■付 偉

［內容提要］本文緊扣浙江省農村“通過土地治理”這一具有典型社會學意義的現象，詳細呈現了浙江省農村宅基地治理的歷史沿革、治理過程與治理結果?！巴ㄟ^土地治理”的具體意涵是基層政府試圖通過拆除土地違建，倒逼家庭工業(yè)轉型，進一步從根本上解決社會綜合治理問題。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府結構弱化的情況下，“通過土地治理”采取了綜合執(zhí)法、下鄉(xiāng)執(zhí)法的辦法，這個過程導致國家與農民關系發(fā)生新變化。在土地治理過程中，由于歷史因素造成普遍違法，土地執(zhí)法也只能“通過模糊治理模糊”的方式進行。這背離了鄉(xiāng)村治理法治化的初衷，在現實層面也增加了治理成本。

改革開放初期，浙江省為了鼓勵鄉(xiāng)村工業(yè)發(fā)展，采取了鼓勵農戶利用“房前屋后”土地發(fā)展家庭工業(yè)的政策。家庭工業(yè)迅速發(fā)展，一方面促進了農村工業(yè)的迅速發(fā)展和城鄉(xiāng)面貌的巨大變革，另一方面也形成了浙江某些農村地區(qū)普遍的土地違法現象。近年來為了解決農村土地違法問題，浙江省采取了嚴格的土地執(zhí)法措施。由此，發(fā)達地區(qū)土地治理問題進入筆者的研究視野。

目前學術界重點關注中西部地區(qū)鄉(xiāng)村治理，然而東部發(fā)達地區(qū)的鄉(xiāng)村治理與中西部地區(qū)有極大的區(qū)別。一方面，東部地區(qū)快速的非農化和城鄉(xiāng)一體化帶來了新治理任務；另一方面，基層政府也正在經歷著從發(fā)展型政府到公共服務型政府的轉型，在這個過程中國家與農民的關系、基層政府行為都發(fā)生了很大變革。上述兩方面的因素都對土地治理過程產生了影響，在這個意義上，“土地治理”是牽連了發(fā)達地區(qū)鄉(xiāng)村社會轉型和治理的總體事實，對土地執(zhí)法的研究有助于打開發(fā)達鄉(xiāng)村社會治理過程中的“黑箱”。

一、研究背景與文獻回顧

取消農業(yè)稅以后，中西部地區(qū)的基層政府從“汲取型政權”演變成“懸浮型政權”①，隨著項目制進入鄉(xiāng)村，基層政府行為也發(fā)生極大改變。②在國家資源輸入鄉(xiāng)村社會，通過項目資金為農村提供基本公共服務的背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府演變成跑腿辦事的“協調型政權”。③在國家政權力量退出鄉(xiāng)村社會的同時，鄉(xiāng)村社會卻沒有建立起相應的自我治理和行動能力，④鄉(xiāng)村社會失去了“進行利益再分配的空間和能力”。⑤中西部地區(qū)的鄉(xiāng)村治理呈現這樣的局面：國家輸入資源提供公共服務，但是鄉(xiāng)村內生秩序嚴重不足，由此帶來中西部地區(qū)的治理難題。

與中西部地區(qū)相比，東部鄉(xiāng)村治理有著更復雜的面向。東部地區(qū)的鄉(xiāng)村工業(yè)化塑造了東部地區(qū)所謂的“內生性資源密集型”村莊形態(tài)。⑥然而，東部地區(qū)不同區(qū)域的鄉(xiāng)村經濟發(fā)展模式和社會轉型的路徑并不一樣。浙江省在中小微企業(yè)乃至家庭工業(yè)的基礎上形成了“一鎮(zhèn)一品”的傳統(tǒng)產業(yè)集群，這種產業(yè)模式是在特定歷史背景下形成的，尤其是與特殊時期的土地制度和政府行為有關。

土地是經濟活動的重要要素。改革開放以來，土地以特殊的方式參與到我國的工業(yè)化進程中。廉價甚至是免費的土地供給是改革開放初期鄉(xiāng)村工業(yè)能夠快速發(fā)展的重要因素之一。不同區(qū)域的不同土地利用形態(tài)塑造了鄉(xiāng)村工業(yè)不同的產業(yè)形態(tài)：珠江三角洲地區(qū)主要以出租集體土地的方式發(fā)展“三來一補”加工業(yè)；浙江的鄉(xiāng)村工業(yè)則依托家庭工業(yè)、民營經濟發(fā)展塊狀經濟，在改革開放初期鼓勵農戶利用宅基地和“房前屋后”土地搭建生產用房。⑦

我國的土地法律也經歷不同階段的歷史演化。改革開放初期允許農民利用集體建設用地興辦工業(yè)，隨后農村土地轉用制度日益趨嚴，1998 年的《土地管理法》明確取消了鄉(xiāng)村利用集體土地進行工業(yè)生產的可能⑧。

從地方政府行為的角度來看，對農村土地的管理也經歷了從“放水養(yǎng)魚”到嚴格執(zhí)法的變化。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的“異軍突起”作為20 世紀七八十年代農村改革的“意外后果”，與改革開放政策調整以后的“放水養(yǎng)魚”邏輯有著極為重要的關系。⑨所謂的“放水養(yǎng)魚”，就是地方政府為地方產業(yè)的發(fā)展提供庇護和有利的政治環(huán)境。⑩在這個背景之下，浙江基層政府紛紛鼓勵農民利用宅基地和“房前屋后”發(fā)展家庭工業(yè)，這成為浙江家庭工業(yè)興起的重要制度背景。

20 世紀90年代中期稅費改革以后，中央與地方關系調整的影響層層傳導到基層，也導致政府與企業(yè)關系的調整。20世紀90年代中期以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)紛紛轉制，從集體所有制逐步變成民營經濟，“政府開始退出企業(yè)經營”。11在這個背景下，地方政府開始紛紛探索政府職能轉型，浙江省“大致從2000 年開始，政府將自身定位逐步從發(fā)展型政府向公共服務型政府轉變”。12

要完成從發(fā)展到治理的轉型，其中一項關鍵任務就是處理“發(fā)展型政府”遺留的治理問題。在“放水養(yǎng)魚”階段，許多改革都是以“制度變通”的方式實施的。13由于土地制度的模糊以及出于“地方法團主義”14的利益，地方政府采取了模糊治理的策略，導致普遍的土地違法使用現象的產生。如何規(guī)范發(fā)展、建立依法治理的秩序是東部地區(qū)社會治理的重要任務。正是在這個背景下，浙江省的基層政府開始試圖通過行政執(zhí)法的方式規(guī)范農村土地利用。

既有的行政執(zhí)法文獻對綜合執(zhí)法有深入研究15，討論如何通過綜合執(zhí)法理順科層制內部條塊關系，從而克服“執(zhí)法孤島”的問題。16執(zhí)法的區(qū)域也主要集中在城鎮(zhèn)，尤其是城管執(zhí)法。在實際執(zhí)法的過程中，在具體場景中普遍存在的“彈性執(zhí)法”是行政執(zhí)法研究的重要問題。17但是土地執(zhí)法的關鍵是如何在鄉(xiāng)村社會通過行政執(zhí)法規(guī)范土地利用，這個過程涉及更為復雜的問題。

國家政權如何在鄉(xiāng)村社會執(zhí)行法律本身也是學術界關注的重點。蘇力從“送法下鄉(xiāng)”的角度來看國家權力的微觀運作過程。關于“送法下鄉(xiāng)”，趙曉力18進一步發(fā)揮，指出在基層法律實踐過程中，法官往往遵循“治理”邏輯，出于維持穩(wěn)定的目的而采取策略性手段，游走于禮治和法治之間。“迎法下鄉(xiāng)”19討論了鄉(xiāng)村社會的“結構混亂”導致內生秩序不足，從而希望通過法律維持鄉(xiāng)村秩序。

由此，土地執(zhí)法的實踐過程需要在鄉(xiāng)村治理總體的結構中去看。隨著浙江省鄉(xiāng)村工業(yè)化和城鄉(xiāng)一體化，在治理任務日益繁重的同時卻面臨著基層治理體制弱化的困境。但是在具體實踐過程，筆者又發(fā)現浙江的基層政府依然能夠強勢動員村莊基層組織和社會完成上級交辦的各項任務。既有的解釋是，基層政府之所以可以調動企業(yè)家們參與社會治理，主要是企業(yè)家得益于“非正規(guī)”的發(fā)展過程，尤其是在土地、稅收方面有不規(guī)范行為。20但是，基層政府如何在鄉(xiāng)村實踐各項治理任務，比如完成土地治理，依然值得進一步探索。

本文以浙江省H市（縣級市）X鎮(zhèn)的實地調研材料為例討論土地治理過程。X 鎮(zhèn)位于浙江北部，是浙江模式的典型代表。該鎮(zhèn)總面積為91.1平方公里，下轄27 個行政村、4 個社區(qū)，總戶數約為2.5萬戶，總人口約為10.6萬人。X鎮(zhèn)是全國乃至全球重要的家紡裝飾布生產集群所在地，主要產品是窗簾布、沙發(fā)布和其他室內裝飾布。

X 鎮(zhèn)的家紡產業(yè)是典型的從“農村長出的產業(yè)”，這種模式可以概括為兩個特征：小生產、大網絡。小生產是指有大量以小微企業(yè)乃至家庭工業(yè)為經營主體，大網絡是指眾多經營主體依賴社會網絡形成了鎮(zhèn)域居民廣泛參與的產業(yè)集群。21X鎮(zhèn)目前有280多家規(guī)模以上企業(yè)，有8000家由小微企業(yè)、家庭工業(yè)組成的市場主體，此外在專業(yè)市場中還有1500多家門店，這些經營主體整合了印染、繞線、包裝、后道諸多生產環(huán)節(jié)，形成一個復雜而精巧的生產體系。

二、土地利用的歷史演變

改革開放初期，由于模糊的土地制度和地方政府“放水養(yǎng)魚”，土地成為地方政府刺激產業(yè)發(fā)展的重要資源，農村為鄉(xiāng)村工業(yè)的蓬勃發(fā)展提供了廉價乃至免費的土地。隨著政府從發(fā)展型向公共服務型轉型，土地變成基層政府治理鄉(xiāng)村社會的重要手段，從而呈現出本文所謂的“通過土地治理”現象，即通過拆違的方式促進產業(yè)轉型、解決鄉(xiāng)村治理難題。

（一）鄉(xiāng)村工業(yè)發(fā)展過程中的土地利用

從土地制度的演進來看，我國長期允許農民使用農村土地進行工業(yè)生產。在人民公社時期，農村土地實行集體所有、集體統(tǒng)一經營，集體可以統(tǒng)一調配土地。當時農村土地管理力度相當薄弱，農村土地基本上由社隊自行管理，社隊企業(yè)用地都是從本社的集體土地中無償劃撥取得。22實行家庭聯產承包責任制以后，集體土地仍然沿襲著“三級所有”的制度，歸鄉(xiāng)村組合作經濟組織所有，在村組集體自有土地上興辦工業(yè)只需要調整承包地即可；跨鄉(xiāng)、跨村的集體土地調配一般也是通過非市場的手段進行。23但是，到1984 年年底中國基本完成由社到鄉(xiāng)轉變時，由于全國絕大部分農村地區(qū)已不存在集體生產經營活動，所以鄉(xiāng)農業(yè)合作經濟聯合組織一直沒有建立。

改革開放初期，我國土地管理機構混亂，缺乏全國性的土地管理機構。直到1986 年才成立直屬國務院的土地管理局，1988 年才建立全國五級土地管理網格。土地法律制度建設滯后于實踐，到1986 年才出臺《土地管理法》，對農村集體建設用地的使用作出較為明確的規(guī)定。

浙江省家庭工業(yè)大量使用宅基地和“房前屋后”土地，此處簡要討論一下宅基地制度。1962年《農村人民公社工作條例修正草案》對農村宅基地的權屬作了明確的規(guī)定，“生產隊范圍內的土地，都歸生產隊所有。生產隊所有的土地，包括社員的自留地、自留山、宅基地等等，一律不準出租或者買賣”。1963 年《關于對社員宅基地問題作出補充規(guī)定的通知》規(guī)定，“社員需建新房又沒有宅基地時，由本戶申請，經社員大會討論同意，由生產隊統(tǒng)一規(guī)劃，幫助解決”。改革開放以后，隨著農民的經濟收入和生活水平迅速提高，出現了建房的熱潮，但是由于對農村建房缺乏全面的規(guī)劃和必要的管理，亂占耕地的現象相當嚴重。24宅基地管理混亂也為家庭工業(yè)發(fā)展留下了制度模糊空間。

除了法律制度的模糊，基層政府行為也加劇了土地利用的模糊。改革開放初期中央與地方政府關系的調整，形成了長達十余年的財政包干制。中央與地方關系的調整，以及“懸置”意識形態(tài)的討論，型塑了全新的國家與鄉(xiāng)村社會關系，地方政府與鄉(xiāng)村社會形成了一種“共生”的關系25，也就是雙方有著同樣的利益、認同統(tǒng)一的發(fā)展邏輯，形成這一時期典型的基層政府行為——“放水養(yǎng)魚”，基層政府為鄉(xiāng)村工業(yè)發(fā)展提供政治庇護。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委會作為兩級土地資源管理者和所有者，從自身可控資源效益最大化的原則出發(fā)大辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。26

下面可以從實地調研案例來看20 世紀80 年代初期的基層政府如何采取“庇護”的政策，促進家庭工業(yè)的發(fā)展。X鎮(zhèn)早期的家庭工業(yè)是在政治局勢不明朗的背景之下試探的結果，基層政府的“庇護”對家庭工業(yè)的發(fā)展有很重要的作用。X鎮(zhèn)最早的聯戶企業(yè)“福合作紡織廠”籌建于1981年，為了避免政治風險采取了掛靠水產大隊的方式。27為了鼓勵家庭工業(yè)發(fā)展，H縣（今H市）和X鎮(zhèn)政府在土地政策上“開了口子”，在制度模糊的情況之下為家庭工業(yè)的發(fā)展制定了地方性政策。1986 年12 月8 日H 縣縣委召開全縣家庭工業(yè)種養(yǎng)業(yè)專業(yè)戶座談會，明確了“家庭工業(yè)和種養(yǎng)業(yè)專業(yè)戶，土地管理部門批準其建造非永久性生產用房的土地”。2820 世紀90 年代進一步在土地政策方面給予優(yōu)惠政策，允許X 鎮(zhèn)農戶在宅基地之外多占用100 平方米土地作為生產用地，鼓勵農民利用“房前屋后”土地建廠房發(fā)展家庭工業(yè)。

在這樣特殊的政治環(huán)境和土地制度下，X 鎮(zhèn)一躍而成為H 市家庭工業(yè)發(fā)展最為迅猛的地區(qū)。1986年X、S、Y三個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（后來這三個鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并成為目前的X鎮(zhèn)）的家庭工業(yè)產值達到9913萬元，占全市家庭工業(yè)產值的64.91%。1986 年，X鎮(zhèn)（包括S、Y）的家庭工業(yè)超過集體工業(yè)。1988年，X 鎮(zhèn)3743 戶（總戶數的51%）辦起了家庭工廠，擁有織機3826臺。29

在家庭工業(yè)的基礎之上通過不斷發(fā)展與演化，形成了X鎮(zhèn)目前的產業(yè)形態(tài)。20世紀80年代初期，X鎮(zhèn)興起了大量的家庭紡織工業(yè)，圍繞家庭織機戶形成了本地路邊市場。到了20 世紀90 年代為了解決家庭工業(yè)的銷售問題，有一批人開始分化出來，去全國各地開門店，形成一批穩(wěn)定的銷售隊伍。分散在全國各地的銷售者逐步掌握市場信息和資本，在2000年左右形成銷售者外發(fā)訂單給家庭工業(yè)戶代工生產的外發(fā)加工模式，這種生產組織形式與歷史上的“包買制”十分類似30，也是目前許多地區(qū)縣域產業(yè)的生產組織形式。31隨著市場的變化，家紡產品的類型和工藝越來越復雜，在家庭工業(yè)的基礎上又興起一大批配套工廠——比如刺繡、拉毛、復合等生產環(huán)節(jié)。

工業(yè)園區(qū)興起以后，家庭工業(yè)仍然承擔著極為重要的功能。X 鎮(zhèn)從1998 年開始興建工業(yè)園區(qū)，目前工業(yè)園區(qū)占地近七千畝，許多規(guī)模較大的企業(yè)在園區(qū)購買了土地興建廠房，但是很多園區(qū)企業(yè)依然采取“包買制”，把訂單外發(fā)給家庭工廠加工，廠房僅僅用作布料倉庫和展銷窗口。雖然有少量的園區(qū)企業(yè)在“機器換人”政策的支持下購置了先進的數碼織布機，但是他們的大部分產能也是靠外發(fā)加工完成。具體以X 鎮(zhèn)灣村來看，全村1056 戶中就有560 戶個體工商戶，這些個體戶很多就是分布在村莊中的家庭工業(yè)戶，只有三十幾家企業(yè)進入工業(yè)園區(qū)。

由此我們看到一種浙江省工業(yè)化過程中特殊的土地利用形態(tài)。具體來看就是工業(yè)生產大量使用農村建設用地，具體到浙江模式來看還是大量使用宅基地。這種土地利用形態(tài)上的產業(yè)也有鮮明的特征，產業(yè)分布在農村中，工業(yè)生產與農村高度混溶，呈現“村莊與工業(yè)不分離”“生產與生活不分離”“城鎮(zhèn)與農村不分離”所謂“三不分離”的狀態(tài)。在“混溶”的基礎之上形成了一種新型的城鄉(xiāng)關系格局，在空間上呈現“就地工業(yè)化”的形態(tài)。

（二）通過土地治理

免費土地是X鎮(zhèn)家紡工業(yè)能夠快速崛起的重要因素，大部分的家庭工廠都是利用宅基地和“房前屋后”土地作為生產用房。具體來看，X 鎮(zhèn)家庭工業(yè)的廠房有以下類型：第一，“建新不拆舊”，舊房子就成為家庭工業(yè)的廠房；第二，利用房前屋后的土地搭建的簡易廠房；第三，向村委會繳納一筆錢，獲得集體土地的使用權建造廠房。再加上經濟收入水平提高以后對住宅的炫耀性消費32，導致X鎮(zhèn)土地違法情況更加嚴重。

根據《土地管理法》第六十二條第一款的規(guī)定：“農村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標準?！薄墩憬⊥恋毓芾項l例》關于農村宅基地的規(guī)定：“農村私人建房其宅基地面積標準（包括附屬用房、庭院用地），大戶使用耕地的最高不得超過125 平方米，使用非耕地的最高不得超過140平方米?！盚 市的農村宅基地標準是每戶105 平方米住房加上13 平方米的生產用房，總計118 平方米，一般執(zhí)行過程中默許農戶使用120平方米。

X 鎮(zhèn)農戶連住宅帶生產用房的落地面積在330 平方米以上的家庭數量是4800 戶左右，占X鎮(zhèn)總戶數的20%。住房加上生產廠房的落地面積在660 平方米以上的戶數，全鎮(zhèn)有365 戶。福村5 組共有114 戶，生活用房平均占地面積達139.1 平方米，最大住宅占地面積為237 平方米；生產用房最大占地面積達到602 平方米，平均生產用房占地面積為150.57 平方米；5 組許多家庭還有“一戶兩宅”問題，“一戶兩宅”違規(guī)占地面積總共達到630平方米。

在這個背景下，土地治理成為發(fā)達鄉(xiāng)村治理的重要內容。浙江省從2013 年開始“三改一拆”專項行動，旨在“改造舊住宅區(qū)、舊廠區(qū)、城中村，拆除違法建筑”，其中違法建筑很多都建在家庭工業(yè)違法使用的集體土地上。

從土地制度的演進來看，土地管理一直趨向嚴格。由于農村經濟的發(fā)展和農民生活條件的改善，1987 年、1991 年—1994 年分別出現了兩次農民建房高潮。為了解決農民建房導致耕地占用的問題，從20 世紀80 年代中后期便開始治理農村宅基地違法問題。33X 鎮(zhèn)在20 世紀90 年開始嘗試宅基地有償使用，1993 年為了減輕農民負擔停止收取農村宅基地有償使用費和宅基地超占費。34但是此后宅基地的管理日益嚴格，各地紛紛采取措施治理宅基地違法的問題。

2013 年開始的拆違的意涵不僅僅在于規(guī)范土地利用，還蘊含著“通過土地治理”的復雜邏輯。具體來說就是土地治理捆綁了產業(yè)升級和農村綜合治理的目的。在農村拆除違建的目的是試圖“通過土地治理”，實現產業(yè)轉型和鄉(xiāng)村的綜合治理。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)蓬勃興起以后，鄉(xiāng)村工業(yè)的一些弊端也開始暴露。20世紀90年代中后期以后，許多地區(qū)提出鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)向集中連片方向發(fā)展的思路，比如《湖北省人民政府關于加快發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)若干政策問題的決定》提出，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展已有一定基礎的地方，要把發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)與興辦工業(yè)小區(qū)緊密結合起來，走集中連片發(fā)展之路”。352008年，時任農業(yè)部鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)局局長甘士明也指出鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)存在“缺乏發(fā)展規(guī)劃，沒能夠體現企業(yè)集中、產業(yè)集聚，存在有村村點火、處處冒煙的現象”。36但是X鎮(zhèn)的家紡產業(yè)依然長期保持“小生產、大網絡”的傳統(tǒng)產業(yè)集群的形態(tài)：從企業(yè)形態(tài)來看，長期保持著家庭工業(yè)、小企業(yè)組成的生產網絡；從空間分布來看，長期分散地分布在村莊。

2014 年浙江省先后出臺了一系列的文件，旨在加快推進傳統(tǒng)產業(yè)轉型37，部署了十大專項行動，聯合環(huán)保、安監(jiān)等部門做好環(huán)境治理、安全生產等專項整治。H 市為了落實產業(yè)轉型政策，許多治理工作都落實到如何促進產業(yè)升級上，“我們這幾年一直在推進一個轉型升級組合拳，就是五水共治、三改一拆、四邊三化，一系列轉型升級的組合拳”。38

在這樣的背景下，X鎮(zhèn)的家庭工業(yè)成為“倒逼產業(yè)轉型升級”的對象，倒逼的一個重要手段就是“三改一拆”，通過“拆違”擠壓家庭工業(yè)的生存空間?！安疬`”的關鍵是“怎么推動家庭工業(yè)轉型，改善家庭工業(yè)的發(fā)展，特別是低小弱的家庭工業(yè)，如何通過改革措施促進家庭工業(yè)的改革升級”。39

家庭工業(yè)帶來一系列的社會治理問題，通過治理土地，也可以從根本上解決這些社會治理問題，從而實現“通過土地治理”的目的。首先，家紡產業(yè)的某些生產環(huán)節(jié)比如復合、燙金、印花會對環(huán)境產生很大的影響，給地方政府帶來環(huán)境保護的考核壓力。其次，產業(yè)發(fā)展雇傭了大量外地勞動力（外地人已經達到常住人口的三分之一左右），帶來了巨大的社會管理壓力。第三，家庭工業(yè)分散在農村中存在著稅收不規(guī)范的問題，影響了地方財政收入。第四，家庭工業(yè)的廠房、住房和倉庫不分離，存在著消防、安全生產等方面的安全隱患，轉化為地方政府治理負擔。

總之，在從發(fā)展轉向治理的總體背景之下，土地從鄉(xiāng)村工業(yè)發(fā)展的資源演變成鄉(xiāng)村治理的手段，這就是本文所謂的“通過土地治理”。在“通過土地治理”的具體過程中，基層政府試圖通過“拆違”的方式促進產業(yè)轉型，從根本上解決產業(yè)發(fā)展帶來的綜合治理難題。

三、土地治理與下鄉(xiāng)執(zhí)法

X鎮(zhèn)的工業(yè)化和城鄉(xiāng)一體化對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的社會治理能力和公共服務提供能力提出了新要求。然而，從鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革的總體趨勢來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一直在趨向于能力“弱化”。浙江省自20 世紀90 年代以來經歷了四輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革：1992 年的改革主要是撤區(qū)擴鎮(zhèn)并鄉(xiāng)，減少行政管理層次；1998 年的改革主要是裁減機構編制，精減行政編制；2002 年的改革重點是轉變行政職能，同時精減行政編制；2006 年在全國性的農村綜合行政體制改革的浪潮中，浙江省也統(tǒng)一規(guī)范了機構設置，形成了目前“五辦三中心”的組織架構。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實際運作面臨許多問題，除了人員編制、財政能力以外，更為重要的是“權責不一致”，尤其是行政執(zhí)法權限的缺失，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府雖然面臨著許多“非農化”和“城鎮(zhèn)化”帶來的新治理任務，卻沒有相應的行政處罰權限。這種局面被形象地總結為，“看得見的管不著，管得著的看不見”。40這樣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自身也無法解決產業(yè)發(fā)展帶來的土地違建問題。

表1：X鎮(zhèn)灣村拆違工作包干制度

在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府結構弱化的同時，村級自治組織的治理能力也十分弱。X鎮(zhèn)各個村社的集體經濟普遍很虛弱，大多數村都沒有穩(wěn)定的村集體經濟收入?！艾F在是村民很富，集體經濟沒錢”，在這種情況下無法依靠村莊的內生秩序規(guī)范土地利用，當然也更無可能依靠村莊治理土地違法的問題。

由此我們看到這樣的局面：發(fā)達地區(qū)鄉(xiāng)村治理任務很重，但是又面臨著基層治理體系弱化的問題。那么在這樣的情況下，如何實現“通過土地治理”呢？為了推行“土地治理”、倒逼產業(yè)轉型，H市采取了“下鄉(xiāng)執(zhí)法”的做法。

首先，成立綜合執(zhí)法局，解決執(zhí)法過程中各個部門面臨的“執(zhí)法孤島”問題。H市在市級成立了綜合行政執(zhí)法局，集中了縣直屬部門的行政執(zhí)法權限。在此基礎上進一步將執(zhí)法權限“下沉”到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)／街道設立綜合行政執(zhí)法中隊作為縣（市）綜合行政執(zhí)法局派出機構，掛“鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法辦公室”（以下簡稱“鎮(zhèn)執(zhí)法辦”）的牌子。

H 市綜合行政執(zhí)法局有14 個綜合行政執(zhí)法中隊，派駐到各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道、景區(qū)和經濟開發(fā)區(qū)。X 鎮(zhèn)又是土地治理的重中之重，21 個有執(zhí)法權限的縣級直屬部門下派了61 名工作人員到X鎮(zhèn)，X 鎮(zhèn)本級配套了25 名同志，統(tǒng)籌了86 名執(zhí)法人員組成了X鎮(zhèn)綜合執(zhí)法局。鎮(zhèn)執(zhí)法辦是鎮(zhèn)政府和鎮(zhèn)綜合執(zhí)法局的協調機構。通過縣級直屬部門派工作人員到X 鎮(zhèn)進行土地治理，使得X 鎮(zhèn)綜合執(zhí)法局實現了“享有市級部門同等的執(zhí)法權限”，獲得了包括稅務、工商、環(huán)保、土地等各個方面的行政執(zhí)法權限。

第二，土地執(zhí)法的關鍵是要“下鄉(xiāng)執(zhí)法”，即執(zhí)法力量入村。既有的研究都是討論經濟發(fā)達鎮(zhèn)的綜合執(zhí)法，關心鎮(zhèn)區(qū)的治理任務如何通過綜合執(zhí)法的方式解決。41對于X 鎮(zhèn)來說，綜合執(zhí)法最主要的執(zhí)法對象是鄉(xiāng)村中的家庭工業(yè)。為此，X 鎮(zhèn)劃分了11 個責任區(qū)，派駐鎮(zhèn)綜合執(zhí)法局的工作人員駐村工作。比如灣村執(zhí)法片組就負責灣村、橋村和莊村三個村的行政執(zhí)法。在拆違行動的高峰時期這個執(zhí)法片區(qū)有5 個工作人員，分別來自稅務、交通、國土、環(huán)保四個縣直屬部門。

執(zhí)法力量入村以后，重構了既有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村治理體制。第一，加強了基層政府的治理能力，綜合執(zhí)法整合了縣級政府的執(zhí)法權限，擁有了土地、環(huán)保、稅務、食品藥品等縣直屬部門的行政處罰權。第二，大量的執(zhí)法人員進入鄉(xiāng)村，在組織制度上加強，整合了鄉(xiāng)村既有的社會治理力量。表1 是X 鎮(zhèn)灣村的下鄉(xiāng)執(zhí)法的具體運作模式。

從表1來看，成功的拆違行動都是采取了市、鎮(zhèn)、村三級干部聯動的方式。表1中，鎮(zhèn)包干人員由鎮(zhèn)、市兩級機構的干部組成。鎮(zhèn)級政府工作人員主要來自于鎮(zhèn)政府，比如“計生辦”，意思是鎮(zhèn)政府計生辦的工作人員。市級工作人員來自于市級部門的下派干部，比如“執(zhí)法辦（交通）”，意思是交通局派駐到X鎮(zhèn)執(zhí)法辦的一個具有交通執(zhí)法權限的工作人員。市、鎮(zhèn)、村三級的工作人員組成一個小組“承包”一個違建戶，尤其是市級直屬機構的工作人員來自不同行政部門，帶著不同的執(zhí)法權限，他們進入鄉(xiāng)村也使得國家治理力量直接深入鄉(xiāng)村。

土地治理的制度設計可以概括成“在綜合執(zhí)法的基礎上進一步下鄉(xiāng)執(zhí)法”，這一做法改變了既有的治理體制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權在結構上弱化和行政執(zhí)法權限的缺失，加上鄉(xiāng)村社會內生秩序不足，使得治理問題無法在既有的科層制框架內解決。由此我們看到土地治理通過縣級政府派駐直屬部門工作人員下鄉(xiāng)執(zhí)法得以實現。

下鄉(xiāng)執(zhí)法改變了縣域政府既有的條塊關系。它既整合了縣級部門的塊塊，然后將之深入鄉(xiāng)村社會，也改變了縣域治理體系的縣鄉(xiāng)關系，縣級政府通過縣直部門的下鄉(xiāng)執(zhí)法力量，統(tǒng)籌整合了鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊治理力量。這個過程極大加強了基層治理的能力，也進一步整合了基層政府既有的治理資源。從國家與農民的關系來看，這也意味著國家權力比以往更加緊密深入地進入鄉(xiāng)村社會。

四、以模糊治理模糊

要實現治理現代化，其中最為關鍵的就是要把鄉(xiāng)村社會的各項事務納入依法治理的軌道。從制度設計的角度來看，行政執(zhí)法有著很強的制度化邏輯，表現在兩個方面：第一，執(zhí)法的高度專業(yè)化，每個執(zhí)法人員都需要有執(zhí)法資格；第二，執(zhí)法需要嚴格遵循程序合法原則。那么下鄉(xiāng)執(zhí)法的過程是不是現實了鄉(xiāng)村治理的專業(yè)化、制度化，是否有助于基層治理的法制化呢？

（一）模糊治理的歷史和現實

為了規(guī)范農村宅基地的使用，X 鎮(zhèn)采取過許多辦法。1991 年開始實行宅基地有償使用制度，1994 年為了減輕農民負擔取消了這一政策。此后，農民建房又處于失控的狀態(tài)。進入新世紀以后為了治理老百姓違規(guī)建房，X 鎮(zhèn)又開始實施農民建房交押金的辦法，如果老百姓違法建房就可以扣錢，但是2006年為了避免加重農民負擔又取消了交押金的制度。2006 年X 鎮(zhèn)整治農村違法用地，又采取了收取罰款、作價回購、收取委托拆除費的方式。當時大部分違建的村民選擇交委托拆除費，42最后變成村民通過繳納委托拆除費的方式來獲得集體土地建房的“模糊治理”。

由此，我們看到在長期的土地管理過程中，實際運作邏輯呈現出典型的“模糊執(zhí)法”特征?；鶎由鐣摹澳：龍?zhí)法”，一方面是回應既有社會基礎的后果，另一方面也是法律執(zhí)行受到政府行為影響的后果。在2013年“三改一拆”之前，土地利用的主導思想依然是“放水養(yǎng)魚”，對于農民利用“房前屋后”土地的行為采取了默許的態(tài)度。由此呈現出一個矛盾的局面，一方面在治理土地違法，一方面又在默許農民利用“房前屋后”土地發(fā)展鄉(xiāng)村工業(yè)。

2013 年的“三改一拆”開始通過“下鄉(xiāng)執(zhí)法”的方式進行嚴格的土地執(zhí)法，那么大量的執(zhí)法力量下沉到鄉(xiāng)村開展嚴格的土地治理是不是改變了“模糊執(zhí)法”的情況呢？實際上，要改變這種土地治理模式有很大的難度。

首先，土地執(zhí)法面臨著普遍違法的現象，家紡產業(yè)建立在宅基地普遍違法使用的基礎之上，相當比例的農戶都存在著宅基地違法使用的事實。這導致了治理成本高、難度大。

其次，拆掉了家庭工業(yè)的違法建筑會讓產業(yè)體系陷入危機。X鎮(zhèn)的產業(yè)模式是在既有土地利用形態(tài)上形成的一個有機的生態(tài)系統(tǒng)，家庭工業(yè)利用宅基地生產一方面節(jié)約了土地成本，另一方面又可以兼顧家庭生活。家庭工業(yè)很難進入工業(yè)園區(qū)，一方面是家庭工業(yè)承擔不了工業(yè)園區(qū)的土地租金；另一方面，家庭工廠的勞動過程也無法脫離家庭生活。家庭工廠的勞動模式是，一般夫妻二人參與勞動，保證織布機24小時不停地運轉。家庭工業(yè)高度嵌入家庭生活，“家后面開著織布機，自己家燒飯，帶著孩子”，如果搬進工業(yè)園區(qū)，“孩子誰帶？”43

第三，農民難以理解政策的巨大轉變。X 鎮(zhèn)家家戶戶的違法建筑本身就是在基層政府的鼓勵之下興建起來的。許多農戶都保留了20 世紀80 年代基層政府鼓勵農戶利用“房前屋后”土地興辦家庭工業(yè)的記憶。從鼓勵家庭工業(yè)到拆違的巨大轉折，讓一些農戶難以理解。

2006 年采取的收取委托拆除費的措施更是為土地執(zhí)法帶來許多糾紛。許多農戶通過繳納委托拆除費的形式獲得了事實上的集體土地使用權，但是這些土地大多是違法使用的。然而，在農戶看來，當時給村委會交了錢，還獲得了蓋有公章的收據，這就是買了土地?？墒菦]想到的是在拆違行動中，在這些土地上興建的廠房成為違法建筑，是土地執(zhí)法的對象。一位村民的說法很典型，他說“我們有政府簽字，還蓋了公章的，他們又說不算了”44，這種情況深刻反映了模糊治理帶來的困境。

（二）拆違的“治理邏輯”

面對如此復雜的局面，拆違的具體過程也只能采取“治理”45的邏輯，通過各種手段“擺平”46老百姓達到拆違的目標。從土地治理過程來看，“通過土地治理”并非完全是以“土地違法”為法律依據；從治理結果來看也不是以法律規(guī)定的宅基地標準為結果。從這個意義上，“通過土地治理”并沒有解決土地治理的模糊性問題。

首先，“逐步推進”。為了拆除農戶的違法建筑，X 鎮(zhèn)采取了由簡而易、“逐步推進”的辦法。2013 年，拆除了全鎮(zhèn)七百多戶“一戶兩宅”，因為“一戶兩宅”違法比較明顯，也容易拆除。2014年，拆除了家庭違建面積達1000平方米以上的建筑。2015 年，拆除了365 戶違建面積為660 平方米以上建筑。2016 年繼續(xù)拆除了家庭違建面積達330 平方米以上的建筑。從大戶開始拆違，主要因為這些違建大戶一般都是產業(yè)大戶，一方面他們承受經濟損失的能力強，另一方面他們經營活動頻繁，與政府關系也密切。

表2：2015年拆違的執(zhí)法情況

其次，“先禮后兵”。先派村干部去做思想工作，再讓行政執(zhí)法人員上門宣傳法律知識。通過做思想工作，一般大部分家庭都自己拆除了違建。2015 年共拆除365 戶違建面積達660 平方米以上的違建，其中349 戶都是通過做思想工作自行拆除的。

再次，“綜合執(zhí)法”。遇到萬不得已，非得運用執(zhí)法手段的情況，X 鎮(zhèn)通過“綜合執(zhí)法”的形式實現拆違。具體而言就是通過工商、環(huán)保、地稅和國稅查賬，甚至是停水、停電的方式，“倒逼”違建戶拆除違建。

這樣，“綜合執(zhí)法”變成基層政府行使治理任務的工具。一位執(zhí)法人員將這個過程總結為，“一般的話我們是先禮后兵。做工作我們是兩次三次，一般都會態(tài)度很好，一般會要拆的。他要是真正不拆的時候，我們有手段。第一是稅，地稅、國稅全上，查你的賬肯定會有點小問題。第二個，我們停電、停水。這樣的話一般都是拆的，很快的?！?7

2015 年X 鎮(zhèn)共計拆除365 戶違建面積為660平方米以上的建筑，其中大部分都是通過做宣傳說服工作以后農戶自行拆除的，但是也有16戶是通過“執(zhí)法”的方式處理后才拆除違法建筑的。表2 詳細呈現了土地執(zhí)法的具體過程。具體來看，這些執(zhí)法手段包括稅務執(zhí)法（5次）、工商執(zhí)法（1次）、停電（8次）、綜合執(zhí)法（2次，強拆），其中比例最高的居然是停電。

最后，從下鄉(xiāng)執(zhí)法的后果來看，也沒有完全從制度上解決土地違法問題。從理論上說，即使拆完了X鎮(zhèn)所有占地面積為330平方米以上的房子，X 鎮(zhèn)的土地違法問題仍然沒有解決。H 市的農村宅基地標準是每戶105平方米的住房加上13平方米的生產用房，總計118平方米，“閉個眼睛”也可以默許到120平方米。政策執(zhí)行的后果也只是“權衡”各種現實因素的結果，即使將X 鎮(zhèn)所有農戶的宅基地占地面積拆到了“330 平方米以下”，X鎮(zhèn)許多老百姓的宅基地占地面積也不是合法的，也是不能確權辦證的。

總之，從土地治理的過程和執(zhí)法后果來看，土地治理過程中的執(zhí)法依然是“以模糊治理模糊”的過程，而并非完全遵守行政執(zhí)法的制度化邏輯。之所以依然是模糊執(zhí)法，一方面是由于歷史因素造成的普遍違法；更重要的是土地執(zhí)法依循了“依靠土地進行治理”的思路，行政執(zhí)法不僅僅是為了法律的執(zhí)行，土地治理從一開始就是一個為了“通過土地治理”的工具。

土地治理的初衷是為了糾正之前在產業(yè)發(fā)展過程中制度的“變通”執(zhí)行，進而在鄉(xiāng)村社會建立現代治理體制。但是從行政執(zhí)法的過程來看，又陷入這樣一個悖論，即為了達到執(zhí)法的目的又不得不讓執(zhí)法過程通過“變通”的形式達到既定的執(zhí)法效果。綜合執(zhí)法增強了基層政府的行動能力，并把這種能力深入鄉(xiāng)村社會，“這么一個執(zhí)法局，這么多的功能，這么多項的執(zhí)法的權力在，你隨便抓抓，我肯定給你找到漏洞?！?8

五、土地治理的政策后果

我們看到土地治理以下鄉(xiāng)執(zhí)法的形式進行，由于“通過土地治理”的內在邏輯，土地治理在具體實踐過程中變成了“以模糊治理模糊”的實踐過程。那么這種運作模式會造成什么后果呢？

（一）國家與農民關系的新變化

從土地治理實踐過程來看，浙江省的基層政府并非僅僅是“制度提供者”或者“公共服務”提供者的角色，一直采取各種手段積極干預鄉(xiāng)村社會事務。在基層政府的中心任務由“經濟發(fā)展”轉向“社會治理”的背景下，基層政府不但沒有脫離鄉(xiāng)村社會相反更為密切地進入鄉(xiāng)村社會。這與中西部的基層政府行為形成鮮明對比。

然而，基層政府密切干預鄉(xiāng)村的過程是在特殊的國家與農民關系格局下發(fā)生的。改革開放初期，地方政府在產業(yè)發(fā)展上順應了鄉(xiāng)村社會的自發(fā)邏輯，由此地方政府與鄉(xiāng)村社會形成利益一致、發(fā)展方向一致的“共生關系”。但是從“放水養(yǎng)魚”轉變?yōu)椤巴ㄟ^土地治理”導致了基層政府與鄉(xiāng)村社會的這種“共生關系”破裂。

首先，共生關系破裂表現為基層政府與鄉(xiāng)村社會發(fā)展的分離。X鎮(zhèn)的產業(yè)模式是地方政府順應鄉(xiāng)村社會自發(fā)邏輯的結果，歷史上模糊的土地管理塑造了特殊的土地利用形態(tài)和產業(yè)發(fā)展樣態(tài)，形成了一套獨特的生活生產體系。然而，“通過土地治理”的核心內涵就是基層政府通過治理土地的辦法倒逼家庭工業(yè)，進而徹底改變鄉(xiāng)村社會既有的產業(yè)格局。

其次，共生關系的破裂還表現為基層政府與鄉(xiāng)村社會的利益分離。模糊的土地管理是歷史上基層政府為了鼓勵鄉(xiāng)村工業(yè)發(fā)展而采取的“庇護”行為，老百姓通過發(fā)展家庭工業(yè)獲得實實在在的利益，在家庭工業(yè)和鄉(xiāng)村工業(yè)的基礎上迅速改變城鄉(xiāng)面貌。

然而，拆違給農民帶來巨大的利益損失，違建戶也不能得到政府的經濟補助。拆違進一步影響了產業(yè)經營過程，農民使用自己的宅基地搞工業(yè)不需要承擔土地成本，但是進入園區(qū)以后就要承擔高額的廠房租金。倒逼家庭工業(yè)進園區(qū)，實際上是通過廠房租金的形式分享家庭工業(yè)的部分利潤。從土地利用的現實來看，拆違以后這些土地無法利用，甚至也沒有復墾，造成事實上的土地浪費，以至于有老百姓認為基層政府成心要跟農民做對。一位鎮(zhèn)政府工作人員坦言，“老百姓質疑什么呢？說我以前有一棟房子，一年還產生多少收入。政府甚至還沒有這么大財力把拆掉的地方復墾復綠，殘磚斷瓦放在那里，你們寧肯把它搞成了這個樣子（也不肯讓我掙錢）”。49

在基層政府嚴控土地利用的情況下，由于不同村民占有土地資源的不同還產生了巨大的社會分化。首先，淘汰了大量家庭工業(yè)，普通農戶一旦被拆違就只能去打工，因為純粹織布環(huán)節(jié)進園區(qū)肯定承受不了廠房的租金。其次是“掐尖兒”，違建的大戶都是產業(yè)發(fā)展較好的農戶，一拆違家庭工業(yè)就跑到沒有嚴格土地執(zhí)法的周邊地區(qū)去發(fā)展。第三，形成了一個“食利階層”，早期購買工業(yè)園區(qū)土地的人成為既得利益者，他們可以通過出租園區(qū)廠房輕輕松松賺錢。因此，拆違對于X 鎮(zhèn)的產業(yè)和社會發(fā)展來說，客觀上提高了行業(yè)的經營成本，加大了社會分化。

（二）土地治理過程中的基層治理悖論

X 鎮(zhèn)的治理悖論恰恰又是在于，基層政府在“共生關系”破裂的同時卻又必須與鄉(xiāng)村社會保持更加緊密的聯系。在發(fā)展型政府階段，許多基層政府直接發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，既是市場主體又是規(guī)則制定者。那么政府職能的轉型，是不是意味著地方政府從鄉(xiāng)村社會退出呢？

從浙江鄉(xiāng)村土地治理實踐來看，筆者發(fā)現政府不但沒能退出，反而需要在鄉(xiāng)村承擔更多治理職責，需要更加強有力地進入鄉(xiāng)村。如同調研過程中一位村民所言：“以前我根本不知道市委書記是誰，現在好像老太婆都知道他?！?0土地治理過程呈現的是基層政府以更新、更加強勢的樣態(tài)進入鄉(xiāng)村社會——縣級政府的執(zhí)法力量深入鄉(xiāng)村，即本文所謂的“通過土地治理”。

首先，“通過土地治理”的運動式治理模式在制度上面臨著巨大挑戰(zhàn)。浙江省的綜合行政執(zhí)法體制改革，通過派駐機構的方式賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一部分縣級政府的行政管理權限，可以看作調整縣鄉(xiāng)權責關系的一次嘗試。但是行政執(zhí)法權限下沉采取的“權隨人走”的方法，是在既有制度框架下的一種“變通”方式。換句話說，并非是從制度和法律上賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府相關權限，而是向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府派駐具備相關執(zhí)法權限的執(zhí)法人員能否形成長期的制度性安排尚有待檢驗。

其次，下鄉(xiāng)強勢執(zhí)法與村莊自治組織弱化之間存在著張力。國家法律和國家權力如何在村莊實施一直是學術界關心的經典話題，保障其運作的重要力量就是村莊中的各種代理人。土地執(zhí)法使得這個問題更加復雜，由于村干部本身就是企業(yè)家，又是村里人，導致他們在執(zhí)法過程中有許多顧慮。因此，在執(zhí)法過程中他們經常扮演紅臉的角色。一位綜合執(zhí)法隊員描述這個過程說：“村里（干部）跟我講啊，那個人家死不拆。我們平時的時候在一起配合工作，我們就說好的，一個唱白臉，一個唱紅臉，說好的，你去做思想工作，我呢來嚇他?！?1到了真正采取執(zhí)法手段的時候，村干部往往選擇靠邊站。強硬的執(zhí)法手段也得十分謹慎地使用，“這種事情（執(zhí)法）也是不得已啊，就是思想工作做不通，但是也不能常用，常用了像我們村干部下次還有什么事情的話難辦”。52

再次，“通過土地治理”與治理體系現代化之間存在著張力?；鶎诱畯陌l(fā)展轉向治理的一個重要任務就是糾正“變通”的政策執(zhí)行模式，在鄉(xiāng)村社會建立規(guī)范發(fā)展的秩序。但是我們看到目前進入縣級直屬部門執(zhí)法力量依然遵循的是“治理邏輯”。土地執(zhí)法根本上依然是為了倒逼產業(yè)轉型，并沒有完全遵循行政執(zhí)法的制度化、專業(yè)化邏輯。執(zhí)法的后果也未實現土地利用的實質合法，而是權衡各種現實因素的結果。政府行為表面上看是從“放水養(yǎng)魚”變成土地治理，但是實質上依然是“以模糊治理模糊”的思路。從治理的效果來看，并沒有完全達到規(guī)范秩序的效果。

六、總結與討論

本文通過描述“通過土地治理”這一獨特的社會學現象，討論發(fā)達地區(qū)鄉(xiāng)村社會治理實踐過程和內在張力。在改革開放初期的鄉(xiāng)村工業(yè)發(fā)展過程中，基層政府為了鼓勵鄉(xiāng)村經濟發(fā)展采取“放水養(yǎng)魚”的策略，土地是政府刺激經濟發(fā)展的重要手段。但是這種特殊的產業(yè)發(fā)展模式也帶來種種社會治理問題。如何化解這些問題成為發(fā)達地區(qū)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力建設的重要內容。在這個過程中，土地變成地方政府治理鄉(xiāng)村社會的重要手段，具體來說就是試圖通過拆違的方式促進產業(yè)轉型，解決產業(yè)發(fā)展帶來的治理難題。這就是所謂的“通過土地治理”。

通過土地進行治理，深刻體現了發(fā)達地區(qū)基層治理的新特征。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊的結構弱化，為了推進土地執(zhí)法采取了綜合執(zhí)法和下鄉(xiāng)執(zhí)法的辦法，這個過程也重塑了縣域鄉(xiāng)村治理體制。但是在治理過程中，由于土地執(zhí)法本身就有極強的“治理邏輯”，具體實施過程不可避免地陷入“以模糊治理模糊”的困境。結果治理導致國家與農民關系的巨大變化，一方面是國家政權強勢入村，另一方面卻是國家與農民共生關系破裂。

土地執(zhí)法和土地治理，本身應該是加強基層社會法治化建設的重要手段。通過土地執(zhí)法在鄉(xiāng)村社會建立“依法治理”的秩序，應該是鄉(xiāng)村社會治理體系和治理能力建設的重要內容。但是在實踐過程中，由于土地執(zhí)法捆綁了綜合治理任務，從土地治理演變成“通過土地進行治理”。這樣，“通過土地治理”一方面增加了基層社會的治理成本，另一方面一旦這種治理模式難以持續(xù)化、制度化，最終就有變成運動式治理53的風驗。

注釋：

①周飛舟：《從汲取型政權到“懸浮型”政權——稅費改革對國家與農民關系之影響》，載《社會學研究》2006年第3期。

②陳家建：《項目制與基層政府動員——對社會管理項目化運作的社會學考察》，載《中國社會科學》2013年第2期；渠敬東：《項目制：一種新的國家治理體制》，載《中國社會科學》2012年第5期；李祖佩、鐘漲寶：《分級處理與資源依賴——項目制基層實踐中矛盾調處與秩序維持》，載《中國農村觀察》2015年第2期。

③付偉、焦長權：《“協調型”政權：項目制運作下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府》，載《社會學研究》2015年第2期。

④賀雪峰：《取消農業(yè)稅對國家與農民關系的影響》，載《甘肅社會科學》2007年第2期。

⑤賀雪峰：《鄉(xiāng)村的去政治化及其后果——關于取消農業(yè)稅后國家與農民關系的一個初步討論》，載《哈爾濱工業(yè)大學學報（社會科學版）》2012年第1期。

⑥賀雪峰、譚林麗：《內生性利益密集型農村地區(qū)的治理——以東南H 鎮(zhèn)調查為例》，載《政治學研究》2015 年第3期。

⑦賀雪峰：《浙江農村與珠三角農村的比較——以浙江寧海與廣東東莞作為對象》，載《云南大學學報（社會科學版）》2017年第6期。

⑧劉守英：《土地制度與中國發(fā)展》，北京：中國人民大學出版社2018年版，第8—10頁。

⑨正如鄧小平所說：“如果說在這個問題上中央有點功績的話，就是中央制度的搞活政策是對頭的?！薄包h的十一屆三中全會以后決定進行農村改革，給農民自主權，給基層自主權，這樣一下子就把農民的積極性調動起來了，把基層的積極性調動起來了，面貌就改變了?！编囆∑剑骸陡母锏牟阶右涌臁?，載《鄧小平文選》第3卷，北京：人民出版社1993年版，第238頁。

⑩Nan Lin,“Local Market Socialism:Local Corporatism in Action in Rural China,”Theory and Society,Vol.24,No.3(1995),pp.301-354.

11 渠敬東、周飛舟、應星：《從總體支配到技術治理——基于中國30 年改革經驗的社會學分析》，載《中國社會科學》2009年第6期。

12 郁建興、徐越倩：《從發(fā)展型政府到公共服務型政府——以浙江省為個案》，載《馬克思主義與現實》2004年第5期。

13 孫立平：《實踐社會學與市場轉型過程分析》，載《中國社會科學》2002年第5期。

14 Jean C.Oi,“Fiscal Reform and the Economic Foundations of Local State Corporatism in China,”World Politics,Vol.45,No.1(1992),pp.96-126.

15 呂普生：《中國行政執(zhí)法體制改革40年：演進、挑戰(zhàn)及走向》，載《福建行政學院學報》2018年第6期。

16 陳柏峰：《城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)違建執(zhí)法困境及其解釋——國家能力的視角》，載《法學研究》2015年第1期。

17 陳柏峰：《基層社會的彈性執(zhí)法及其后果》，載《法制與社會發(fā)展》2015年第5期。

18 趙曉力：《基層司法的反司法理論？——評蘇力〈送法下鄉(xiāng)〉》，載《社會學研究》2005年第2期。

19 董磊明、陳柏峰、聶良波：《結構混亂與迎法下鄉(xiāng)——河南宋村法律實踐的解讀》，載《中國社會科學》2008年第5期。

20 賀雪峰、譚林麗：《內生性利益密集型農村地區(qū)的治理——以東南H鎮(zhèn)調查為例》。

21 金祥榮、朱希偉：《專業(yè)化產業(yè)區(qū)的起源與演化——一個歷史與理論視角的考察》，載《經濟研究》2002年第8期。

22 黃小虎：《新時期中國土地管理研究》下冊，北京：當代中國出版社2006年版，第188頁。

23 鄒家華：《當代中國土地管理研究》，北京：當代中國出版社1998年版，第184頁。

24 鄒家華：《當代中國土地管理研究》，第10—11頁。

25 Jean C.Oi,“The Evolution of Local State Corporatism,”in Andrew G.Walder (ed.),Zouping in Transition:The Process of Reform in Rural North China,Cambridge Mass:Harvard University Press,1998；丘海雄、徐建牛：《市場轉型過程中地方政府角色研究述評》，載《社會學研究》2004年第4期。

26 黃小虎：《新時期中國土地管理研究》下冊，第189頁。

27 聯戶工業(yè)最初創(chuàng)辦者有著特殊的身份，使得當時的聯戶工業(yè)能夠在一無所有的基礎上，低成本、低風險地辦起來。參見：《X鎮(zhèn)志》編纂委員會（編）：《X鎮(zhèn)志》，北京：中國文史出版社2016年版，第194頁。

28 祖一良：《四個輪子一起轉》，中國人民政治協商會議海寧市委員會網站，http://www.hnszx.gov.cn/main/news/show-1411.html。

29 《X鎮(zhèn)志》編纂委員會（編）：《X鎮(zhèn)志》。

30 傅春暉：《包買制：歷史沿革及其理論意義》，載《社會學研究》2014年第2期。

31 付偉：《城鄉(xiāng)融合發(fā)展進程中的鄉(xiāng)村產業(yè)及其社會基礎——以浙江省L市偏遠鄉(xiāng)村來料加工為例》，載《中國社會科學》2018年第6期。

32 Sally Sargeson,“Subduing‘the Rural House-Building Craze’:Attitudes towards Housing Construction and Land Use Controls in Four Zhejiang Villages,”The China Quarterly,Vol.172,No.12 (2002),pp.927-955；朱曉陽：《小村故事：地志與家園（2003—2009）》，北京大學出版社2011年版，第147頁。

33 鄒家華：《當代中國土地管理研究》。

34 同上。

35 《湖北省人民政府關于加快發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)若干政策問題的決定》（鄂政發(fā)〔1996〕47 號］），載《湖北政報》，1996年第8期，第34—36頁。

36 甘士明：《觀察中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)30 年》，載《管理觀察》2009年第1期。

37 浙江省轉升辦、省經信委、省環(huán)保廳、省質監(jiān)局、省安監(jiān)局《關于進一步整治提升“低小散”塊狀行業(yè)深化“騰籠換鳥”的意見》（浙轉升辦〔2014〕39 號），浙江省經信委《關于合力推進“低小散”塊狀行業(yè)整治提升工作的通知》（浙經信產業(yè)〔2015〕11 號），浙江省工業(yè)轉型升級領導小組辦公室《關于全面推行企業(yè)分類綜合評價加快工業(yè)轉型升級的指導意見（試行）》（浙轉升辦〔2015〕13號）

38 H市市委政研室主任在H市市政府座談會上的講話，2015年6月15日。

39 H市市委政研室主任在H市市政府座談會上的講話，2015年6月15日。

40 同上。

41 陳峰：《經濟發(fā)達鎮(zhèn)綜合執(zhí)法改革合法性若干問題》，載《蘇州大學學報（哲學社會科學版）》2017年第2期。

422006 年許多農戶的廠房被認定為違法建筑，但是在當時這些房子拆除起來確實有難度。農戶可以給村委會交一筆拆除保證金，如果拆掉房子就可以拿回這筆錢，這筆錢被稱為“委托拆除費”。最后演變成為許多村民認為交了委托拆除費就可以使用集體土地建廠房。

43 X鎮(zhèn)綜合執(zhí)法局工作人員G在福村、灣村黨支部書記座談會上的講話，2015 年6 月16 日，參會者：兩村黨支部書記、X鎮(zhèn)綜合執(zhí)法局工作人員。

44 來自筆者2019年5月6日對灣村村民Q的訪談。

45 趙曉力：《基層司法的反司法理論？——評蘇力〈送法下鄉(xiāng)〉》。

46 郁建興、黃飚：《地方政府在社會抗爭事件中的“擺平”策略》，載《政治學研究》2016年第2期。

47 X鎮(zhèn)綜合執(zhí)法局工作人員G在福村、灣村黨支部書記座談會上的講話，2015 年6 月16 日，參會者：兩村黨支部書記、X鎮(zhèn)綜合執(zhí)法局工作人員。

48 灣村黨支部書記在福村、灣村黨支部書記座談會上的講話，2015 年6 月16 日，參會者：兩村黨支部書記、X鎮(zhèn)綜合執(zhí)法局工作人員。

49 來自筆者2015 年6 月15 日對X 鎮(zhèn)鎮(zhèn)長F 的訪談，參會者：X鎮(zhèn)鎮(zhèn)黨委主要成員、綜合執(zhí)法局主要領導成員。

50 來自筆者2019年5月6日對灣村村民Q的訪談。

51 X鎮(zhèn)綜合執(zhí)法局工作人員G在福村、灣村黨支部書記座談會上的講話，2015 年6 月16 日，參會者：兩村黨支部書記、X鎮(zhèn)綜合執(zhí)法局工作人員。

52 福村黨支部書記在福村、灣村黨支部書記座談會上的講話，2015 年6 月16 日，參會者：兩村黨支部書記、X鎮(zhèn)綜合執(zhí)法局工作人員。

53 狄金華：《通過運動進行治理：鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權的治理策略——對中國中部地區(qū)麥鄉(xiāng)“植樹造林”中心工作的個案研究》，載《社會》2010年第3期。