)境評估指標(biāo)體系。其中，一級評估指標(biāo)包括登記財產(chǎn)、開辦企業(yè)、獲得電力、辦理施工許可證、跨境貿(mào)易、獲得信貸、納稅、保護(hù)中小投資者、執(zhí)行合同和辦理破產(chǎn)；另外，還有兩項勞動力市場監(jiān)管和政府采購未納入計算的觀察指標(biāo)。按照企業(yè)生命周期的軌跡，可以將這12項指標(biāo)劃分成創(chuàng)辦企業(yè)、獲得場地、融資、日常運營和法律保障五個不同的階段(詳見圖1)。每年世界銀行的營商環(huán)境報告都會突出某一個主題，并根據(jù)當(dāng)年主題在報告中的案例部分展開針對性分析，以引起各國在這方面的特別關(guān)注。例如，2020年的主題是“比較全球190個經(jīng)濟(jì)體的營商規(guī)則以促進(jìn)改革步伐”。

圖1 營商環(huán)境評估指標(biāo)體系

近年，國務(wù)院及地方各級政府圍繞政府職能轉(zhuǎn)變，推行“放管服”改革，我國營商環(huán)境逐步得到改善。據(jù)世界銀行發(fā)布的《2020年營商環(huán)境報告》，我國營商環(huán)境總體排名在全球190個經(jīng)濟(jì)體中已經(jīng)躍居第31位，比2019年上升15位。營商環(huán)境便利數(shù)由2019年的73.64升至77.9，表明中國營商環(huán)境便利程度不斷提升(詳見圖2)。在營商環(huán)境的具體指標(biāo)上，“執(zhí)行合同”排名第5，“獲得電力”排名12，均屬于世界較高水平?！稗k理施工許可證”進(jìn)步最快，由2019年的121位升至33位，其次是“保護(hù)少數(shù)投資者”，由2019年64位升至28位。從具體得分看，開辦企業(yè)(94.1)、獲得電力(95.4)，得分接近100，這意味著雖然單項排名不是最高的(如開辦企業(yè)在第27位)，但我國在上述領(lǐng)域的營商環(huán)境便利度與世界銀行制定的全球最佳標(biāo)準(zhǔn)已十分接近。然而，我國營商環(huán)境部分指標(biāo)排名仍然靠后，如納稅排名105位，獲得信貸排名80位(詳見圖3)。

圖2 我國2006-2020年營商環(huán)境排名

圖3 我國2020年營商環(huán)境各領(lǐng)域得分與排名

2.我國營商環(huán)境法治化狀況?！胺ㄖ位睂τ趦?yōu)化營商環(huán)境具有根本性意義，營商環(huán)境“優(yōu)化”本質(zhì)上就是提升“法治化”。為優(yōu)化營商環(huán)境，近年我國相繼出臺了《外商投資法》《反壟斷法》等法律，發(fā)布了《關(guān)于完善產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度依法保護(hù)產(chǎn)權(quán)的意見》等規(guī)范性文件。特別是，2020年1月1日起實施的《優(yōu)化營商環(huán)境條例》(以下簡稱《條例》)，將我國近年優(yōu)化營商環(huán)境的經(jīng)驗和做法用行政法規(guī)形式固定下來，提升了我國營商環(huán)境法治化水平。但是總體而言，我國營商環(huán)境法治化水平不高，仍面臨較多突出問題。2018年9月20日，中國政法大學(xué)法治政府研究院發(fā)布《中國法治政府評估報告2018》顯示：“全國100個城市‘優(yōu)化營商環(huán)境的法治保障’一級指標(biāo)平均得分34.70分(滿分為60)，優(yōu)化營商環(huán)境的制度化水平得分率41.60%?！雹輬蟾骘@示，雖然各級政府在營商環(huán)境法治化方面做了不少努力，取得了一些成績，但整體上仍存在政策推動差異較大、保障不夠有力的問題。

《條例》宏大抽象，不夠具體細(xì)化。營商環(huán)境涉及企業(yè)開辦、信貸、稅收、合同執(zhí)行、企業(yè)注銷等多個領(lǐng)域，涉及的法律規(guī)范龐雜。而《條例》主要是以世界銀行評價指標(biāo)為導(dǎo)向制定，包括總則、市場主體保護(hù)、市場環(huán)境、政務(wù)服務(wù)、監(jiān)管執(zhí)法五章，其條文以原則性、指導(dǎo)性為主。針對具體事項如何運作并沒有細(xì)化，如《條例》要求平等對待市場主體、保護(hù)中小投資者，而對如何保護(hù)中小投資者、如何平等對待市場主體沒有做進(jìn)一步細(xì)化。在《條例》出臺之后，一些省份著手制定關(guān)于優(yōu)化營商環(huán)境的地方性法規(guī)，但從各地公布的法規(guī)內(nèi)容看，多屬于重復(fù)性立法，體現(xiàn)地方特色的不多。

除少量法律法規(guī)外，優(yōu)化營商環(huán)境領(lǐng)域的規(guī)則由各類規(guī)范性文件構(gòu)成，包括中共中央文件、中共中央與國務(wù)院聯(lián)合發(fā)布文件、國務(wù)院和國務(wù)院各部門發(fā)布的規(guī)范性文件等，內(nèi)容涉及優(yōu)化營商環(huán)境的總體思路與對策、“放管服”改革、加強產(chǎn)權(quán)保護(hù)、權(quán)責(zé)清單制度、隨機行政執(zhí)法、失信聯(lián)合懲戒機制等。這些規(guī)范性文件效力級別低，部分超越權(quán)限規(guī)定管理措施，且修改比較隨意，導(dǎo)致優(yōu)化營商環(huán)境的措施不穩(wěn)定。一些重要舉措缺乏法律法規(guī)依據(jù)，如“放管服”改革是優(yōu)化營商環(huán)境行之有效的改革舉措，但缺乏明確的法律法規(guī)依據(jù)，難以進(jìn)一步復(fù)制推廣。

二、政府職能轉(zhuǎn)變對營商環(huán)境的影響

政府職能轉(zhuǎn)變的目標(biāo)之一就是創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境。改革開放以來，從建立市場準(zhǔn)入負(fù)面清單模式到政府權(quán)責(zé)清單制度，從“放管服”改革到綜合行政執(zhí)法改革等舉措相繼實施，都旨在創(chuàng)造法治化營商環(huán)境。

我國的行政體制縱向由中央、省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)五級政府構(gòu)成，除鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府外，每一級政府由幾十個工作部門構(gòu)成，且上下級政府工作部門對口設(shè)立，不同層級政府及政府工作部門成為網(wǎng)的各個點，將這些節(jié)點連接起來就如一張網(wǎng)。這種體制的弊端是行政機構(gòu)多、行政成本高、責(zé)權(quán)不明等。[3]1996年《行政處罰法》頒發(fā)后，我國普遍推行城市管理領(lǐng)域綜合行政執(zhí)法，將與城市管理密切相關(guān)的執(zhí)法權(quán)集中至城市管理執(zhí)法隊伍行使，在一定程度上解決了多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法問題。2003年《行政許可法》頒布之后，我國廣泛設(shè)立行政服務(wù)中心，將行政許可機關(guān)集中至政務(wù)大廳辦公。2008年成都市武侯區(qū)成立國內(nèi)第一個行政審批局，將一級政府主要行政審批權(quán)集中至行政審批局，由行政審批局統(tǒng)一行使行政審批權(quán)。2018-2019年機構(gòu)改革，不少地方均推行行政審批局改革模式。不論是行政服務(wù)中心模式，還是行政審批局模式，都統(tǒng)一了行政審批標(biāo)準(zhǔn)與程序，促進(jìn)審批公開與透明，對于優(yōu)化營商環(huán)境有重要意義。

為規(guī)范行政執(zhí)法，我國近年推行行政執(zhí)法三項制度改革。2019年1月3日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于全面推行行政執(zhí)法公示制度、執(zhí)法全過程記錄制度、重大執(zhí)法決定法制審核制度的指導(dǎo)意見》(國辦發(fā)〔2018〕118號)，行政執(zhí)法三項制度在全國普遍推行。同時，推行了“雙隨機、一公開”行政執(zhí)法改革，出臺《重大行政決策程序暫行條例》規(guī)范重大行政決策程序，修改《政府信息公開條例》促進(jìn)政府信息公開。行政執(zhí)法機制的改進(jìn)與完善，在一定程度上優(yōu)化了營商環(huán)境。

“放管服”改革推動營商環(huán)境法治化。簡政放權(quán)方面，從2013年到2017年，國務(wù)院分9批審議通過取消和下放行政審批事項共618項，降低市場準(zhǔn)入的門檻。廢除“非行政許可審批”，對453項非行政許可審批事項全面分類清理；推行職業(yè)資格改革、企業(yè)資質(zhì)改革，推進(jìn)投資審批制度改革。放管結(jié)合方面，從“重審批輕監(jiān)管”向“寬準(zhǔn)入嚴(yán)監(jiān)管”轉(zhuǎn)變，加強事中事后監(jiān)管，推行“雙隨機、一公開”監(jiān)管改革；推進(jìn)以信用為基礎(chǔ)的新型監(jiān)管方式，推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”等。優(yōu)化服務(wù)方面，建設(shè)全國統(tǒng)一政務(wù)服務(wù)平臺，設(shè)立政務(wù)服務(wù)大廳、行政審批局，全面規(guī)范改進(jìn)行政審批服務(wù)。截至2018年，全國縣級以上政府設(shè)立政務(wù)大廳3000余個，覆蓋率超過94%。[4]

根據(jù)世界銀行發(fā)布的《2020年營商環(huán)境報告》，我國營商環(huán)境排名比2013年上升60位，是營商環(huán)境改善最大的經(jīng)濟(jì)體之一。各項指標(biāo)中，開辦企業(yè)由2014年158名提升至27名，這主要得益于政府職能轉(zhuǎn)變要求放寬企業(yè)市場準(zhǔn)入，深化行政審批改革，推進(jìn)商事制度改革等措施。辦理施工許可由2014年185名提升至2020年31名，這得益于政府職能轉(zhuǎn)變過程中全面開展工程建設(shè)項目審批制度改革，對建筑行業(yè)的專業(yè)人員提出更嚴(yán)格的資格要求等。獲得電力由2014年119名提升至2020年的12名，在我國企業(yè)接電需要2個環(huán)節(jié)，耗時32天，僅為亞洲地區(qū)68天的一半。這得益于政府職能轉(zhuǎn)變過程中大力優(yōu)化政務(wù)服務(wù)，部署實施“掌上可辦、一網(wǎng)通辦”、承諾辦理時限等制度。

我國轉(zhuǎn)變政府職能的實踐及營商環(huán)境取得的成績說明，轉(zhuǎn)變政府職能對于優(yōu)化營商環(huán)境具有極其重要的意義。

三、轉(zhuǎn)變政府職能推動營商環(huán)境法治化的路徑

(一)發(fā)揮政府制定規(guī)則職能，為營商環(huán)境法治化提供制度保障

道格拉斯·諾斯提出，發(fā)達(dá)國家已經(jīng)成功地建立了可靠的低成本系統(tǒng)來保護(hù)產(chǎn)權(quán)并確保合同的履行。[5]立法對營商環(huán)境法治化起著引導(dǎo)、促進(jìn)、規(guī)范和維護(hù)的作用，因此，擁有完備良好的法律規(guī)范體系是推動營商環(huán)境法治化的首要因素。但是，目前很多行政法規(guī)、規(guī)章以及規(guī)范性文件質(zhì)量不高，欠缺民主性與科學(xué)性。在優(yōu)化營商環(huán)境的制度化保障方面，各地區(qū)差別較大，仍然有相當(dāng)多的省市沒有出臺優(yōu)化營商環(huán)境相關(guān)的地方性法規(guī)或政府規(guī)章。

1.發(fā)揮政府制定法律規(guī)范性文件及標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)程等職能。我國《憲法》《立法法》賦予國務(wù)院及其部委、省級人民政府、設(shè)區(qū)的市人民政府立法權(quán)，享有制定行政法規(guī)、規(guī)章及其他規(guī)范性文件的權(quán)力。行政立法過于龐大，存在行政規(guī)范性文件違法設(shè)定行政許可、行政處罰等事項減損公民、法人和其他組織合法權(quán)益或者增加其負(fù)擔(dān)，對營商環(huán)境帶來負(fù)面影響。促進(jìn)營商環(huán)境法治化，需要清理行政立法違法設(shè)定行政處罰、行政許可及行政強制的行為，清理行政規(guī)范性文件減損相對人權(quán)利，增加其義務(wù)的問題。同時，也需重視行政立法對營商環(huán)境法治化的促進(jìn)作用，發(fā)揮政府規(guī)則制定者職能。

除貫徹實施法律及為行政管理提供規(guī)則外，行政立法應(yīng)當(dāng)在技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)規(guī)程、產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)等領(lǐng)域發(fā)揮作用，通過制定各類技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)等，為市場主體行為提供相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)程，減少市場主體不必要的經(jīng)營成本或者產(chǎn)品不兼容帶來的困難等。如，手機充電器，原來缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，各手機生產(chǎn)企業(yè)生產(chǎn)各有特色的充電器，相互之間不兼容、不共享，造成企業(yè)之間互相壁壘，增加消費者消費負(fù)擔(dān)。政府承擔(dān)標(biāo)準(zhǔn)制定職責(zé)，統(tǒng)一手機充電器產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)，實現(xiàn)不同手機品牌之間充電器互相兼容、共享，減少了交易成本及產(chǎn)品生產(chǎn)成本，促進(jìn)了營商環(huán)境優(yōu)化。

重視政府制定規(guī)則職能，同時也須提升規(guī)范性文件的質(zhì)量?！吨袊ㄖ握u估報告2018》顯示，全國100個城市發(fā)布的行政規(guī)范性文件總體質(zhì)量不高，與法治政府基本建成的目標(biāo)要求尚有一定差距，存在較大的提升空間。提高行政規(guī)范性文件質(zhì)量，應(yīng)從以下幾個方面入手：首先，政府制定行政規(guī)范性文件不得減損公民、法人和其他組織合法權(quán)益或者增加其義務(wù)，不得排除或者限制競爭，要有利于營商環(huán)境改善。其次，完善行政規(guī)范性文件制定程序，落實專家論證、風(fēng)險評估、合法性審查等程序制度，實行“三統(tǒng)一”制度。⑥再次，加強規(guī)范性文件備案審查，將所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍。最后，對行政規(guī)范性文件實施定期評估，包括對規(guī)范性文件實施效果、繼續(xù)存在必要性等進(jìn)行評估，通過評估及時發(fā)現(xiàn)已無必要或者損害營商環(huán)境的行政規(guī)范性文件，啟動廢止等程序停止實施。

2.政府與市場主體協(xié)商制定行政規(guī)范性文件。政府在制定較多涉及市場主體切身利益的行政法規(guī)、規(guī)章及行政規(guī)范性文件時，政府與市場主體就所涉事項進(jìn)行以合意為基礎(chǔ)的協(xié)商，從而起草行政規(guī)范性文本。具體到涉及營商環(huán)境規(guī)則的制定，要求政府在制定與市場主體生產(chǎn)經(jīng)營活動密切相關(guān)的行政法規(guī)、規(guī)章、行政規(guī)范性文件過程中，要與市場主體共同協(xié)商，共同參與形成行政規(guī)范性文件草案。

民主立法，提高政府立法公眾參與度，是我國建設(shè)法治政府的重要舉措。政府立法擬設(shè)定的制度涉及群眾切身利益或各方面存在較大意見分歧的，采取座談會、論證會、聽證會、問卷調(diào)查等形式廣泛聽取意見?！俺婪ㄐ枰Ｃ艿耐?，政府立法草案要通過網(wǎng)絡(luò)、報紙等媒體向社會公開征求意見，期限一般不少于30日?！雹叩珔f(xié)商制定行政規(guī)范性文件與政府立法中廣泛聽取意見明顯不同，在協(xié)商制定規(guī)則過程中，市場主體是參與方，與政府共同協(xié)商形成規(guī)則草案，有利于滿足市場主體對規(guī)則的需求，增強規(guī)則適應(yīng)市場機制的可能性。

3.各個省份加快出臺優(yōu)化營商環(huán)境的地方性法規(guī)或政府規(guī)章。我國首個營商環(huán)境行政法規(guī)自于2020年1月1日實施。到目前為止，共有10個省市區(qū)依據(jù)該《條例》頒布和實施了地方性法規(guī)，共有5個省市區(qū)正在起草或征求意見中，其他省區(qū)市暫無(詳見表1)。因此，地方層面未出臺優(yōu)化營商環(huán)境的地方性法規(guī)或政府規(guī)章的省份應(yīng)加快制定，同時應(yīng)避免重復(fù)性的立法，避免照搬照抄《條例》，要體現(xiàn)一定的地方特色。

表1 各省份出臺營商環(huán)境地方法規(guī)情況(表更新至2020年5月11日)

(二)合理確定政府管制、監(jiān)管與服務(wù)職能，營造良好市場環(huán)境

在轉(zhuǎn)變政府職能促進(jìn)營商環(huán)境法治化的進(jìn)程中，“放管服”改革發(fā)揮了巨大作用。市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度全面實行，“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”不斷優(yōu)化，政府職能發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變，企業(yè)和群眾辦事便利度不斷提高。但是，“放管服”改革在推進(jìn)的過程中仍然面臨很多問題。目前，政府簡政放權(quán)存在明放暗不放現(xiàn)象，政府還對企業(yè)部分微觀經(jīng)營活動實施干預(yù)，行政審批事項復(fù)雜?！胺墙慈搿睘槠髽I(yè)進(jìn)入市場提供了方便，“一網(wǎng)通辦”的審批和服務(wù)迫切需要信息上傳準(zhǔn)確、分享及時、儲存全面等，這些改變一方面對政府與市場、政府與企業(yè)關(guān)系的調(diào)整提供了方向，另一方面也對市場監(jiān)管提出了更高要求。因此，進(jìn)一步深入推進(jìn)“放管服”改革，是促進(jìn)營商環(huán)境法治化的必然要求。

1.推動簡政放權(quán)向縱深發(fā)展，合理界定政府職能。通過簡政放權(quán)實現(xiàn)行政管理體制改革，為企業(yè)發(fā)展提供一個寬松、低成本的制度軟環(huán)境。繼續(xù)向市場和社會放權(quán)，減少政府對市場的微觀干預(yù)。其中，行政審批制度改革仍然是簡政放權(quán)的核心，雖然已經(jīng)廢止了非行政審批事項，但是有一些非行政審批事項仍然以“其他行政權(quán)力”的形式存在。以江蘇省公布的權(quán)力清單為例，大多數(shù)部門權(quán)力清單中都有“其他行政權(quán)力”一項，其中江蘇省商務(wù)部門保留的“其他行政權(quán)力”就有10項。這些被保留的事項仍是審批、登記、審查、備案等事項，只不過從原來的“非行政許可審批”改為“其他行政權(quán)力”。關(guān)鍵是要全面落實《行政許可法》，能通過事后監(jiān)管管理的、能通過市場機制有效調(diào)節(jié)的、行業(yè)組織能自律管理的一律不得設(shè)置審批。

2.強化政府事中事后監(jiān)管職能，實現(xiàn)公正監(jiān)管。簡政放權(quán)并不意味著政府放手讓市場自由運營，只是將政府對市場主體的管理放在監(jiān)管階段。各種各樣的新經(jīng)濟(jì)、新業(yè)態(tài)的出現(xiàn)是當(dāng)今社會的一個重要特征，而事中事后監(jiān)管相比事前嚴(yán)準(zhǔn)入、嚴(yán)審批，不會將暫時不成熟的新業(yè)態(tài)、新經(jīng)濟(jì)扼殺，而是給予其進(jìn)入市場的機會。因此，政府必須轉(zhuǎn)變管理理念，由事前嚴(yán)審批向事中事后監(jiān)管轉(zhuǎn)變。另外，強化政府事中事后監(jiān)管職能是現(xiàn)實所需。公平競爭的市場是營商環(huán)境法治化的最好土壤，但是目前我國市場經(jīng)濟(jì)還不夠成熟，仍存在過度壟斷、假冒偽劣、環(huán)境污染等現(xiàn)象。因此，強化政府事中事后監(jiān)管職能，維護(hù)市場秩序、營造公平的營商環(huán)境是當(dāng)務(wù)之急。尤其要發(fā)揮以信用為基礎(chǔ)的新型監(jiān)管方式，對新經(jīng)濟(jì)、新業(yè)態(tài)要包容審慎監(jiān)管。

3.大力優(yōu)化政務(wù)服務(wù)。2016年以來，國務(wù)院圍繞“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”、全國一體化在線政務(wù)服務(wù)平臺建設(shè)，提升線上和線下政務(wù)服務(wù)水平，先后發(fā)布五個重要政策文件，不斷完善政務(wù)服務(wù)頂層設(shè)計。政府通過推廣“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”、不見面審批、最多跑一次等，借助現(xiàn)代信息技術(shù)，改善政府公共服務(wù)的手段和方式。開辦企業(yè)、辦理施工許可證、破產(chǎn)注銷等事項在全新的政務(wù)服務(wù)模式中得到了大幅改善。促進(jìn)營商環(huán)境法治化，要進(jìn)一步優(yōu)化政務(wù)服務(wù)，整合優(yōu)化納稅、獲得信貸、辦理破產(chǎn)、跨境貿(mào)易等涉及多個部門、地區(qū)的事項辦理流程，實現(xiàn)并聯(lián)審批、聯(lián)合評審、一張清單告知、一個平臺流轉(zhuǎn)。

(三)充實行政執(zhí)法職能，形成良好社會及市場秩序

行政執(zhí)法對于營商環(huán)境有兩面性，過于龐雜或者不公正的行政執(zhí)法，將損害營商環(huán)境。政府不作為或者過分減少行政執(zhí)法，也對營商環(huán)境不利。適度、公正執(zhí)法，對于營商環(huán)境法治化具有重要意義。因此，要進(jìn)一步充實完善政府的行政執(zhí)法職能，為營商環(huán)境法治化提供良好的執(zhí)法環(huán)境。

1.適當(dāng)增減行政執(zhí)法事項。一方面，我國從計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)過渡進(jìn)程中，一直面臨政府管得過多、管得過細(xì)問題，過多的設(shè)定行政處罰、行政許可、行政強制等執(zhí)法事項。先后頒布相應(yīng)的法律法規(guī)規(guī)范行政處罰、行政許可及行政強制的設(shè)定，實現(xiàn)控制及減少行政執(zhí)法事項目的。但是，由于執(zhí)行《行政處罰法》《行政許可法》及《行政強制法》不到位，加之政府職能未充分轉(zhuǎn)變，行政執(zhí)法事項仍然過多，存在重復(fù)執(zhí)法、執(zhí)法擾民等問題。促進(jìn)營商環(huán)境法治化，要求逐漸減少行政執(zhí)法事項，精簡無必要或者可存在可不存在的執(zhí)法事項。另一方面，我國在知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)、環(huán)境保護(hù)、公共衛(wèi)生、反壟斷等領(lǐng)域的執(zhí)法仍不足，不能滿足優(yōu)化營商環(huán)境的需要，需要加強這些領(lǐng)域執(zhí)法，通過加強行政執(zhí)法，促進(jìn)營商環(huán)境法治化。

依據(jù)營商環(huán)境法治化的要求，需要適時增減行政執(zhí)法事項，并實行清單管理，落實清單之外無執(zhí)法原則。解決多頭執(zhí)法、執(zhí)法擾民問題，須落實“雙隨機、一公開”執(zhí)法，完善部門聯(lián)合檢查，合理安排檢查頻次，減少重復(fù)檢查，通過增強行政執(zhí)法威懾力來實現(xiàn)行政執(zhí)法目的。改進(jìn)行政執(zhí)法方式，大力推進(jìn)非現(xiàn)場執(zhí)法，依托互聯(lián)網(wǎng)、云計算、大數(shù)據(jù)等技術(shù)，提升監(jiān)控預(yù)警能力和科學(xué)執(zhí)法水平，減輕行政執(zhí)法對市場主體不恰當(dāng)干預(yù)與影響。

2.繼續(xù)深化綜合執(zhí)法改革。繼城市管理領(lǐng)域推行綜合行政執(zhí)法之后，我國各地分別推出跨部門、行業(yè)領(lǐng)域綜合行政執(zhí)法、縱向行政權(quán)力集中式綜合執(zhí)法等?！熬C合行政執(zhí)法種類多、差異大，無統(tǒng)一模式?！雹?019年地方機構(gòu)改革后，四川省等在區(qū)、縣普遍推行跨部門綜合行政執(zhí)法，設(shè)立綜合行政執(zhí)法局，將區(qū)、縣政府工作部門主要執(zhí)法權(quán)集中至綜合行政執(zhí)法局，由其統(tǒng)一行使。目前，我國綜合行政執(zhí)法主要有行業(yè)綜合行政執(zhí)法和跨部門綜合行政執(zhí)法兩種模式。

綜合行政執(zhí)法是解決網(wǎng)狀行政體制帶來的多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法問題。在行業(yè)領(lǐng)域綜合行政執(zhí)法、跨部門綜合行政執(zhí)法基礎(chǔ)上，進(jìn)一步深化綜合行政執(zhí)法，須立足于解決縱向多層級執(zhí)法問題。將行政執(zhí)法重心向市、區(qū)(縣)兩級政府轉(zhuǎn)移，原則上取消省級政府執(zhí)法職責(zé)及執(zhí)法機構(gòu)，由市、區(qū)(縣)政府承擔(dān)執(zhí)法職責(zé)。在市、區(qū)(縣)二級執(zhí)法體制基礎(chǔ)上，逐漸推行一級執(zhí)法體制，即一個行政執(zhí)法事項，原則上由市或者區(qū)(縣)承擔(dān)，避免市、區(qū)(縣)重復(fù)承擔(dān)同一執(zhí)法職責(zé)。

(四)發(fā)揮政府糾紛解決職能，維護(hù)公平競爭的市場秩序

黨的十八屆四中全會提出，“健全社會矛盾糾紛預(yù)防化解機制，完善調(diào)解、仲裁、行政裁決、行政復(fù)議、訴訟等有機銜接、相互協(xié)調(diào)的多元化糾紛解決機制”。[6]政府采取措施解決糾紛，是多元糾紛解決機制中的重要部分，其特點成本低、效率高。多元糾紛解決機制雖然形成，但是行政裁決、行政復(fù)議、行政調(diào)解作用發(fā)揮仍然不足。由于對行政調(diào)解的認(rèn)識存在偏差，行政調(diào)解的作用發(fā)揮不充分?？梢酝ㄟ^完善行政調(diào)解法律制度，從而讓行政調(diào)解得以釋放出更大的制度優(yōu)勢。目前，我國行政裁決局限于土地及部分自然資源爭議等少數(shù)領(lǐng)域，⑨行政裁決適用領(lǐng)域比較窄，裁決數(shù)量少，作用不大。實現(xiàn)營商環(huán)境法治化，須重視政府的糾紛解決職能，發(fā)揮行政裁決在解決糾紛中的作用。建議健全行政裁決制度，賦予行政機關(guān)裁決與行政管理活動密切相關(guān)的民事糾紛職能。

(五)完善政府權(quán)責(zé)清單制度，厘清政府職責(zé)邊界

編制權(quán)責(zé)清單是轉(zhuǎn)變政府職能的重要舉措，也是促進(jìn)營商環(huán)境法治化的路徑之一。自2015年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《指導(dǎo)意見》以來，政府權(quán)責(zé)清單制定取得重要進(jìn)展，積累了經(jīng)驗，同時也存在標(biāo)準(zhǔn)不一、規(guī)范不夠、缺項增項等問題，亟待繼續(xù)完善政府權(quán)責(zé)清單制度，厘清政府職責(zé)邊界。

1.明確權(quán)責(zé)清單的編制依據(jù)。《指導(dǎo)意見》對權(quán)力清單梳理依據(jù)的要求是“按照職權(quán)法定原則”，結(jié)合法無授權(quán)不可為的法理，行政機關(guān)權(quán)力事項來源于法律、法規(guī)及規(guī)章授予，應(yīng)依據(jù)法律、法規(guī)及規(guī)章編制權(quán)力清單。對于責(zé)任清單的編制，我國沒有統(tǒng)一規(guī)定，導(dǎo)致實踐中存在權(quán)責(zé)清單的編制依據(jù)混為一談的問題。責(zé)任清單要求政府積極作為，如果只限定為職權(quán)法定原則的要求，則無法達(dá)到制定責(zé)任清單的目的。因此，權(quán)力清單和責(zé)任清單的編制依據(jù)應(yīng)當(dāng)區(qū)別對待。權(quán)力清單的編制依據(jù)應(yīng)當(dāng)為法律、法規(guī)和規(guī)章，責(zé)任清單的編制依據(jù)除法律、法規(guī)及規(guī)章外，還包括其他行政規(guī)范性文件。[7]

2.由國務(wù)院統(tǒng)一制定權(quán)責(zé)清單編制標(biāo)準(zhǔn)?！吨笇?dǎo)意見》允許各省政府參照行政處罰、行政征收、行政許可、行政強制、行政檢查、行政給付、行政確認(rèn)、行政獎勵、行政裁決和其他類別的分類方式(9+X)，結(jié)合本地實際，制定統(tǒng)一規(guī)范的分類標(biāo)準(zhǔn)。結(jié)果是，編制權(quán)責(zé)清單程序中面臨行政權(quán)力、責(zé)任分類標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一的問題。四川省、北京市等14個省級政府采用《指導(dǎo)意見》推薦的“9+X”的分類方法，將行政權(quán)力分為10類，而有的省份則在“9+X”的基礎(chǔ)上進(jìn)行了增減。各省在權(quán)責(zé)清單梳理口徑、權(quán)力類別、涉及范圍等方面的理解與認(rèn)識有差異，導(dǎo)致各省、自治區(qū)、直轄市公布的權(quán)力事項數(shù)量存在巨大差異。其中，行政權(quán)力事項最多的是青海省，為7488項，其次是廣東省，為6971項，而行政權(quán)力事項最少的是廣西壯族自治區(qū)，為1099項。[8]對陜西、廣東、江蘇三省和天津市發(fā)布的權(quán)力清單進(jìn)行了統(tǒng)計，如表2所示：

表2

可以看出，同一行政級別區(qū)劃之間，各類行政權(quán)力數(shù)量差別也很大。如行政處罰一項，陜西省清理出各部門有處罰權(quán)1124項，江蘇卻多達(dá)6180項，相差近六倍，主要原因是對權(quán)責(zé)事項性質(zhì)認(rèn)定及權(quán)責(zé)清單編制標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。因此，有必要制定編制權(quán)責(zé)清單的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，并對權(quán)責(zé)清單的實施情況跟蹤評估，實行動態(tài)調(diào)整。

(六)完善行政組織法，規(guī)范政府組織行為

我國行政組織法欠缺，僅有《國務(wù)院組織法》《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》(下簡稱《地方組織法》)，國務(wù)院部委及地方各級政府均無組織法。由于行政組織法欠缺，政府間職責(zé)權(quán)限劃分不清楚，行政機關(guān)組織不規(guī)范，行政機關(guān)不恰當(dāng)行使職權(quán)甚至濫用權(quán)力的情形仍比較多。雖然有各類行政行為法、程序法及救濟(jì)法，但是行政組織法的欠缺已經(jīng)嚴(yán)重影響了行政行為的效率。不論是《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，還是十九大報告，都將完善各類組織法確定為我國今后立法重點領(lǐng)域。

1.完善各類政府組織法。第五屆全國人民大會第五次會議通過的《國務(wù)院組織法》至今已近40年，此期間國務(wù)院職能、機構(gòu)均已發(fā)生重大變化，不少規(guī)定已過時，已不適應(yīng)國務(wù)院職能與機構(gòu)變化的需要。如《國務(wù)院組織法》第9條規(guī)定，各部設(shè)部長1人，副部長2至4人，各委員會設(shè)主任1人，副主任2至4人，2018年國務(wù)院機構(gòu)改革后，國務(wù)院部委副職普遍為5人，且還有多位其他副部級領(lǐng)導(dǎo)?！秶鴦?wù)院組織法》條文過少，僅11條，內(nèi)容過粗，條文大多比較抽象、不具體，不能滿足規(guī)范國務(wù)院組織、職能的需要。我國需要修改完善《國務(wù)院組織法》，根據(jù)建立現(xiàn)代國家治理體系與治理能力的需要，按照中央與地方事權(quán)劃分方案，合理確定國務(wù)院職責(zé)權(quán)限，明確國務(wù)院組織機構(gòu)及編制人數(shù)，明確國務(wù)院各機構(gòu)的設(shè)立、變更和撤銷程序等。

《地方組織法》只有第4章規(guī)定地方各級政府職責(zé)、組成等內(nèi)容，其重點規(guī)范地方各級人民代表大會及其常務(wù)委員會組織、職權(quán)等內(nèi)容。各級地方政府中，省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的職責(zé)權(quán)限與組織機構(gòu)都不一樣，很難在一部法律中予以規(guī)定?！兜胤浇M織法》賦予不同層級地方政府相同職責(zé)，而我國近年推進(jìn)不同層級政府職責(zé)差異化配置，《地方組織法》也不適應(yīng)改革后的情形。我國需要完善地方組織法律制度，比較好的做法是出臺地方分權(quán)法，賦予不同層級地方政府不同職責(zé)，同時分別出臺省級人民政府組織法、設(shè)區(qū)的市人民政府組織法、區(qū)縣人民政府組織法及鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府組織法，規(guī)定各級人民政府職責(zé)權(quán)限、機構(gòu)設(shè)置原則與程序等內(nèi)容。

2.完善機構(gòu)編制及“三定”規(guī)定法律制度。1988年國務(wù)院機構(gòu)改革正式提出，“各部門要制訂定職能、定機構(gòu)、定人員編制的‘三定’方案。新組建部、委，先組成籌備組，草擬新機構(gòu)定職能、定機構(gòu)、定人員編制的‘三定’實施方案，其他部、委也結(jié)合本部門情況，醞釀‘三定’實施方案?！雹?988年之后歷次機構(gòu)改革，都是以“三定”方案落實機構(gòu)改革方案。為滿足“三定”正式性、權(quán)威性、強制性等剛性要求，1998年國務(wù)院機構(gòu)改革將“三定”方案改為“三定”規(guī)定，并將“三定”規(guī)定定位為具有法律效力的規(guī)范性文件。我國實際采用政府編制“三定”規(guī)定確定機關(guān)職能、內(nèi)設(shè)機構(gòu)及人員編制模式。

雖然我國主要依據(jù)“三定”規(guī)定確定行政機關(guān)職責(zé)及內(nèi)設(shè)機構(gòu)，但缺乏專門規(guī)范“三定”規(guī)定的法律、法規(guī)、規(guī)章及規(guī)范性文件，也無相關(guān)編制標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)則及手冊，僅《國務(wù)院組織法》《地方組織法》、國務(wù)院編制條例和地方編制條例涉及機構(gòu)設(shè)置及編制管理。從中央到地方普遍運用“三定”規(guī)定規(guī)范政府工作部門設(shè)置、職責(zé)及人員編制，“三定”規(guī)定實際承擔(dān)政府工作部門組織法的作用，應(yīng)有專門規(guī)范編制“三定”規(guī)定的法律規(guī)范。在完全缺乏“三定”規(guī)定編制程序情況下，當(dāng)務(wù)之急是完善政府工作部門設(shè)置及“三定”規(guī)定編制程序規(guī)則。

結(jié)語

聚焦政府職能轉(zhuǎn)變與營商環(huán)境法治化的關(guān)聯(lián)，使得政府職能轉(zhuǎn)變與營商環(huán)境法治化同步并軌，既符合改革方向，又能滿足營商個體需求。本文從我國國情出發(fā)，研究營商環(huán)境法治化的實現(xiàn)路徑，體現(xiàn)了中央關(guān)于加快政府職能轉(zhuǎn)變、深入推進(jìn)“放管服”改革的精神和要求，有利于新形勢下進(jìn)一步加強營商環(huán)境法治化的建設(shè)。

注釋：

① 參見2015年12月27日中共中央、國務(wù)院公布的《法治政府建設(shè)實施綱要(2015-2020年)》。

②參見《關(guān)于推行地方各級政府工作部門權(quán)力清單制度的指導(dǎo)意見》(中辦發(fā)〔2015〕21號)。

③參見《全國深化“放管服”改革優(yōu)化營商環(huán)境電視電話會議重點任務(wù)分工方案》(國辦發(fā)〔2019〕39號)。

④參見2019年10月31日中國共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會第四次全體會議通過的《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》。

⑤參見中國政法大學(xué)法治政府研究院發(fā)布的《中國法治政府評估報告2018》。

⑥⑦同①。

⑧2018年以后，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳先后印發(fā)《關(guān)于深化文化市場綜合行政執(zhí)法改革的指導(dǎo)意見》《關(guān)于深化農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法改革的指導(dǎo)意見》《關(guān)于深化市場監(jiān)管綜合行政執(zhí)法改革的指導(dǎo)意見》《關(guān)于深化交通運輸綜合行政執(zhí)法改革的指導(dǎo)意見》《關(guān)于深化生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法改革的指導(dǎo)意見》，推進(jìn)文化市場、農(nóng)業(yè)、市場監(jiān)管、交通運輸、生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域綜合行政執(zhí)法。

⑨《土地管理法》《森林法》《草原法》《礦產(chǎn)資源法》等法律規(guī)定了土地、林地、草原、礦區(qū)等自然資源權(quán)屬民事糾紛的行政裁決職責(zé)，《商標(biāo)法》《專利法》《中藥品種保護(hù)條例》《集成電路布圖設(shè)計保護(hù)條例》等法律、行政法規(guī)規(guī)定了知識產(chǎn)權(quán)侵權(quán)糾紛和補償爭議的行政裁決的處理方式。

⑩參見1988年3月28日國務(wù)委員宋平向第七屆全國人民代表大會第一次會議所作的《關(guān)于國務(wù)院機構(gòu)改革方案的說明》。