顏全己，楊軍昌

（貴州大學(xué)歷史與民族文化學(xué)院，貴州 貴陽 550025）

PPP融資模式是英國政府在上世紀(jì)80年代提出的一種新型融資模式，主要應(yīng)用于基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)建設(shè)領(lǐng)域，屬于一種公私合作關(guān)系，是一種公私合營模式。其主旨是政府以特許經(jīng)營權(quán)的方式，將政府部分責(zé)任移交給運(yùn)轉(zhuǎn)正常、融資能力較強(qiáng)的大型私營企業(yè)。總體趨勢是在市場中引入競爭機(jī)制，進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高資金的使用效率，使基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資走出困境，讓社會(huì)經(jīng)濟(jì)文化得以快速發(fā)展。[1]對經(jīng)濟(jì)總量小，建設(shè)需求大，各方面建設(shè)都需要經(jīng)濟(jì)注入的貴州省，PPP融資模式的作用尤其顯得巨大，具有廣闊的發(fā)展空間。

因此，為加快貴州省經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，滿足人民群眾日益提高的生活水平需要，尤其是滿足民族地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展的需求，根據(jù)現(xiàn)階段貴州省財(cái)政經(jīng)濟(jì)的實(shí)際情況，借鑒西方國家成功的PPP融資模式案例，來為貴州民族地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)服務(wù)是亟待探討的問題。[2]

一、貴州省近年基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的情況

近年來，貴州省城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)得到飛速發(fā)展，基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目得到落實(shí)，基礎(chǔ)設(shè)施水平也有所提升：

隨著貴州省加強(qiáng)對“5個(gè)100工程”的推進(jìn)，2014年以來，貴州省的基礎(chǔ)設(shè)施和配套設(shè)施得到了進(jìn)一步完善，不少省級(jí)工業(yè)區(qū)、旅游景區(qū)、示范小城鎮(zhèn)等的基礎(chǔ)設(shè)施得到優(yōu)化，有了歷史性的突破。

就交通運(yùn)輸而言，至2017年底，貴州省新增鐵路1484公里，總里程達(dá)到3550公里，建成貴陽至廣州、長沙、昆明、重慶高速鐵路；新增公路35500公里，總里程達(dá)到2萬公里，內(nèi)河航道總里程達(dá)到3664公里；供水保障能力達(dá)到116億平方米，70個(gè)縣建成投運(yùn)中型水庫；新增電力裝機(jī)容量180萬千瓦，總?cè)萘窟_(dá)到581萬千瓦；建成500千伏“日”字形環(huán)電網(wǎng)，40個(gè)縣通天然氣管道；建成5個(gè)支線機(jī)場，民航旅客年吞吐量2460萬人次。[3]

到2019年，成貴高鐵建成通車，高鐵營運(yùn)里程達(dá)到1432公里；建成高速公路550公里，高速公路通車?yán)锍掏黄?000公里；啟動(dòng)實(shí)施3萬公里縣鄉(xiāng)公路路面改善提升工程，高等級(jí)航道建成里程突破1000公里；開工建設(shè)鳳山大型水庫和70座中小型骨干水源工程，中型水庫投運(yùn)縣增加到76個(gè)；發(fā)電裝機(jī)容量突破6500萬千瓦，通天然氣管道增加到49個(gè)縣，通信光纜達(dá)到114萬公里；全省民航吞吐量突破3000萬人次。[4]

根據(jù)2017年貴州省統(tǒng)計(jì)局常住人口城鎮(zhèn)化率的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，近年來，全省堅(jiān)持以人為核心的城鎮(zhèn)化發(fā)展理念，以移民搬遷、重點(diǎn)示范鎮(zhèn)建設(shè)、旅游文化小城鎮(zhèn)建設(shè)、新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)等為抓手，全力推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，城鎮(zhèn)綜合承載力、集聚力和輻射力明顯提升，全省城鎮(zhèn)化進(jìn)程明顯加快，人口聚集效應(yīng)逐漸增強(qiáng)。2017年全省常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到46.02%，較2016年提高了1.87個(gè)百分點(diǎn)，高于同期全國0.6個(gè)百分點(diǎn)的增幅，連續(xù)3年增幅位居全國第一位。與全國平均水平差距由2010年的16.14個(gè)百分點(diǎn)縮小到2017年的12.5個(gè)百分點(diǎn)。2010年以來，全省城鎮(zhèn)化率提高了12.21個(gè)百分點(diǎn)，提升幅度位居西部地區(qū)前列。2017年全省城鎮(zhèn)人口增長至1647.52萬人，較2010年增加471.28萬人，年均增加67.33萬人。[5]

2013年以來，在國家的大力支持下，在省委、省政府的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，在全省人民的艱苦努力下，貴州省經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)生了翻天覆地的變化，人口城鎮(zhèn)化進(jìn)程加速發(fā)展。2013-2017年常住人口城鎮(zhèn)化率增幅連續(xù)4年位居全國第一位，從2014年開始，貴州省城鎮(zhèn)規(guī)模明顯擴(kuò)大，城鎮(zhèn)化率顯著提高，城鎮(zhèn)人口迅速增加。2014年全省城鎮(zhèn)人口為1403.57萬人，城鎮(zhèn)化率為40.01%，相比2013年的37.83%，提高了2.18%。2015年，貴州省常住人口為3529.5萬人，其中城鎮(zhèn)化人口占1482.74萬人，城鎮(zhèn)化率較上年提升了2%，達(dá)到42.01%。到2016年末，貴州省城鎮(zhèn)化人口則達(dá)到3555萬人，城鎮(zhèn)化率達(dá)44.15%，較2015年的42.01%提升了2.14%。到了2017年末，常住人口上升至3580萬人，比上年末增加25萬人，按地域劃分，城鎮(zhèn)常住人口1647.52萬人，占年末常住人口比重為46.02%，比上年末提高1.87個(gè)百分點(diǎn)。而后根據(jù)2018年人口變動(dòng)抽樣調(diào)查結(jié)果推算，貴州省2018年常住人口城鎮(zhèn)化率47.52%，較上年增長1.50個(gè)百分點(diǎn)，增幅位居全國第三位，連續(xù)5年增幅在全國保持前列。五年間，貴州省常住人口城鎮(zhèn)化率從37.83%提高到47.52%，年均增長1.94個(gè)百分點(diǎn)，年均增幅高于全國0.77個(gè)百分點(diǎn)；五年間，全省常住人口城鎮(zhèn)人口從1324.89萬人增長到1710.72萬人，年均增長77.17萬人。常住人口城鎮(zhèn)化率同國家差距進(jìn)一步縮小到12個(gè)百分點(diǎn)，雖然在全國排名上仍處于倒數(shù)第二，但與前一位次的云南省相比，差距從2013年的1.51個(gè)百分點(diǎn)縮小到0.29個(gè)百分點(diǎn)，差距進(jìn)一步縮小。[6]2013-2018年，全國及貴州常住人口城鎮(zhèn)化率具體變化情況如表1所示：

表1 2013-2018年全國及貴州常住人口城鎮(zhèn)化率變化情況[6]

隨著貴州省城鎮(zhèn)化率的提高，需要城市布局進(jìn)一步優(yōu)化，基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)一步改善，但地方財(cái)力有限，合理運(yùn)用民間資本，多元化推廣PPP模式是有效緩解政府財(cái)政壓力的有效途徑，因而近年來，政府制定了有關(guān)的補(bǔ)償機(jī)制和特許引進(jìn)培育了數(shù)量較多經(jīng)營規(guī)范的PPP項(xiàng)目專業(yè)機(jī)構(gòu)，為民間資本注入貴州省基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供了有利的空間。

貴州省基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)存在的問題首先是基本條件弱，水平較低，總量過小。如電力、燃?xì)夂退纳a(chǎn)供應(yīng)、計(jì)算機(jī)服務(wù)和軟件業(yè)、交通運(yùn)輸、倉庫儲(chǔ)存、水利環(huán)境、公共設(shè)施管理等在全國所占比例大多數(shù)年份都低于1%。其次是結(jié)構(gòu)不合理。如交通方面，全省二級(jí)以上公路與等級(jí)公路所占比重不高，許多鄉(xiāng)村未通油路，鐵路主要有株六復(fù)線，大多為單線，黔東、黔南、黔北等許多邊遠(yuǎn)的少數(shù)民族地區(qū)缺少覆蓋。水利方面缺少骨干水源，大多為小型水庫，飲水安全隱患尚未根除，需要搶救治理的病險(xiǎn)水庫尚多。再次是物流運(yùn)輸成本過高。從全國范圍看，貴州省物流運(yùn)輸費(fèi)每單位GDP承擔(dān)費(fèi)用物高于為全國平均水平的2倍。主要原因在于，物流管理層次甚低，過路費(fèi)較高，物流滯緩，從而增高成本。最后是基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)成本過高。貴州省多為喀斯特地質(zhì)地貌，由于受特殊環(huán)境的影響，公路、鐵路建設(shè)的造價(jià)比中部平原地區(qū)要高出40%以上，如每公里高速公路比北方等其他地區(qū)最少要高出6000萬元以上。由于溝壑深險(xiǎn)，水利工程難度過大，每立方米水的建設(shè)成本，比全國平均約增加9元左右，平均約需15元以上。

民族地區(qū)是貴州省最接地氣，最需要發(fā)展的地方。貴州省的3個(gè)民族自治州，占據(jù)貴州省總面積的一半，其人口數(shù)量占貴州省總?cè)丝跀?shù)近40%。貴州省的民族地區(qū)多屬于邊窮的山區(qū)，與黔中黔北等地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展相比較為滯后，盡管在改革開放以來，少數(shù)民族地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)建設(shè)有巨大進(jìn)步，但與全國發(fā)達(dá)地區(qū)的平均水平相比，差距還是較大。發(fā)展貴州省民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)和推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程，讓邊遠(yuǎn)農(nóng)村能與城鎮(zhèn)形成共同體，離不開基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)這一先決條件?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)和保養(yǎng)關(guān)系著許許多多群眾的生存發(fā)展，民族地區(qū)群眾是真正需要大力幫助的群體。民族地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和保養(yǎng)，事關(guān)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)文化的發(fā)展，是脫貧致富的基礎(chǔ)支撐?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)好，就有利于各方面的投資和當(dāng)?shù)刂еa(chǎn)業(yè)的發(fā)展。目前基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)雖然有了改善，但在鞏固提高完善等諸多方面，還依然面臨資金短缺、融資困難等問題。因此解決好基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和保養(yǎng)的融資問題，是事關(guān)貴州省脫貧攻堅(jiān)和鞏固脫貧成果的一件大事。

二、近幾年貴州省PPP項(xiàng)目建設(shè)的總體情況

貴州省基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的快速發(fā)展與PPP融資模式有著千絲萬縷的聯(lián)系。就目前狀態(tài)來看，貴州省的PPP項(xiàng)目，不僅儲(chǔ)備十分全面，且前期工作較為成熟，這對貴州省基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)起著一個(gè)強(qiáng)烈的示范帶頭作用。貴州省首先從全領(lǐng)域項(xiàng)目庫建設(shè)入手，先后建立了包含4個(gè)子庫在內(nèi)的省級(jí)PPP項(xiàng)目庫，截至2017年三季度，貴州已經(jīng)加入省級(jí)PPP項(xiàng)目庫的項(xiàng)目就達(dá)到了1800多個(gè)，計(jì)劃總投資高達(dá)21408.8億元。[7]項(xiàng)目庫涵蓋了能源、交通運(yùn)輸、生態(tài)保護(hù)、市政工程等諸多基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，此外還涉及到醫(yī)療衛(wèi)生、文化教育等公共服務(wù)性領(lǐng)域，在入庫項(xiàng)目數(shù)量和投資額度上處于全國前列。近年來，在貴州省探索創(chuàng)新運(yùn)用PPP模式的過程中，取得了較大進(jìn)展，表現(xiàn)在5個(gè)方面。

1.立足頂層建設(shè)，建立保障制度

貴州省人民政府出臺(tái)省級(jí)聯(lián)席會(huì)議制度，明確常務(wù)副省長為會(huì)議總召集人，在省財(cái)政廳建立辦公室負(fù)責(zé)專門事務(wù)，著力推行PPP投融資工作，明確1+N融資模式的PPP制度體系，以“一個(gè)實(shí)施意見+項(xiàng)目庫管理、PPP基金、PPP項(xiàng)目財(cái)政補(bǔ)貼制度，行業(yè)（部門）若干等實(shí)施方案”[8]的框架，為PPP推廣提供運(yùn)用方面的保障。

2.抓好示范標(biāo)桿，發(fā)揮引領(lǐng)作用

一是抓好向全國展示的示范性項(xiàng)目，從2014年到2016年兩年期間，貴州省向財(cái)政部推薦參選的已批示范性項(xiàng)目入圍29個(gè)，獲得投資經(jīng)費(fèi)共614.74億元。2018年，精心組織參加全國第四批PPP示范性項(xiàng)目申報(bào)，精選項(xiàng)目60個(gè)，獲取資金1192.07億元。二是組織評選省級(jí)示范性項(xiàng)目，評出省級(jí)示范性項(xiàng)目132個(gè)，投入經(jīng)費(fèi)1067.29億元。三是開展PPP示范性縣級(jí)創(chuàng)建工作，大力打造典型樹立標(biāo)桿，烏當(dāng)、龍里等9個(gè)縣（市、區(qū)）成為PPP示范縣（市、區(qū)），為貴州PPP模式推行樹立了標(biāo)桿。

3.靈活使用財(cái)政資金，積極創(chuàng)新融資方式

一是由省級(jí)財(cái)政設(shè)立PPP資金，出資10億元，籌集民營資本90億元，共獲省級(jí)PPP資金100億元。同時(shí)以省級(jí)為示范，各市縣及行業(yè)成立PPP子基金，形成600億元模式的PPP基金體系，用以保證PPP項(xiàng)目融資的信譽(yù)。[8]二是在中央PPP獎(jiǎng)補(bǔ)政策的基礎(chǔ)上，制定省級(jí)獎(jiǎng)補(bǔ)政策。從科學(xué)性、規(guī)范性出發(fā)，引進(jìn)PPP項(xiàng)目，從專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)中獎(jiǎng)補(bǔ)符合條件的示范性項(xiàng)目和示范縣（市、區(qū)），現(xiàn)已撥用資金4055萬元，獎(jiǎng)補(bǔ)最高的達(dá)到100萬元。

4.貫徹落實(shí)實(shí)施方案，使所制定的規(guī)范落地生根

自2014年以來，大力建立全省PPP項(xiàng)目庫，規(guī)范項(xiàng)目臺(tái)賬管理，對項(xiàng)目實(shí)施規(guī)范扎實(shí)落實(shí)。同時(shí)多層面進(jìn)行培訓(xùn)，擴(kuò)大掌握PPP項(xiàng)目的管理和運(yùn)作范圍，并對示范性項(xiàng)目及PPP化債項(xiàng)目進(jìn)行多方面督導(dǎo)。通過這些措施從中發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目運(yùn)行存在的問題，以便找出對策，使項(xiàng)目運(yùn)作進(jìn)一步規(guī)范。

5.利用各種形式大力宣傳，擴(kuò)大民營資本投入PPP項(xiàng)目建設(shè)

貴州省大力運(yùn)用財(cái)政部PPP綜合平臺(tái)，對全省PPP項(xiàng)目進(jìn)行推行宣傳，目前已錄入項(xiàng)目1800個(gè)，計(jì)劃使用經(jīng)費(fèi)約2萬億元。2017年貴州省制定了PPP項(xiàng)目三年計(jì)劃，有1000個(gè)項(xiàng)目得到推介或?qū)嵤?016年8月、2016年9月、2017年11月，貴州省組織或參與各層面的PPP項(xiàng)目融資會(huì)、合作推進(jìn)會(huì)、融資論壇等活動(dòng)，廣泛宣傳貴州省的PPP融資項(xiàng)目。在財(cái)政部舉辦的“中國PPP融資論壇”會(huì)議期間，貴州省共推介236個(gè)項(xiàng)目，獲取投資約3128.77億元，從而擴(kuò)大了貴州省PPP融資影響力。

根據(jù)財(cái)政部“政府和社會(huì)資本合作中心”項(xiàng)目庫公開信息顯示，2018年上半年，貴州省入庫PPP項(xiàng)目數(shù)量為478個(gè)，占全國PPP項(xiàng)目的6.28%；項(xiàng)目合計(jì)總投資約10031億元，占全國PPP項(xiàng)目的8.58%。全省各行業(yè)PPP融資情況如下圖1所示：

圖1 貴州省PPP融資行業(yè)類別圖［9］

從圖1可知，在全部的478個(gè)項(xiàng)目中，市政工程、交通運(yùn)輸、旅游類的項(xiàng)目數(shù)量較多，分別為157個(gè)、76個(gè)和54個(gè)；從總投資的角度來看，交通運(yùn)輸、市政工程、旅游類的項(xiàng)目體量最大，總投資分別為4564億、2241億和1041億。[9]根據(jù)中商情報(bào)網(wǎng)訊，重點(diǎn)PPP項(xiàng)目工程有157個(gè)，傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域112項(xiàng)，計(jì)劃總投資2632.9億元，擬引入社會(huì)資本1680.8億元。截至2019年6月底，貴州省共有519個(gè)項(xiàng)目納入全國PPP綜合信息平臺(tái)管理庫，總投資約11233.07億元，進(jìn)入執(zhí)行階段項(xiàng)目281個(gè)，總投資約7115.69億元，落地率為54.14%。1-6月新入管理庫項(xiàng)目24個(gè)，總投資約447.95億元。[9]管理庫需融資項(xiàng)目數(shù)為248個(gè)，總投資約5495.05億元，擬融資金額為3995.23億元，實(shí)際到位的融資金額為1056.94億元，融資完成率為26.45%，全省平均融資成本為5.23%；民營企業(yè)參與方面，民營企業(yè)參與項(xiàng)目共97個(gè)，總投資約1383.72億元，分別占執(zhí)行階段項(xiàng)目數(shù)和總投資的36.74%、21.23%；貧困縣推廣運(yùn)用PPP模式情況，全省66個(gè)貧困縣中，已有60個(gè)縣開展PPP推廣運(yùn)用工作，納入全國PPP綜合信息平臺(tái)管理庫項(xiàng)目280個(gè)，總投資約2427.87億元；污染防治與綠色低碳項(xiàng)目情況，納入全國PPP綜合信息平臺(tái)管理庫項(xiàng)目共189個(gè)，總投資約1946.09億元；消費(fèi)領(lǐng)域基本公共服務(wù)項(xiàng)目情況，納入全國PPP綜合信息平臺(tái)管理庫項(xiàng)目共93個(gè)，總投資約1179.30億元。[10]

三、貴州各地區(qū)PPP落地率分析

根據(jù)中國PPP門戶網(wǎng)-西南投融資智庫數(shù)據(jù)[9]，近年貴州各地區(qū)PPP落地情況如下：

表2 貴州各地區(qū)PPP項(xiàng)目及落地情況

貴陽市及貴安新區(qū)：PPP項(xiàng)目共有41個(gè)，總投資1374.25億元。已落地項(xiàng)目27個(gè)，落地率80.39%，落地率良好。已經(jīng)落地項(xiàng)目中，以市政工程為主，占區(qū)域落地項(xiàng)目的57%，其余行業(yè)領(lǐng)域分布相對較為均衡。

遵義市：遵義市總項(xiàng)目為62個(gè)，共落地33個(gè)，落地率為53%。從項(xiàng)目數(shù)量來看，市本級(jí)、新蒲新區(qū)和習(xí)水縣，項(xiàng)目數(shù)量多，且落地情況良好，落地率基本都超過了50%；遵義縣、鳳岡縣、赤水市、道真仡佬族苗族自治縣等地的項(xiàng)目數(shù)量雖然較多，但落地率相對偏低；而桐梓縣、務(wù)川仡佬族苗族自治縣等地的項(xiàng)目數(shù)量雖然少，但項(xiàng)目基本都完成了落地。

銅仁市：共有11個(gè)PPP項(xiàng)目，落地項(xiàng)目為6個(gè)，落地率54%。除市本級(jí)及萬山區(qū)以外，其他區(qū)縣的項(xiàng)目落地情況比較糟糕，尤其是玉屏侗族自治縣、石阡縣、碧江區(qū)等地項(xiàng)目數(shù)為0。

黔南州：有66個(gè)PPP項(xiàng)目，僅15個(gè)項(xiàng)目落地，落地率為22.7%，落地率較低，低于貴州省和全國的平均水平。其中州本級(jí)、福泉市、平塘縣無項(xiàng)目落地。

黔東南州：有PPP項(xiàng)目共計(jì)44個(gè)，落地20個(gè)，落地率為45.5%，落地率略超貴州省平均水平。其中州本級(jí)、凱里市項(xiàng)目數(shù)量及落地情況都表現(xiàn)得相對較好。

六盤水市：該市PPP項(xiàng)目共計(jì)44個(gè)，落地24個(gè)，落地率為54.5%，落地情況較優(yōu)秀，其中水城縣和中山區(qū)各落地了7個(gè)項(xiàng)目。

畢節(jié)市：共有PPP項(xiàng)目52個(gè)，21個(gè)項(xiàng)目落地，落地率為40.4%，落地率基本達(dá)到貴州省平均水平。其中黔西縣、織金縣、金沙縣項(xiàng)目基本都實(shí)現(xiàn)了落地。

安順市：有PPP項(xiàng)目共計(jì)37個(gè)，僅12個(gè)項(xiàng)目落地，落地率為32.4%，低于貴州省和全國的平均水平。其中鎮(zhèn)寧布依族苗族自治縣、平壩縣、黃果樹風(fēng)景名勝區(qū)、關(guān)嶺布依族苗族自治縣無項(xiàng)目落地。

黔西南州：有PPP項(xiàng)目共計(jì)30個(gè)，僅4個(gè)項(xiàng)目落地，落地率為13.3%，遠(yuǎn)低于貴州省平均水平。其中貞豐縣、義龍?jiān)囼?yàn)區(qū)、晴隆縣、普安縣、冊亨縣、安龍縣均無項(xiàng)目落地。

綜上情況分析，貴州省內(nèi)PPP項(xiàng)目落地狀況總體較好，但是民族地區(qū)區(qū)域發(fā)展堪憂。三個(gè)少數(shù)民族自治州中，僅黔東南州超過貴州省平均水平，而黔南與黔西南落地情況均較低。銅仁的玉屏侗族自治縣、安順市的鎮(zhèn)寧和關(guān)嶺布衣族苗族自治縣、畢節(jié)的威寧彝族回族苗族自治縣甚至沒有PPP項(xiàng)目落地，發(fā)展滯后。

四、貴州民族地區(qū)PPP基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)存在的問題

貴州民族地區(qū)PPP基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)主要存在三個(gè)方面的問題：第一，發(fā)展不均勻。雖然省委省政府高度重視民族地區(qū)的發(fā)展，但因PPP總體上是一個(gè)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，民族地區(qū)由于區(qū)位優(yōu)勢、發(fā)展基礎(chǔ)等自然和歷史原因，使得PPP項(xiàng)目落地率大部分很不理想。第二，行業(yè)領(lǐng)域不均衡。以黔東南苗族侗族自治州PPP行業(yè)分布領(lǐng)情況為例，市政工程所占比率為41%，教育文化行業(yè)與醫(yī)療衛(wèi)生行業(yè)均僅為2%。其他少數(shù)民族地區(qū)PPP融資建設(shè)項(xiàng)目也大多集中于市政工程上。這說明貴州省民族地區(qū)在利用PPP建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，各領(lǐng)域的均衡發(fā)展需引起關(guān)注。第三，投資建設(shè)不平衡。三個(gè)民族自治州，投資主要在黔南和黔東南，分別為1089億元和812億元，而黔西南投資僅為386億，為全貴州省最低，僅為黔南的35.4%，為黔東南的47.5%，為三個(gè)民族自治州投資總量的16.9%。[9]這說明貴州在投資PPP建設(shè)時(shí)，投資額的均衡性仍須引起重視。

總體上看，用于PPP融資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足貴州省民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步的需求，原因是多方面的，但就從融資體系角度看，主要表現(xiàn)為：其資金來源主體單一，投資主要渠道是政府。作為唯一的投資主體存在著不可避免的局限，由于經(jīng)費(fèi)巨大，建設(shè)周期過長，有的項(xiàng)目需要二三十年的時(shí)間，財(cái)政難以維系，加重財(cái)政負(fù)擔(dān)，所投入的經(jīng)費(fèi)依然有限。其二，融資途徑狹窄。就近幾年來的投資情況看，我省城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金主要來自國家財(cái)政、地方政府、貸款，其中國債投資規(guī)模較大，目的是為了宏觀經(jīng)濟(jì)和拉動(dòng)內(nèi)需，是積極的財(cái)政政策。另外，國家開發(fā)銀行的貸款為貴州省城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入也具有時(shí)限性，受限于時(shí)段的制約，而且和國債投資一樣，比重將會(huì)越來越小，由當(dāng)?shù)馗骷?jí)政府財(cái)政投資和地方貸款的比重將會(huì)逐步加大。其三，還沒有健全完善的良性投融資機(jī)制。對于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，貴州省特別注重環(huán)境保護(hù)與社會(huì)效益，熱衷于公益性基礎(chǔ)設(shè)施的投資，因而很少能直接產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益，利用市場融資效果不大，其結(jié)果是大量的基礎(chǔ)設(shè)施全靠政府獨(dú)力支撐，不能形成多途徑融資的良性循環(huán)效果。

五、對貴州民族地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)PPP融資的建議

基于貴州民族地區(qū)PPP基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的現(xiàn)狀，筆者提出如下建議：

1.大力發(fā)展貴州民族地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施融資基金

由于貴州省經(jīng)濟(jì)總量小，財(cái)政負(fù)擔(dān)重，為了緩解財(cái)政壓力，可以專門設(shè)立用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)產(chǎn)業(yè)投資基金?？上蛱囟ㄍ顿Y者、非特定投資者籌措基金，以其所投資的基金為股份成立以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為專項(xiàng)的基金公司，如各地區(qū)城投公司。對基金公司的管理，則應(yīng)聘請專家負(fù)責(zé)，以保證將資金用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目。項(xiàng)目建成后，可將股權(quán)轉(zhuǎn)讓給投資主體，從而達(dá)到資金增值和投資者共享投資收益及共擔(dān)投資風(fēng)險(xiǎn)的目的。其好處是可以彌補(bǔ)基礎(chǔ)設(shè)施的缺口，發(fā)揮資金規(guī)模優(yōu)勢，提高投融資能力，降低項(xiàng)目公司的負(fù)債率，通過新型投融資主體，使資本運(yùn)作效率得以最大優(yōu)化，這樣，貴州省基礎(chǔ)設(shè)施投資基金按照市場化機(jī)制運(yùn)作，形成能直接承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的投融資主體。

2.優(yōu)化貴州民族地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施投融資模式

第一，規(guī)模合理化。一般說，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的周期較長、產(chǎn)權(quán)明顯易定，評估較單一，可采取集合投資、風(fēng)險(xiǎn)分散的方式，恰當(dāng)規(guī)定其規(guī)模；在逐步積累經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上控制募集資金，避免意外風(fēng)險(xiǎn)。第二，公司化管理。通過組建專門的基金公司進(jìn)行有效管理，一方面讓投資者參與決策，一方面加強(qiáng)對基金管理者的監(jiān)督，以此達(dá)到基金安全，投資良性循環(huán)，效益優(yōu)化的結(jié)果，并增強(qiáng)基金使用的透明度。同時(shí)成立公司，可以擁有法人資格，能夠向銀行貸款，利于公司的規(guī)模擴(kuò)大。第三，公募與私募結(jié)合。由于貴州省基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所需經(jīng)費(fèi)數(shù)額龐大，而民營企業(yè)和個(gè)人投資者的條件和投資環(huán)境發(fā)育欠缺，發(fā)育不良，投資方向往往受到有關(guān)法律法規(guī)的限制，加上缺少恰當(dāng)?shù)耐顿Y工具，可以根據(jù)實(shí)際情況采取這種公私募集資金的方式。

3.吸收多元化投資的經(jīng)驗(yàn)，形成有效的多元化融資體制

首先采取合理的運(yùn)作方式，有效回收的城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施費(fèi)用，即由提供非公共品的基礎(chǔ)設(shè)施單位通過經(jīng)營回收投資建設(shè)資金。這種體制的特征是政府不再充當(dāng)投資主體，只充當(dāng)引導(dǎo)行業(yè)發(fā)展的職能。同時(shí)制定合理的產(chǎn)品收費(fèi)價(jià)格，并進(jìn)行有效管控，在市場運(yùn)作中，尤其需要對各種利益關(guān)系的協(xié)調(diào)。項(xiàng)目工程的投資主體是由企業(yè)或政府授權(quán)的主體或個(gè)人，因而在項(xiàng)目融資渠道方面，可以通過市場化、多樣化方式，通過PPP融資途徑，由政府授權(quán)投資主體發(fā)行債券、股票、銀行貸款、國外資金等渠道融取經(jīng)費(fèi)。[11]其次，公益性較明顯、關(guān)系民生的公共基礎(chǔ)設(shè)施，如公園、體育場等，不應(yīng)向人民群眾收取過多的費(fèi)用，可以采取政府財(cái)政補(bǔ)貼與市場補(bǔ)償?shù)臋C(jī)制，由財(cái)政補(bǔ)償不足部分經(jīng)費(fèi)。這些公共設(shè)施，它們的投資主體為政府、企業(yè)、個(gè)人，可以采用PPP融資方式，使用股票、債券、貸款、國外資金等方式。再次，那些無法向使用者收費(fèi)的公共基礎(chǔ)設(shè)施，從社會(huì)公益性考慮，可以全由財(cái)政補(bǔ)償，如街道、河堤、泄洪渠、綠化帶等，其投資主體只能是政府，可采用銀行貸款和國外資金等渠道。

4.大量吸收民間資本，逐漸形成多元化融資運(yùn)作格局

貴州省作為經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)，財(cái)政收入總量小，民營資本和個(gè)人資本參與貴州民族地區(qū)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)具有投資效率大，潛力深厚的特性，因此，提高民間資本的投入比重，使之成為貴州省城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的主要融資渠道，創(chuàng)造公平有效的融資環(huán)境，激發(fā)民間資本參與貴州省城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的積極性，十分重要。對此，政府應(yīng)制定有利于投資主體的優(yōu)惠政策，通過財(cái)政性資金與民間資本的配合，避免基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)，增加投資主體的收益。以積極的優(yōu)惠政策和財(cái)政性擔(dān)保資金為民間融資和投資擔(dān)保，保證民間投資享有合理的利潤收益。在引進(jìn)民間資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過程中，充分發(fā)揮經(jīng)濟(jì)杠桿的調(diào)節(jié)作用。具體說可以采取單一投資和多樣投資的方式：對于規(guī)模小的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，可以由民間資本獨(dú)立投資興建，以其投資作為項(xiàng)目股本，參與盈利分配；對于規(guī)模大的項(xiàng)目，可以使用部分財(cái)政資金，一方面減低投資風(fēng)險(xiǎn)，一方面讓投資者有所獲益，由此增加民間投資者的吸引力。對于經(jīng)濟(jì)收益好的競爭性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，如洗車場等，可以通過市場配置，通過競爭，利用民間資本投資，對公廁之類的公益性公共設(shè)施可以實(shí)行靈活多樣的融資方式。

5.制定合理的價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)，適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要

價(jià)格的形成過程一般為政府定價(jià)。市場調(diào)節(jié)，在規(guī)定的浮動(dòng)內(nèi)由企業(yè)定價(jià)。貴州民族地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)品及服務(wù)價(jià)格主要是由政府統(tǒng)一定價(jià)，不利于貴州民族地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的有效發(fā)展，對基礎(chǔ)設(shè)施多元化投融資主體的發(fā)展不能產(chǎn)生促進(jìn)作用，因此應(yīng)從以下方面著重加以改革。首先，以成本為基礎(chǔ)，非公共產(chǎn)品的價(jià)格，一方面優(yōu)先考慮企業(yè)投資的合理回報(bào)，一方面注意產(chǎn)品社會(huì)公益性強(qiáng)、居民需求彈性小的特點(diǎn)，有效控制高利潤的價(jià)格產(chǎn)生，如燃?xì)?、電力、供水等與其他企業(yè)相比，平均盈利水平應(yīng)該相當(dāng)。其次，對某些公共產(chǎn)品可以實(shí)行高額價(jià)格，如垃圾處理、環(huán)境保護(hù)、污水處理等。貴州省民族地區(qū)水資源較為缺乏，環(huán)境污染治理成本較高，事關(guān)民生大計(jì)，應(yīng)通過經(jīng)濟(jì)杠桿的調(diào)節(jié)，達(dá)到保護(hù)水資源和環(huán)境質(zhì)量，通過高額收費(fèi)的經(jīng)濟(jì)手段可以抑制居民和企業(yè)的有害垃圾和污水的投放量，同時(shí)將征收到的資金用于垃圾處理和污水處理設(shè)備的升級(jí)或改造，以達(dá)到良性營運(yùn)和環(huán)境保護(hù)的目的。[12]最后，對于社會(huì)效益大而需要政府補(bǔ)貼的公共產(chǎn)品，如城市公交車的乘坐，可實(shí)行政府補(bǔ)貼的優(yōu)惠政策，政府在核算成本時(shí)，要充分考慮民生問題和解決城市交通問題制定價(jià)格，從而達(dá)到最大的社會(huì)效益，以促進(jìn)民族地區(qū)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)的有效發(fā)展。

總之，基礎(chǔ)設(shè)施投入的差異決定區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長率的大小，隨著貴州民族地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)模的不斷擴(kuò)大，PPP融資模式也不斷在民族地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中得以推廣運(yùn)用?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資難，是制約基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展的瓶頸。毫無疑問，PPP投融資模式是資金短缺的貴州省基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的最佳選擇，應(yīng)該提高這方面的建設(shè)和經(jīng)營管理水平。對于基礎(chǔ)設(shè)施投融資渠道，政府應(yīng)發(fā)揮主導(dǎo)作用，基礎(chǔ)設(shè)施投資是實(shí)現(xiàn)政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展的戰(zhàn)略，決定著社會(huì)公平、變革、生產(chǎn)力發(fā)展、經(jīng)濟(jì)成長。完善金融市場功能，可以有效配置資源，降低經(jīng)濟(jì)實(shí)體風(fēng)險(xiǎn)，減小交易成本，提升經(jīng)濟(jì)活力，實(shí)現(xiàn)市場機(jī)制在投融資方面的調(diào)適作用。貴州民族地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施引入PPP融資模式，能夠使政府部門擺脫財(cái)政投資不足的困境，吸引私營企業(yè)投資，減少貧困，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長，從而整合融資渠道，達(dá)到融資合理分布，實(shí)現(xiàn)投資效益優(yōu)化，促進(jìn)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。