文思嘉，喬皎，吳鐵，鄒世英

(生態(tài)環(huán)境部環(huán)境工程評估中心，北京 100012)

全球氣候變化是21世紀(jì)人類面臨的最復(fù)雜的挑戰(zhàn)之一，越來越多的國家和地區(qū)開始對溫室氣體排放進(jìn)行控制。近年來我國在溫室氣體管控方面做了大量的工作，在2013年開展碳交易試點的基礎(chǔ)上，于2017年初步建立了全國性的碳交易市場，即將發(fā)布溫室氣體排放報告管理和碳交易市場核查等管理文件。當(dāng)前，我國正在開展排污許可制度改革，2016年11月，國務(wù)院辦公廳正式印發(fā)《控制污染物排放許可制實施方案》，明確要建立以排污許可制為核心的固定污染源管理制度體系。2019年10月31日，黨的十九屆四中全會再次明確提出“構(gòu)建以排污許可制為核心的固定污染源監(jiān)管制度體系”，表明了黨中央對于排污許可制度的高度重視，也對排污許可制的改革與發(fā)展提出了更高的要求。目前排污許可制尚未與溫室氣體管控體系進(jìn)行有效銜接，未充分發(fā)揮核心制度優(yōu)勢。將溫室氣體管理納入排污許可體系進(jìn)行管控，有利于進(jìn)一步推動排污許可制成為固定污染源環(huán)境管理核心制度，有利于進(jìn)一步強化溫室氣體排放的統(tǒng)一管控，使排污許可數(shù)據(jù)為溫室氣體排放管理提供服務(wù)，為碳交易體系提供便利。

1 美國溫室氣體的管控方式

1.1 美國排污許可證對溫室氣體的管控方式

在二氧化碳排放規(guī)制上，美國聯(lián)邦最高法院認(rèn)為二氧化碳等溫室氣體符合《清潔空氣法》下“空氣污染物”的廣泛定義，因而美國環(huán)境保護(hù)署(EPA)有權(quán)對溫室氣體排放進(jìn)行監(jiān)管。2010年左右，EPA正式成為溫室氣體主管部門。2011年1月，防止達(dá)標(biāo)地區(qū)空氣質(zhì)量嚴(yán)重惡化(PSD)許可證(即針對達(dá)標(biāo)地區(qū)重大排放源的大氣建設(shè)許可證)和Title V許可證(大氣運營許可證)開始對固定源溫室氣體排放進(jìn)行管理，排放量超過一定閾值的企業(yè)必須申領(lǐng)許可證。其中運營許可證中載明的溫室氣體管控內(nèi)容主要為《清潔空氣法》、州實施計劃(各州根據(jù)法律規(guī)定制訂的環(huán)境管理規(guī)劃)和建設(shè)許可(企業(yè)建設(shè)前應(yīng)申請并獲得的行政許可)等適用的管控要求(如監(jiān)測和報告要求等)[1]，基本沒有許可排放量等量化要求。

美國溫室氣體主要管控二氧化碳、甲烷、一氧化二氮、含氟溫室氣體等，與常規(guī)大氣污染物的管控重點不同，無須像常規(guī)污染物一樣通過建模和大氣環(huán)境監(jiān)測進(jìn)行空氣質(zhì)量影響分析。溫室氣體管控的兩個主要技術(shù)手段是最佳可行性技術(shù)(BAT)的使用及溫室氣體實際排放報告的上報。其中，針對溫室氣體建立了分行業(yè)的BAT體系作為技術(shù)支撐文件，通過讓企業(yè)使用最佳可行性技術(shù)，有助于控制溫室氣體實際排放量[1]；而排放報告的上報，便于政府掌握全國的實際排放情況。

1.2 溫室氣體排放綜合數(shù)據(jù)管理平臺

美國溫室氣體強制報告規(guī)則要求每份溫室氣體排放報告必須按管理部門規(guī)定的格式以電子形式通過e-GGRT(Electronic Greenhouse Gas Reporting Tool)(溫室氣體網(wǎng)絡(luò)報送工具)提交。為此EPA著手設(shè)計并研發(fā)綜合數(shù)據(jù)管理平臺，以滿足排放數(shù)據(jù)實時、統(tǒng)一、準(zhǔn)確、高效地收集、核查和發(fā)布的要求。綜合數(shù)據(jù)管理平臺主要由溫室氣體電子報送工具、綜合核查系統(tǒng)、公開發(fā)布系統(tǒng)等組成，實現(xiàn)了實時報送、準(zhǔn)確核查與高效發(fā)布的功能。其中電子報送工具包括設(shè)施注冊與管理、溫室氣體數(shù)據(jù)輸入/上傳和計算、實時數(shù)據(jù)驗證、年度排放報告生成與提交等功能[2]。

溫室氣體排放數(shù)據(jù)可以通過直接排放測量和特定源計算獲得[2]。對已經(jīng)安裝了連續(xù)排放監(jiān)測系統(tǒng)的企業(yè)，在線監(jiān)測數(shù)據(jù)可以直接導(dǎo)入平臺。未安裝的企業(yè)，可通過特定源排放計算獲取排放量。計算的數(shù)據(jù)基本來自原料用量、產(chǎn)量和燃料用量等，計算公式據(jù)行業(yè)類別有所區(qū)別，可以將計算公式自動嵌入系統(tǒng)。

在數(shù)據(jù)核查方面，基于成本和數(shù)據(jù)發(fā)布時效性的考量，美國采取的是全面的電子核查與適當(dāng)?shù)默F(xiàn)場審核相結(jié)合的方式[2]。電子核查分為提交前的數(shù)據(jù)驗證和提交后的數(shù)據(jù)審查。數(shù)據(jù)驗證主要借助實時驗證反饋功能實現(xiàn)，數(shù)據(jù)審查是在報告提交之后，利用綜合核查系統(tǒng)對報告文件進(jìn)行基于區(qū)間、算法和年度趨勢分析等邏輯的潛在錯誤標(biāo)注。如果發(fā)現(xiàn)潛在錯誤，EPA將通知上報者，并要求其進(jìn)行解釋或更正已標(biāo)記的問題并重新提交其年度溫室氣體報告。EPA工作人員會持續(xù)跟蹤標(biāo)記過的問題及上報者的答復(fù)，必要時會開展現(xiàn)場審核。

在數(shù)據(jù)公開方面，目前EPA已形成每年9月～10月份發(fā)布上年度排放數(shù)據(jù)的常態(tài)化機制。為滿足不同數(shù)據(jù)的使用需求，EPA通過多個網(wǎng)站多種形式發(fā)布數(shù)據(jù)，Hightlights網(wǎng)站提供高度概括的行業(yè)分析報告，F(xiàn)light網(wǎng)站提供基于地理空間的重要數(shù)據(jù)元素的快速查詢，Envirofacts網(wǎng)站提供全部非保密數(shù)據(jù)的下載，允許用戶進(jìn)行自行搜索和下載感興趣的特定類型的數(shù)據(jù)，并將溫室氣體數(shù)據(jù)與其他EPA項目管理的設(shè)施收集的數(shù)據(jù)進(jìn)行交叉引用。公開發(fā)布系統(tǒng)可將溫室氣體排放數(shù)據(jù)服務(wù)于政策規(guī)劃和評估、溫室氣體項目開發(fā)、防治污染等領(lǐng)域并可滿足公眾信息查詢的需求[2]。

1.3 美國管控方式中可借鑒的經(jīng)驗

美國建立了溫室氣體許可管控制度，有如下特點：許可制度在管控過程中起到一定作用；管控內(nèi)容主要以監(jiān)測、記錄、報告為主，基本沒有許可排放量的量化管理內(nèi)容；同時，非常重視溫室氣體實際排放量核算。

綜合分析美國溫室氣體管控方式，可以歸納總結(jié)出以下幾條值得借鑒的經(jīng)驗：

一是完備的法律法規(guī)體系為溫室氣體管控提供了有力保障。美國將溫室氣體的管控寫入了《清潔空氣法》，包括管控的溫室氣體種類、許可證管控溫室氣體排放及溫室氣體排放報告的報送制度等。

二是對管控對象有清晰的界定。這個對象包括需要具體管控的溫室氣體種類及企業(yè)規(guī)模。美國在規(guī)定中明確了管控對象及企業(yè)達(dá)到何種條件需要進(jìn)行管控，包括管控因子類型、企業(yè)類型等。

三是溫室氣體在排污許可證中的管控要求，基本上以監(jiān)測、記錄、報告等管理要求為主，沒有設(shè)立量化要求。

四是對溫室氣體的管控設(shè)立最佳可行技術(shù)。建立了分行業(yè)的BAT體系(不同于常規(guī)污染物的BAT體系)作為技術(shù)支撐文件。

五是對溫室氣體實際排放量報告的報送極為重視，設(shè)立溫室氣體排放數(shù)據(jù)收集平臺，并在平臺中提供初步核查和信息統(tǒng)計公開的功能。

2 我國溫室氣體的管控現(xiàn)狀

2.1 我國涉及溫室氣體管控的相關(guān)政策

我國于1998年5月簽署并于2002年8月正式核準(zhǔn)了《京都議定書》，積極參與到國際溫室氣體行動中，并且堅持“共同而有區(qū)別的責(zé)任”的基本立場。2009年我國已經(jīng)提出溫室氣體控制目標(biāo)，即到2020年單位國內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放比2005年下降40%～45%。2015年，我國在巴黎氣候大會前向聯(lián)合國提交了應(yīng)對氣候變化國家自主貢獻(xiàn)文件，提出二氧化碳排放2030年左右達(dá)到峰值并爭取盡早達(dá)峰，單位國內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放比2005年下降60%～65%[3]。2017年12月19日，《全國碳排放權(quán)交易市場建設(shè)方案(發(fā)電行業(yè))》印發(fā)，標(biāo)志著全國碳排放交易體系正式啟動。之后陸續(xù)發(fā)布了24個行業(yè)碳排放核算報告指南和13項碳排放核算國家標(biāo)準(zhǔn)[3]。2019年4月，碳排放權(quán)交易管理暫行條例(征求意見稿)發(fā)布。

2.2 我國碳交易體系發(fā)展?fàn)顩r

我國基于配額的碳交易是以試點區(qū)域為主進(jìn)行碳配額交易。2011年，國家發(fā)展改革委正式批準(zhǔn)北京、天津、上海、重慶、湖北、廣東及深圳開展碳交易試點；2013年，7省市碳交易試點相繼開市，碳交易市場已初具規(guī)模[4]。2017年，全國碳交易體系建立，首先在發(fā)電行業(yè)運行，再逐步納入石化、化工、建材、鋼鐵、有色、造紙和航空7個行業(yè)。截至2019年6月，7個試點配額現(xiàn)貨交易約3.4億噸，交易額約66.2億元[5]。

2.3 我國溫室氣體管控存在的問題

2.3.1缺少頂層法律法規(guī)支撐

目前在法律層面，只有《大氣污染防治法》中提及溫室氣體與大氣污染物進(jìn)行協(xié)同管理，但并沒有更多的規(guī)定與要求。而針對氣候變化與溫室氣體管理的應(yīng)對氣候變化法歷經(jīng)近十年的起草論證積累仍未出臺。我國在溫室氣體立法方面缺少頂層法律法規(guī)的支撐。目前作為全國碳市場建設(shè)運行基礎(chǔ)的法律框架《碳排放權(quán)交易管理暫行條例》尚未頒布，無法對碳交易進(jìn)行有效管理，國內(nèi)溫室氣體管控工作只能依據(jù)相關(guān)的政策、規(guī)章及規(guī)范性文件進(jìn)行，影響了工作的進(jìn)一步開展[6]。

2.3.2碳排放交易體系亟待完善

2017年全國碳市場建立以來，還未正式開展交易。目前存在的問題有：一是作為碳市場運行核心的全國碳排放權(quán)配額分配方案尚未出臺，目前僅發(fā)布了《2019年發(fā)電行業(yè)重點排放單位(含自備電廠、熱電聯(lián)產(chǎn))二氧化碳排放配額分配實施方案(試算版)》；二是全國碳排放權(quán)注冊登記系統(tǒng)和交易系統(tǒng)還未正式推出，無法實際開展全國性的碳交易；三是我國正處于碳排放報告制度的建設(shè)及運行起步階段，溫室氣體實際排放量報告報送的法律依據(jù)及報送渠道均尚未健全[7]。

2.3.3與排污許可制度銜接尚需相關(guān)研究

我國現(xiàn)行的排污許可制度，主要管控固定污染源排放的常規(guī)污染物，因而管理制度體系、配套的技術(shù)體系及許可信息管理平臺均是針對常規(guī)污染物及其排放單位進(jìn)行設(shè)計。而二氧化碳與常規(guī)大氣污染物的性質(zhì)、對環(huán)境的影響、處置或治理方式存在一定區(qū)別，如何在現(xiàn)行排污許可制度下納入對溫室氣體的管控，仍需要進(jìn)行大量研究。

>>將溫室氣體管理納入排污許可體系管理，有利于進(jìn)一步強化溫室氣體排放的統(tǒng)一管控，排污許可數(shù)據(jù)為溫室氣體排放管理提供服務(wù)，為碳交易體系提供便利。

3 溫室氣體納入排污許可管理的建議

3.1 在法律層面納入排污許可管理框架

在法律層面進(jìn)行規(guī)定。針對溫室氣體管控缺少頂層法律法規(guī)支撐的問題，長期來看，建議在頂層法規(guī)如《大氣污染防治法》中，增加對溫室氣體的管控規(guī)定，將二氧化碳作為一種特殊的排放物，納入排污許可管理體系，與常規(guī)污染物進(jìn)行協(xié)同控制管理[8]。或者針對溫室氣體進(jìn)行單獨立法管控，并將通過排污許可體系對溫室氣體與常規(guī)污染物協(xié)同控制寫入其中。短期來看，可進(jìn)一步推動碳排放權(quán)交易管理暫行條例盡早出臺，對溫室氣體的管控提供總綱性的指導(dǎo)，并探索將排污許可管理的思路納入其中。

進(jìn)行相關(guān)可行性分析。目前對于溫室氣體是否為空氣污染物，全球范圍內(nèi)并沒有達(dá)成共識。我國作為發(fā)展中國家，一則主動承諾進(jìn)行減排是自愿的行為，二則在溫室氣體管控方面的資金和技術(shù)相對缺乏，若寫入《大氣污染防治法》，需要考慮國際政治環(huán)境和經(jīng)濟(jì)上的影響，因而還需要開展大量的研究工作，短期內(nèi)實現(xiàn)的可行性不大。而針對溫室氣體管理的應(yīng)對氣候法歷經(jīng)多年研究尚未出臺，短期內(nèi)出臺的可能性也不大。當(dāng)下較為有可行性的是推動碳排放權(quán)交易管理暫行條例的出臺，我國于2019年4月3日已發(fā)布《碳排放權(quán)交易管理暫行條例(征求意見稿)》，也在積極推進(jìn)溫室氣體管理制度體系建設(shè)，為碳交易奠定法律基礎(chǔ)。

3.2 進(jìn)行與排污許可制度銜接的研究

進(jìn)行制度銜接研究。建議開展《排污許可管理辦法》與《碳排放交易管理暫行辦法》銜接的研究。初步可以考慮將溫室氣體實際排放量報送與排污許可執(zhí)行報告報送進(jìn)行銜接，在企業(yè)報送的執(zhí)行報告中增加溫室氣體等內(nèi)容。

進(jìn)行可行性分析。溫室氣體排放管理要求企業(yè)每年按時上報實際排放報告，包括溫室氣體實際排放量，燃料消耗量等數(shù)據(jù)，而排污許可制度也要求企業(yè)定期上交排放報告，報告內(nèi)容包括企業(yè)原輔材料及燃料消耗情況等[9]，兩者的報送要求與報告內(nèi)容都存在重合的情況，因此溫室氣體實際排放報告與排污許可執(zhí)行報告進(jìn)行銜接存在較大的可行性。但是由于兩者的報告主體及內(nèi)容仍然存在一定的區(qū)別，在報告報送的管控流程上也存在差異，需要通過分類研究增強銜接的可操作性。

針對報告主體的差異，建議對于排污許可體系未納入管理的溫室氣體排放單位，在排污許可平臺單獨開設(shè)碳排放模塊進(jìn)行溫室氣體排放報告的報送。對于在兩個體系中都需要進(jìn)行管控的排放單位，可以通過排污許可證管理信息平臺實現(xiàn)交集數(shù)據(jù)共享，企業(yè)只需要補充溫室氣體排放報告中的特有數(shù)據(jù)即可。

針對報告內(nèi)容的差異，建議針對每個行業(yè)進(jìn)行仔細(xì)研究與對比分析，整理出為滿足溫室氣體排放報告報送要求，各行業(yè)排污許可執(zhí)行報告中需要補充的數(shù)據(jù)種類，并以附錄的形式補充到排污許可技術(shù)規(guī)范體系中。

針對報告報送的流程，還需要考慮報告上報頻率、周期和時間節(jié)點的銜接。排污許可執(zhí)行報告，根據(jù)企業(yè)所屬管理類別的不同，需要上報年報及季報(或月報)，而溫室氣體實際排放報告大都是每年報送一次，可以采用年報進(jìn)行對接，并將上報時間調(diào)整一致，方便企業(yè)執(zhí)行。

3.3 建立與排污許可體系銜接的配套體系

建立BAT技術(shù)支撐體系。目前我國各行業(yè)污染防治可行技術(shù)體系中并未涵括溫室氣體減排的部分。建議對需要進(jìn)行溫室氣體排放管控的行業(yè)出臺針對性的BAT內(nèi)容，對產(chǎn)生溫室氣體的環(huán)節(jié)，從能源利用效率及生產(chǎn)過程管理等角度提出最可以減少溫室氣體排放的措施及技術(shù)，并進(jìn)行能源消耗量、二氧化碳排放量、設(shè)備運營成本等方面的對比分析。鑒于目前建立的全國碳排放市場，第一階段只涵蓋了石化、化工、建材、鋼鐵、有色、造紙、電力、航空八個行業(yè)。因此可以優(yōu)先對這些行業(yè)的BAT開展研究。

建立碳排放管理名錄。建議針對溫室氣體排放出臺對應(yīng)的管控名錄，確定納入管理的溫室氣體種類、行業(yè)范圍以及重點排放單位界定條件。由于溫室氣體管控的行業(yè)與排污許可管控行業(yè)存在部分不重合的地方，而且重點排放單位的確定條件與《固定污染源排污許可分類管理名錄》的劃分方式并不相同，若將溫室氣體納入現(xiàn)行的排污許可體系，沿用排污許可分類管理名錄并不方便，可以考慮重新針對溫室氣體出臺名錄。

逐步整合核算技術(shù)體系。溫室氣體與排污許可兩個系統(tǒng)目前對于實際排放量的核算方法有較大區(qū)別，溫室氣體一般是采取系數(shù)和物料參數(shù)(如燃料的二氧化碳排放因子、燃料活動水平、發(fā)熱值等)進(jìn)行核算，而排污許可主要采取實測法、物料衡算法和產(chǎn)排污系數(shù)法等[9]。核算技術(shù)體系的整合有利于兩者進(jìn)行協(xié)同管理，建議可對溫室氣體核算方法開展研究，考慮逐步整合核算技術(shù)文件，按照優(yōu)先順序采用自動監(jiān)測、手工監(jiān)測、物料衡算、系數(shù)法統(tǒng)一核算常規(guī)污染物和溫室氣體實際排放量。

納入排污許可信息管理平臺。建議將排污許可管理信息平臺作為重點排放單位碳排放數(shù)據(jù)報送系統(tǒng)，并與碳排放權(quán)注冊登記系統(tǒng)和碳排放權(quán)交易系統(tǒng)進(jìn)行銜接，數(shù)據(jù)共享。一方面可以免去重新設(shè)計建設(shè)報送系統(tǒng)的人力物力，加快溫室氣體管理進(jìn)程；另一方面依托平臺已有的數(shù)據(jù)信息，大部分進(jìn)行碳排放管理的企業(yè)只需再補充部分信息即可，免去多次填報的負(fù)擔(dān)。同時建議平臺嘗試研究初步的電子核查功能，對實際排放數(shù)據(jù)進(jìn)行初審，并為進(jìn)行后續(xù)核查的管理部門或有資質(zhì)的第三方提供數(shù)據(jù)。