［韓］李奉柱

一、引言

與上一代相比，目前韓國兒童的生活面臨著前所未有的巨大變化，他們享受著經(jīng)濟(jì)更加繁榮與更健康的生活。在這種變化當(dāng)中，獲得更好的生活機(jī)會是毫無疑問的。但在另一方面，他們也面臨著更多不確定性和風(fēng)險因素。兒童整體教育水平有所提高，但在兒童期教育領(lǐng)域中的競爭變得更加激烈。承擔(dān)著養(yǎng)育兒童的第一責(zé)任的家庭也在迅速變化。隨著離婚率的增加，家庭解體現(xiàn)象也正在加劇，女性的經(jīng)濟(jì)參與率提高使家庭的功能也在發(fā)生變化。在兒童的立場上看，這種變化導(dǎo)致家庭生活更加復(fù)雜，有時還可能會導(dǎo)致其兒童期更不穩(wěn)定。

到目前為止，韓國的兒童政策仍然側(cè)重于以保護(hù)和養(yǎng)育需保護(hù)兒童為主要對象的消極性、剩余型對策，這是眾所周知的事實(shí)①參見???·???·???·???：《??? ??? ??? ?? ?? ??? ??（??·???）》， ?????????， 2014 ?.。這種現(xiàn)象在某種意義上可以被解釋為迄今為止的兒童政策本身僅需要側(cè)重于需保護(hù)的兒童，在政府扮演消極角色的狀況下也是可持續(xù)的。然而，著眼于兒童期的不確定性、危險因素的增加與對兒童需要更加積極的投資的事實(shí)，應(yīng)擺脫現(xiàn)有的以需保護(hù)兒童為主的兒童政策，并探索更加積極的兒童政策的發(fā)展方向。

尤其是韓國最近正經(jīng)歷著在其他國家很少見的生育率迅速減少的現(xiàn)象。生育率從1980 年的2.83 下降至2007 年的1.26。之后，生育率呈現(xiàn)持續(xù)減少的趨勢，到2017 年降至1.05 的歷史最低值。隨著兒童人口急劇減少，每一名兒童的價值相應(yīng)提高。換句話說，為了最終解決低生育、高齡化問題，更有必要通過對兒童的社會投資來增加每名兒童的人力資本。

盡管如此，最近有關(guān)兒童的指標(biāo)顯示出國家急需福利政策性干預(yù)。首先是兒童貧困問題。兒童期的貧困不僅僅是當(dāng)時的經(jīng)濟(jì)匱乏，對整個生命周期發(fā)展過程都會產(chǎn)生負(fù)面影響，因此對兒童期貧困的預(yù)防和對策比其他生命周期階段的更加重要。據(jù)估計，2009 年韓國兒童的絕對貧困率為7.8%（約77 萬名），屬于最低生計費(fèi)120%以下的次上位階層家庭的兒童占比為4.2%（約42 萬名）。以家庭收入低于中位數(shù)50%的人口在總?cè)丝谥械恼急葋砗饬康南鄬ω毨蕿?1.5%，由此可以看出約130 萬名的兒童處于貧困的危險中①參見?????： 《??????????????》， ?????， 2009 ?.。

兒童虐待也是一個嚴(yán)重的問題，兒童虐待事件從2001 年的2105 件迅速增加到2017 年的22367 件。青少年期的犯罪和不良行為問題也變得嚴(yán)重，所有犯罪案件中的青少年犯罪比例從2004 年的3.4%上升至2008 年的4.9%。從兒童的精神健康方面來看，2.8%的男生、5.5%的女生有試圖自殺的經(jīng)歷，處在危險的狀態(tài)②參見?????： 《????????????》， ?????， 2013 ?.。在兒童的身體健康方面，學(xué)生的肥胖率在2012 年達(dá)14.7%，顯示為高比例③參見???： 《?????》， ???， 2013 ?.。

本文的目的在于分析目前韓國兒童福利的現(xiàn)狀，并提出其未來的發(fā)展方向。本文結(jié)構(gòu)如下：下一節(jié)分析韓國兒童福利的現(xiàn)狀，第三節(jié)簡要介紹韓國兒童福利政策的歷史，第四節(jié)介紹兒童福利政策的現(xiàn)狀，第五節(jié)考察了在兒童福利領(lǐng)域應(yīng)當(dāng)考慮的重要政策議題，最后一節(jié)提出了兒童福利政策的發(fā)展方向。

二、韓國兒童福利的現(xiàn)狀

韓國的兒童與青少年人口在1975 年占了全國人口的一半，但由于政府的人口增長控制政策，1983 年的總和生育率已低于人口替代水平，并持續(xù)減少，到2017 年僅為1.05，總?cè)丝谥袃和c青少年人口所占的比例減少到20%以下。根據(jù)人口預(yù)測，人口減少趨勢將持續(xù)下去。考慮到生育率的下降對整個社會的各個領(lǐng)域，包括安保、經(jīng)濟(jì)、社會保障等產(chǎn)生極大的影響，為了扭轉(zhuǎn)兒童與青少年人口的減少趨勢，實(shí)施更加積極并劃時代的泛社會性政策刻不容緩。為了解韓國兒童福利政策的現(xiàn)狀，必須要了解兒童福利對應(yīng)的社會問題。以下從固有（長期性）問題和新出現(xiàn)的問題這兩個角度分析目前韓國兒童面臨的社會問題。

在貧困領(lǐng)域，兒童與青少年的絕對貧困一直被視為問題，但最近相對貧困和收入不平等問題日益嚴(yán)重。在弱勢群體中，比單親家庭等殘缺家庭更加受到關(guān)注的是諸如多元文化家庭和“脫北居民”家庭等移民家庭的相關(guān)問題。而且，不良行為、少年犯罪對大多數(shù)兒童和青少年依然是嚴(yán)重的問題，但鑒于少年犯罪的趨勢，比起處刑較輕的犯罪，更應(yīng)關(guān)注的是處刑相對重的暴力犯罪正在增加。學(xué)校暴力也仍然造成許多受害者并導(dǎo)致情緒障礙、自殺等問題，需要實(shí)施對策應(yīng)對此類問題，同時有必要應(yīng)對新出現(xiàn)的網(wǎng)絡(luò)暴力問題。在兒童虐待與保護(hù)領(lǐng)域，過去報案的大部分是身體、性虐待等可視性虐待，近年來，情感虐待和放任等無形虐待逐漸增多。另外，由于各種各樣的積極政策，安全事故、拐騙、失蹤等案件的數(shù)量與過去相比大大減少，但被拐騙后未找回的兒童數(shù)量持續(xù)增加，對于兒童成為犯罪受害者的案件需要采取更多積極的對策。最后，在健康領(lǐng)域中，過去就存在嬰兒的死亡和身體發(fā)育缺陷等問題，但最近出現(xiàn)了如低體重嬰兒、心理情緒發(fā)育問題以及收入差距造成的健康不平等等新的問題，有必要加以關(guān)注（見圖1）。

圖1 韓國兒童社會問題現(xiàn)狀分析：長期性問題和新問題

貧困問題可以說是與韓國的兒童和青少年相關(guān)的代表性問題，尤其是絕對貧困和物質(zhì)貧困是最嚴(yán)重且最受關(guān)注的固有問題。因此，政府以“最低貧困線”為標(biāo)準(zhǔn)區(qū)分貧困家庭和非貧困家庭，政府與民間機(jī)構(gòu)向被認(rèn)定的貧困家庭集中提供了各種社會福利津貼與服務(wù)。但收入低于最低生計費(fèi)的120%的家庭的兒童和青少年依然達(dá)約120 萬名。而且，不僅是絕對貧困，相對貧困問題也逐漸嚴(yán)重。以中位收入60%為標(biāo)準(zhǔn)，貧困兒童比例是 16.3%，相當(dāng)于6 名兒童中1名屬于絕對或相對貧困。盡管政府和民間機(jī)構(gòu)持續(xù)為貧困兒童提供支援，但貧困問題依然對許多兒童和青少年造成影響。再加上考慮貧困家庭的兒童面臨的社會流動機(jī)遇的制約、相對剝奪感、收入不平等因素所導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)效率和生產(chǎn)性以及社會連帶意識的削弱等，需要持續(xù)關(guān)注并支援貧困兒童和青少年。

另外，需要積極提供支援的一個領(lǐng)域是兒童虐待問題。自2000 年成立兒童虐待預(yù)防中心以后，官方統(tǒng)計的兒童虐待發(fā)生件數(shù)急劇增加，截至2017 年，已發(fā)生約22000 多起兒童虐待案件。然而基于以下事實(shí)可推測兒童虐待的實(shí)際規(guī)?？蛇_(dá)官方統(tǒng)計數(shù)據(jù)的幾十倍甚至幾百倍：對兒童虐待是犯罪意識、對舉報義務(wù)人的規(guī)定至今尚未扎根；兒童虐待的舉報、受理和統(tǒng)計主要由兒童保護(hù)專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，但截至2017 年全國共有60 所機(jī)構(gòu)，每個機(jī)構(gòu)平均負(fù)責(zé)20 萬名兒童；兒童虐待實(shí)況調(diào)查結(jié)果顯示的虐待發(fā)生率與官方統(tǒng)計有很大的差距等。傳統(tǒng)上，諸如身體虐待或性虐待等物理、可視性虐待受到了很多關(guān)注，但最近，情緒虐待和放任等無形虐待的舉報案例也在增加。考慮到虐待和放任對兒童和青少年所造成的消極后遺癥，以及目前政府干預(yù)的缺乏、對兒童虐待的系統(tǒng)性治療和支援的欠缺、對兒童虐待的社會認(rèn)識落后等，為了實(shí)現(xiàn)對兒童虐待的預(yù)防和系統(tǒng)性應(yīng)對，迫切需要公共與民間機(jī)構(gòu)的積極干預(yù)以及加強(qiáng)官民合作體系的構(gòu)建。

在健康領(lǐng)域，作為測定社會健康水平的主要指標(biāo)之一，嬰兒死亡率雖然比過去下降了很多，但在另一方面，有情緒障礙和行為發(fā)育問題的兒童和青少年呈增加趨勢，包括低體重出生、各種疾病的危險因素（肥胖）、抑郁癥、壓力過度、網(wǎng)絡(luò)和智能手機(jī)成癮、注意缺陷多動障礙等對兒童發(fā)育產(chǎn)生負(fù)面影響的問題。過去“不健康”的狀態(tài)主要與營養(yǎng)不良、身體殘疾和疾病有關(guān)，近年來，精神健康問題、低體重出生和肥胖逐漸成為引起關(guān)注的威脅健康和發(fā)育的因素。另外，最近提出的健康不平等相關(guān)議題表明弱勢階層和低收入階層的兒童和青少年不僅在經(jīng)濟(jì)指標(biāo)方面，而且在健康及發(fā)育方面遇到問題的風(fēng)險更高。

一直以來，韓國在貧困、犯罪、虐待、安全、健康等各個領(lǐng)域，以威脅兒童的生存和安全的問題為中心制定了政策并投入了公共與民間的資源，但絕對貧困和兒童虐待等固有問題仍然存在。而且，最近在韓國的兒童福利領(lǐng)域中，僅基于現(xiàn)有模式的方法難以解決正在出現(xiàn)的新威脅。因此，迫切需要正確理解固有、長期性問題以及新出現(xiàn)的問題，并在分析問題的規(guī)模和嚴(yán)重性之后，考慮到支援的長短期社會影響力來分配資源。

三、兒童福利政策的歷史

（一）應(yīng)急救護(hù)為中心的時期：政府成立至1960 年

這一時期主要是指從1948 年韓國政府成立至1961 年制定兒童福利法的時期。在這個時期，對兒童福利發(fā)展產(chǎn)生絕對影響的事件是朝鮮戰(zhàn)爭。朝鮮戰(zhàn)爭導(dǎo)致了許多戰(zhàn)爭孤兒和棄兒、走失兒童等問題，但在絕對貧困的情況下，國家的應(yīng)對能力極其有限。該時期的兒童福利工作主要側(cè)重于對戰(zhàn)爭孤兒、棄兒、走失兒童的應(yīng)急救護(hù)。以保護(hù)孤兒和棄兒、走失兒童為目的的兒童生活福利設(shè)施（孤兒院，現(xiàn)在的兒童養(yǎng)育設(shè)施）成為兒童福利主體的時期正是該時期。對這些設(shè)施的支援主要由民間的外國援助機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。代表性的民間外國援助機(jī)構(gòu)有基督教兒童福利會（現(xiàn)在的韓國兒童基金會）和養(yǎng)親會、宣明會（現(xiàn)在的國際世界宣明會）。

兒童福利設(shè)施的數(shù)量迅速增加，1960 年達(dá)到了約500 個。在此期間，韓國的社會福利設(shè)施可以說是以兒童福利設(shè)施為主。實(shí)際上，1960 年社會福利設(shè)施總共約600 個，兒童福利設(shè)施約占社會福利設(shè)施總數(shù)的80%。這一時期的兒童福利發(fā)展與其說是國家主導(dǎo)下的政策，不如說是更依靠民間與海外援助，以收容設(shè)施為基礎(chǔ)，以貧民兒童救護(hù)為中心。同時，該時期正式開始對孤兒的海外收養(yǎng)。

（二）向公共中心體制的轉(zhuǎn)變期：20 世紀(jì)60 年代至90 年代

在韓國，現(xiàn)代意義的國家層面的兒童福利政策的開端是1961 年兒童福利法的制定。兒童福利法是第一部對需要保護(hù)的兒童規(guī)定國家的保護(hù)責(zé)任的法律。盡管制定了兒童福利法，但60年代的兒童福利主要由民間的慈善家或外國援助機(jī)構(gòu)的支援形成。20 世紀(jì)60 年代，由于朝鮮戰(zhàn)爭的沖擊，兒童生活設(shè)施（孤兒院）的數(shù)量和收容人數(shù)持續(xù)增加，兒童生活設(shè)施成了兒童福利的主力。兒童生活設(shè)施的數(shù)量在20 世紀(jì)60 年代末增加到約600 個，當(dāng)時的收容人數(shù)約達(dá)65000 名。

從20 世紀(jì)70 年代開始，伴隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，迎來了國家對兒童福利的實(shí)際責(zé)任擴(kuò)大的契機(jī)。從20 世紀(jì)70 年代起，外國援助機(jī)構(gòu)開始撤離，國家對兒童生活設(shè)施的補(bǔ)助逐漸擴(kuò)大。另外，在70 年代，相繼頒布了母子保健法、領(lǐng)養(yǎng)特例法等兒童福利相關(guān)法律，兒童福利政策開始了向國家中心體制的轉(zhuǎn)變。但直到20 世紀(jì)70 年代的兒童福利政策仍被視為以家庭之外需要保護(hù)的兒童（通常是孤兒、棄兒、走失兒童）為主要對象的、立足于極其選擇性原則的剩余形式的保護(hù)政策。

1961 年制定的兒童福利法在1981 年修訂為兒童福祉法。修訂的兒童福祉法將兒童福利的范圍從以需保護(hù)兒童為對象的生活設(shè)施為主擴(kuò)大到全體兒童的福利增進(jìn)。兒童福祉法的修訂至少在宣言性意義上意味著韓國進(jìn)入到了以普遍主義為依據(jù)的兒童福利服務(wù)階段。實(shí)際上，在生活設(shè)施為主的服務(wù)體系中，迎來了引進(jìn)并擴(kuò)大家庭委托、助養(yǎng)事業(yè)等的契機(jī)。但20 世紀(jì)80 年代的兒童福利服務(wù)實(shí)際依然保持了以需保護(hù)兒童為對象的選擇性模式。

韓國的兒童福利政策走向以全體兒童為對象的普遍性的關(guān)鍵契機(jī)可以說是1991 年制定的嬰幼兒保育法。盡管嬰幼兒保育法的制定旨在促進(jìn)女性的就業(yè)，但在內(nèi)容上闡明了國家對未滿6 歲兒童的保育責(zé)任，由此成為了從設(shè)施保護(hù)為主的兒童福利政策轉(zhuǎn)變?yōu)橐匀w兒童為對象的政策的契機(jī)。

（三）兒童權(quán)利視角與兒童發(fā)育支援社會服務(wù)的萌芽：2000 年之后

進(jìn)入21 世紀(jì)頭10 年，除了以設(shè)施保護(hù)為主的需保護(hù)兒童保護(hù)政策之外，開始正式引進(jìn)并發(fā)展了基于兒童權(quán)利和兒童保護(hù)原則的兒童福利服務(wù)。2000 年修訂的兒童福利法最早將兒童虐待與放任規(guī)定為需要社會干預(yù)的問題，在之前的對兒童的保護(hù)以家庭責(zé)任和權(quán)限為優(yōu)先的基調(diào)上，承認(rèn)了國家干預(yù)的必要性。根據(jù)修訂的兒童福利法，在全國范圍內(nèi)成立了以預(yù)防并干預(yù)兒童虐待和放任為目的的兒童保護(hù)專門機(jī)構(gòu)。

這一時期，在原有的生活設(shè)施為主的兒童福利體系上，正式引進(jìn)了公共設(shè)施。代表性例子是從2004 年開始接受國家補(bǔ)助的地區(qū)兒童中心項(xiàng)目。地區(qū)兒童中心項(xiàng)目是通過2004 年兒童福利法的修訂，將原來民間運(yùn)營的書房、夜校等改造成兒童福利設(shè)施的項(xiàng)目。以低收入兒童的課后保護(hù)為主要目的的地區(qū)兒童中心的數(shù)量從2006 年的2000 個迅速增長到2011 年的4000 個。

在2007 年，作為第一項(xiàng)為貧困兒童提供的早期支援綜合服務(wù)，夢想起航（Dream Start）項(xiàng)目啟動。該項(xiàng)目為低收入階層兒童銜接社區(qū)內(nèi)保健福利資源、提供“針對性綜合服務(wù)”，目前在全國所有的市、郡、區(qū)實(shí)施，是以對家庭內(nèi)兒童的發(fā)育支援為目標(biāo)的代表性項(xiàng)目。

從普遍主義角度來看，以一般兒童的發(fā)育支援為目標(biāo)的項(xiàng)目中，代表性例子是2007 年以憑單（Voucher）制的形式引進(jìn)的社區(qū)服務(wù)投資項(xiàng)目的兒童福利部分。實(shí)際上，目前正在實(shí)行的社區(qū)服務(wù)投資有前景的十大社會服務(wù)項(xiàng)目中，以兒童為對象的項(xiàng)目占5 個（嬰幼兒發(fā)育支援服務(wù)、兒童情感發(fā)育支援服務(wù)、問題行為早期介入服務(wù)、互聯(lián)網(wǎng)沉迷兒童和青少年治愈服務(wù)、課后獨(dú)自照料服務(wù)）。

在此期間，兒童福利政策領(lǐng)域中最具有代表性的是保育領(lǐng)域。作為應(yīng)對從21 世紀(jì)頭10 年開始出現(xiàn)的低生育現(xiàn)象的對策之一，保育費(fèi)支援項(xiàng)目規(guī)模從2004 年的8700 億韓元急劇擴(kuò)大到2019 年8 兆韓元。從2011 年開始，對月收入低于480 萬韓元的4 人家庭的嬰幼兒（0—4 周歲）支援了全部保育費(fèi)，2012 年對0—2 歲兒童全面實(shí)施了無償保育。從2013 年開始，對0—5 歲的所有兒童全面實(shí)施了無償保育。

普遍性兒童福利政策的一個重要例子是最近引進(jìn)的兒童津貼制度。兒童津貼制度通常對家庭收入或其他條件沒有要求，向所有兒童的家庭一概“按人頭”（Demogrant）方式定額支付。在韓國，從2018 年開始向0—5 歲的全部兒童每月給付10 萬韓元的兒童津貼（2018 年9 月開始時，根據(jù)收入標(biāo)準(zhǔn)將排在前10%的兒童排除在外，但2019 年開始變更為以全部兒童對象付給的方式）。從2019 年開始，其對象年齡擴(kuò)大為0—6 歲。從21 世紀(jì)頭10 年開始，兒童福利的發(fā)展趨勢是從原有的以需保護(hù)兒童為對象的剩余型設(shè)施保護(hù)為主的政策，向更具有普遍性的、以包括支援家庭內(nèi)兒童在內(nèi)的所有兒童為對象的政策發(fā)展。

四、兒童福利政策的現(xiàn)狀

（一）兒童福利事業(yè)的類型

兒童福利事業(yè)可以分為生活設(shè)施事業(yè)、利用設(shè)施事業(yè)、保育服務(wù)事業(yè)、社區(qū)服務(wù)事業(yè)（憑單事業(yè)）等。生活設(shè)施是指兒童居住在其中并接受服務(wù)的設(shè)施，包括兒童養(yǎng)育設(shè)施、兒童保護(hù)設(shè)施（臨時、短期）、兒童保護(hù)治療設(shè)施、兒童職業(yè)培訓(xùn)（Vocational Training）設(shè)施、自立支援設(shè)施等。利用設(shè)施是兒童有需求時訪問并接受服務(wù)的設(shè)施，包括兒童咨詢所、兒童專用設(shè)施、兒童福利院、地區(qū)兒童中心、兒童保護(hù)專門機(jī)構(gòu)、失蹤兒童專門機(jī)構(gòu)、離家出走青少年庇護(hù)所、青少年修煉院、夢想起航項(xiàng)目等事業(yè)。保育服務(wù)事業(yè)是以對嬰幼兒的保育支援為目的的事業(yè)，包括國公立保育設(shè)施、民間保育設(shè)施（法人保育設(shè)施）、工作場所保育設(shè)施、家庭保育設(shè)施、父母協(xié)同保育設(shè)施等。社區(qū)服務(wù)事業(yè)是中央政府從2007 年以憑單制開始的事業(yè)，包括嬰幼兒發(fā)育支援服務(wù)、兒童情感發(fā)育支援服務(wù)、問題行為早期介入服務(wù)、互聯(lián)網(wǎng)沉迷兒童和青少年治愈服務(wù)、課后獨(dú)自照料服務(wù)等。兒童福利事業(yè)的類型和功能如表1 所示。

表1 兒童福利事業(yè)的類型和功能

（二）按發(fā)育階段的類型劃分的兒童福利政策

在嬰幼兒期（0—5 歲）有政策干預(yù)的領(lǐng)域包括保育、低收入階層及弱勢階層支援、兒童保護(hù)、身體及精神健康等。從政策取向看嬰幼兒期的政策，預(yù)防性政策分布在保育、低收入階層及弱勢階層支援、身體及精神健康領(lǐng)域，治療性政策分布在兒童保護(hù)領(lǐng)域和一些身體及精神健康領(lǐng)域（以早產(chǎn)兒、先天性畸形、小兒癌癥患兒、罕見難治性疾病兒童為對象的醫(yī)療服務(wù)）。從數(shù)量上看，預(yù)防性干預(yù)政策比治療性干預(yù)政策占更大比例。

兒童期（6—12 歲）的相關(guān)兒童福利政策分布在課后活動支援、身體及精神健康、低收入階層及弱勢階層支援、兒童保護(hù)、危機(jī)兒童青少年支援、兒童青少年犯罪等領(lǐng)域。隨著兒童進(jìn)入學(xué)齡期，支援照料的保育政策轉(zhuǎn)換為課后活動支援政策，在低收入階層及弱勢階層支援領(lǐng)域中，對一些弱勢階層家庭增加了學(xué)齡期兒童的教育費(fèi)與學(xué)業(yè)支援，并提供更加豐富的發(fā)育支援活動。而且，另外實(shí)施應(yīng)對虐待、暴力、學(xué)校不適應(yīng)等新增的兒童期風(fēng)險與問題的政策，還有身體及精神健康領(lǐng)域中的與精神健康和網(wǎng)絡(luò)成癮相關(guān)的政策。從政策取向角度看兒童期的政策，在預(yù)防性政策方面比嬰幼兒期的完善了一些，治療性政策方面則實(shí)施了許多新的政策，呈現(xiàn)了大幅加強(qiáng)的趨勢。

青少年期（13—18 歲）兒童福利政策領(lǐng)域包括課后活動支援、身體及精神健康、低收入階層及弱勢階層支援、兒童保護(hù)、危機(jī)兒童青少年支援、兒童青少年犯罪等。從政策取向的角度來看，除了青少年照料服務(wù)和特定弱勢階層青少年的學(xué)業(yè)支援服務(wù)的增加，在預(yù)防性政策方面幾乎沒有變化，治療性政策伴隨著危機(jī)青少年支援和兒童青少年犯罪相關(guān)政策的增加呈現(xiàn)了加強(qiáng)趨勢。與嬰幼兒期不同的特點(diǎn)是治療性政策的干預(yù)比預(yù)防性政策更多。

（三）對兒童福利的社會福利支出

這一部分考察社會福利支出中投入在兒童和青少年福利領(lǐng)域的公共支出的情況。韓國的兒童家庭福利方面的支出占GDP 的0.8%，僅高于土耳其（0.0%）、美國（0.7%），在所有OECD 成員國中排倒數(shù)第3 位（2009 年OECD 成員國平均值為2.3%）。另外，就保育除外的兒童家庭福利支出占?xì)埣踩思袄先祟I(lǐng)域的支出比重而言，OECD 平均為殘疾人領(lǐng)域支出的60%、老人領(lǐng)域支出的20% ；與其相比，韓國的兒童家庭福利支出僅達(dá)到殘疾人領(lǐng)域支出的16%、老人領(lǐng)域支出的4%①參見???·???·???·???：《???????? ? ?? ???????? ??》， ?????????，2012 ?.。概括地說，與OECD 成員國相比，韓國的兒童家庭福利支出水平非常低，尤其是保育除外的支出的規(guī)模遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于其他領(lǐng)域（殘疾人和老人等）。

比較各政策類型的兒童福利支出，可以看出保育和家庭養(yǎng)育津貼的預(yù)算所占的比重巨大。2014 年保育和家庭養(yǎng)育津貼方面的支出占總支出的83%。而且，其比重在過去4 年之間迅速增加，與其他領(lǐng)域比重的停滯或略有減少形成對比。僅次于保育和家庭養(yǎng)育津貼領(lǐng)域、所占比重高的事業(yè)領(lǐng)域依次是低收入階層及弱勢階層支援（9.2%）、課后活動支援（3.0%）、身體及精神健康（2.8%）。除此之外，兒童保護(hù)、危機(jī)青少年支援、兒童青少年犯罪等在整個兒童青少年福利總支出中占低于1%的極少的比重。具體來說，除嬰幼兒保育費(fèi)支援和家庭養(yǎng)育津貼之外，預(yù)算規(guī)模超過500 億的事業(yè)僅包括地區(qū)兒童中心支援、社區(qū)服務(wù)投資事業(yè)、兒童疫苗接種費(fèi)用支援、夢想起航項(xiàng)目支援、殘疾兒童康復(fù)服務(wù)、單親家庭支援、兒童養(yǎng)育支援 （兒童照料服務(wù)）等。保育預(yù)算比重過大所造成的各領(lǐng)域預(yù)算失衡現(xiàn)象的加劇，表明了對保育除外的部分?jǐn)U大投資的必要性。

五、兒童福利政策的主要議題

（一）對服務(wù)取向的考慮：治療性與發(fā)育支援的對比

兒童福利服務(wù)模式可分為治療性服務(wù)和發(fā)育支援服務(wù)。治療性服務(wù)在問題發(fā)生后介入。例如，以對性虐待受害兒童的介入為目的的性虐待治療服務(wù)、旨在保護(hù)家庭解組兒童的兒童養(yǎng)育設(shè)施事業(yè)、對兒童的不良行為介入的兒童保護(hù)治療設(shè)施事業(yè)等。發(fā)育支援服務(wù)旨在支援兒童全面發(fā)育，具有預(yù)防性特征。例如，支援嬰幼兒期兒童和養(yǎng)育者之間的依戀關(guān)系建立的服務(wù)（在目前的服務(wù)體系中夢想起航項(xiàng)目是代表性例子）會有助于兒童的情緒發(fā)育。嬰兒期的依戀關(guān)系會影響社會性發(fā)育，幼兒期的社會性發(fā)育狀況則會影響青少年期的不良行為。換句話說，對建立嬰兒期的依戀關(guān)系的支援可以預(yù)防青少年期的不良行為。

在兒童福利領(lǐng)域，考慮介入的取向是非常重要的。探索兒童福利事業(yè)的發(fā)展方向時，有必要明確該事業(yè)的取向。而且，還應(yīng)考慮在預(yù)防性發(fā)育支援服務(wù)體系尚未完善的情況下，治療性介入項(xiàng)目的效果可能會有限。對兒童福利事業(yè)進(jìn)行檢討時，有必要關(guān)注在整個兒童福利體系中，發(fā)育支援服務(wù)和治療性服務(wù)之間的關(guān)系和比重。

（二）各發(fā)育階段中發(fā)育目標(biāo)設(shè)定的重要性

兒童期區(qū)別于其他生命周期階段的主要方面是兒童期是一個發(fā)育和成長的時期。探索兒童福利事業(yè)的發(fā)展方向時，重要的是檢討該事業(yè)是否考慮了兒童的發(fā)育階段。根據(jù)兒童發(fā)育的相關(guān)理論和實(shí)證研究，在兒童發(fā)育周期的各個階段應(yīng)該形成的能力（發(fā)育任務(wù)）互不相同，并且每項(xiàng)能力都有發(fā)育最為順利的階段。換句話說，如果錯過了主要能力應(yīng)該形成的階段，之后就很難通過介入來提高，并且這樣的介入需要更多的費(fèi)用①參見???·???·???·???·???·???：《???? ??? ???? ????》， ???????·??????????， 2009 ?.。例如，幼兒期語言發(fā)育的遲緩會對以后的發(fā)育階段的認(rèn)知能力和社會性發(fā)育等產(chǎn)生負(fù)面影響。探索兒童福利事業(yè)的發(fā)展方向時應(yīng)關(guān)注的發(fā)育階段相關(guān)事項(xiàng)舉例如下：是否在適當(dāng)?shù)乃缴厦鞔_提出了各年齡階段的發(fā)育目標(biāo)？是否考慮到目標(biāo)年齡段與前后年齡段的發(fā)育任務(wù)之間的關(guān)系？是否關(guān)注了發(fā)育領(lǐng)域之間的關(guān)聯(lián)性？

（三）對兒童保護(hù)方式的考慮：家庭內(nèi)保護(hù)與家庭外保護(hù)的對比

兒童福利的原則是盡可能以父母的家庭保護(hù)為優(yōu)先，只有在必要的情況下提供家庭外保護(hù)（Least Restrictive Environment Principle），且應(yīng)盡快轉(zhuǎn)換為家庭保護(hù)（或類似家庭保護(hù)）?；谶@樣的原則，對于家庭外保護(hù)的兒童，兒童之家優(yōu)先于設(shè)施保護(hù)、家庭委托優(yōu)先于兒童之家、領(lǐng)養(yǎng)優(yōu)先于家庭委托。

根據(jù)這一原則，比起家庭外保護(hù)，有必要以通過家庭支援項(xiàng)目提供的兒童保護(hù)為優(yōu)先。與在家庭外部保護(hù)兒童相比，通過支援家庭使家庭保護(hù)兒童可能更加有效。例如，有必要比較兒童養(yǎng)育設(shè)施保護(hù)與通過對家庭的收入支援保護(hù)兒童的方法的效益和效率。在韓國，目前兒童養(yǎng)育設(shè)施保護(hù)的兒童絕大多數(shù)是有父母的兒童（一線負(fù)責(zé)人表示有80%—90%），大部分是來自因父母離婚等原因而陷入困境的家庭，因此有必要考慮家庭支援政策，而不是兒童養(yǎng)育設(shè)施。還值得考慮的一點(diǎn)是設(shè)施保護(hù)比家庭保護(hù)需要更多的費(fèi)用。

（四）對支援手段的考慮：現(xiàn)金與現(xiàn)物（服務(wù)）的對比

由于無法給兒童直接提供現(xiàn)金支援，因此選擇現(xiàn)金支援方式還是現(xiàn)物（服務(wù)）在兒童福利領(lǐng)域是一個重要的議題。對于家庭的現(xiàn)金支援（例如兒童養(yǎng)育津貼），從家庭的角度來看是有效率的；從政府的角度來看，在減少行政費(fèi)用方面也是有效的。但是，現(xiàn)金支援需要假設(shè)幾乎所有現(xiàn)金都會傳遞給兒童。而且在有多名兒童的情況下，需要假設(shè)現(xiàn)金支援在兒童之間平等地分配。相反，現(xiàn)物（服務(wù)）支援的目標(biāo)效率高，但其缺點(diǎn)在于傳達(dá)體系的行政費(fèi)用高，限制著服務(wù)對象的選擇權(quán)。

（五）對服務(wù)連續(xù)性（Continuum of Care）的考慮

由于兒童期的發(fā)育是連續(xù)的，因此對服務(wù)連續(xù)性的考慮在檢討兒童福利事業(yè)時尤其重要。服務(wù)的連續(xù)性可分為水平層面和垂直層面。水平層面的連續(xù)性強(qiáng)調(diào)與社區(qū)內(nèi)應(yīng)對其他需求（發(fā)育任務(wù)）的服務(wù)體系的銜接及其調(diào)整的必要性。由于兒童發(fā)育的各個領(lǐng)域會對其他領(lǐng)域產(chǎn)生影響，因此必須注意各服務(wù)領(lǐng)域之間的關(guān)系。例如，身體不健康的兒童由于難以參與活躍的活動導(dǎo)致社會性發(fā)育問題，而社會性發(fā)育緩慢的兒童以后可能會出現(xiàn)不良行為等問題。即使是側(cè)重于某一特定發(fā)育領(lǐng)域的兒童福利事業(yè)，也需要確認(rèn)該事業(yè)是否考慮了與其他事業(yè)之間的銜接與調(diào)整體系 。

在垂直層面，可以根據(jù)問題的程度和年齡段考慮服務(wù)的連續(xù)性。相關(guān)問題程度的方式是指確認(rèn)是否適當(dāng)實(shí)現(xiàn)了預(yù)防性服務(wù)到治療性服務(wù)體系的連接。確認(rèn)是否對學(xué)校社會福利的咨詢服務(wù)和地區(qū)精神健康中心的銜接體系有構(gòu)建計劃，是確認(rèn)垂直服務(wù)的連續(xù)性的一個例子。另一個例子是兒童保護(hù)專門機(jī)構(gòu)（受理兒童虐待舉報、介入）與兒童養(yǎng)育設(shè)施、兒童之家、家庭委托、領(lǐng)養(yǎng)機(jī)構(gòu)等的銜接體系。

按年齡段的垂直服務(wù)連續(xù)性涉及到各年齡段服務(wù)體系之間是否存在著銜接體系這一問題。目前在韓國，夢想起航項(xiàng)目以12 歲以下的兒童為對象，重要的是12 歲以后該項(xiàng)目與危機(jī)青少年支援事業(yè)（CYS-Net）、地區(qū)兒童中心、青少年課后學(xué)院等的銜接。

（六）對碎片化（或重疊的）傳達(dá)體系的考慮

探索兒童福利領(lǐng)域的發(fā)展方向時應(yīng)重點(diǎn)考慮的另一點(diǎn)是部門之間事業(yè)的聯(lián)系合作與重疊的程度。目前韓國的福利事業(yè)中兒童相關(guān)事業(yè)分散在多個部門，與教育和學(xué)校相關(guān)的工作由教育部管理，與家庭和青少年相關(guān)的工作由女性家庭部管理。問題在于能夠?qū)@些部門之間的事業(yè)進(jìn)行調(diào)整的體制不健全。因此，在社區(qū)部門之間實(shí)際上很難進(jìn)行事業(yè)銜接與合作，有時會由多個部門重疊實(shí)施同樣的事業(yè)。例如，課后照料事業(yè)包括保健福祉部的地區(qū)兒童中心、女性家庭部的青少年課后學(xué)院、教育科學(xué)部的課后輔導(dǎo)，但這些事業(yè)之間的銜接合作體系相當(dāng)薄弱①參見KDI ???????：《2008 ?? ???? ???? ???： ??·??? ??? ???????》， ???????， 2009 ?.。因此，有時會出現(xiàn)重疊。在探索兒童福利領(lǐng)域的發(fā)展方向時，應(yīng)考慮對各部門事業(yè)的地區(qū)內(nèi)銜接合作或事業(yè)調(diào)整體制是否適當(dāng)。

（七）中央政府與地方政府的關(guān)系

中央政府兒童福利事業(yè)的規(guī)劃若未考慮到連接中央政府和地方政府的傳達(dá)體系，在實(shí)行過程當(dāng)中便可能會出現(xiàn)很多問題。有必要事先評價地方政府是否具有實(shí)施該事業(yè)的人力、行政體制、意志。在中央政府角度也需要檢討是否具備管理、監(jiān)測、評價體制。

（八）從長遠(yuǎn)觀點(diǎn)評價的重要性

在兒童福利領(lǐng)域，取得最終的結(jié)果大部分都需要很長時間。在兒童福利領(lǐng)域涉及到的發(fā)育的長期結(jié)果大部分都是到成人期才能做出評價。例如，認(rèn)知能力提高項(xiàng)目和情緒支援項(xiàng)目的長期結(jié)果會在青年期的就業(yè)率方面顯現(xiàn)。因此，對結(jié)果做出評價時尤其需要長遠(yuǎn)視角的領(lǐng)域正是兒童福利領(lǐng)域。對于大多數(shù)政府事業(yè)，每年進(jìn)行評估并分配預(yù)算的方式可能會減少兒童福利領(lǐng)域?qū)﹂L期結(jié)果的關(guān)注。有必要檢討事業(yè)的計劃是否包含著長期的評估體制，以及這種長期評估體制是否具有實(shí)效性。在檢討兒童福利領(lǐng)域事業(yè)計劃時，重要的是檢討是否提出了長期的最終結(jié)果目標(biāo)以及其短期、中期結(jié)果目標(biāo)。另外，必須檢討短期、中期、長期目標(biāo)之間的相關(guān)性的提出是否以理論或現(xiàn)有的研究為基礎(chǔ)并具有可靠性。

（九）成本效益分析：有必要考慮當(dāng)事人除外的社會效益（Social Benefit ）

作為社會政策，兒童福利領(lǐng)域的重要觀點(diǎn)之一是對人力資本的投資。無論是在理論上還是根據(jù)實(shí)證，年齡越小，對人力資本的投資就越有優(yōu)勢②參見???·???·???·???·???·???：《???? ??? ???? ????》， ???????·??????????， 2009 ?.。對這種投資的效益計算需要長遠(yuǎn)觀點(diǎn)。如果僅考慮兒童個人或投資主體（例如政府）的效益，社會投資的觀點(diǎn)就會變得模糊。為確立兒童福利的社會投資觀點(diǎn)，必須要考慮當(dāng)事人以及社會效益。對兒童的早期介入如公共教育，應(yīng)被視為公共產(chǎn)品，其介入的結(jié)果超越了對兒童及其家庭的效益范圍，具有外部性（Externality）③參見???·???·???·???·???·???：《???? ??? ???? ????》， ???????·??????????， 2009 ?.。檢討兒童福利事業(yè)時，需要評估提出的事業(yè)計劃是否明確提出了社會效益的依據(jù)。

（十）發(fā)育差距的消除：考慮普遍性與選擇性服務(wù)的適當(dāng)性

檢討兒童福利事業(yè)時，需要考慮其政策目標(biāo)是全體兒童的發(fā)育（或保護(hù)），還是側(cè)重于消除收入、地區(qū)等因素所造成的差距。政策目標(biāo)如果是提高全體兒童的福利水平，普遍性服務(wù)將更加有效，但從消除差距的角度來看，應(yīng)該考慮到選擇性服務(wù)效率會很高。例如，造成兒童時期發(fā)育差距的主要原因是貧困，那么為了消除其差距，以貧困兒童為主要對象的介入可能會更適合政策目標(biāo)。根據(jù)政策目標(biāo)考慮普遍性或選擇性服務(wù)的適當(dāng)性并不僅僅是對普遍性或選擇性的政治立場上的政策選擇，而且是一種立足于政策目標(biāo)做出的選擇。

（十一）對兒童福利在整個福利領(lǐng)域中所占比重的考慮

為了可持續(xù)的福利體制，能夠培養(yǎng)社會成員力量的預(yù)防性積極福利的作用非常重要①參見G?sta Esping-Andersen， et al.， Why We Need a New Welfare State， Oxford University Press， 2002.。兒童福利是積極福利的核心領(lǐng)域。但是，兒童在民主政治體制中是沒有投票權(quán)的群體，因此在政治性預(yù)算分配過程中，兒童福利領(lǐng)域難以確保優(yōu)先順序。根據(jù)韓國最近的趨勢來看，兒童領(lǐng)域②在此部分，兒童領(lǐng)域是指將保育部分除外的狹義的兒童福利領(lǐng)域。的預(yù)算增加率明顯低于老人和殘疾人領(lǐng)域。2011 年，除保育之外的兒童福利預(yù)算為1700 億韓元，只占保健福祉部總預(yù)算的0.71%。與過去10 多年期間的老人或殘疾人等其他福利對象的預(yù)算增加率相比，兒童福利預(yù)算的增加率非常低。即使在國際比較中，兒童福利服務(wù)預(yù)算的比重也很低。在探索兒童福利領(lǐng)域的發(fā)展方向時，有必要檢討兒童福利在整個福利體制中所占的比重和地位。

六、結(jié)論：韓國兒童福利政策的發(fā)展方向

第一，國家作為兒童福利供給主體有必要大幅加強(qiáng)其作用。為此，首先應(yīng)不斷地擴(kuò)充與其他福利發(fā)達(dá)國家相差巨大的兒童政策相關(guān)預(yù)算。2015 年，韓國中央政府以及地方自治組織投入于社會福利與保健領(lǐng)域的預(yù)算約為44 兆韓元。其中，老人領(lǐng)域約占30%，殘疾人領(lǐng)域占9%，兒童福利領(lǐng)域（保育服務(wù)除外）僅約為5%③參見???·???·???：《??·?????? ?? ??? ???? ????： ??? ??? ?? ????? ?? ??? ????》， ?????????， 2017 ?.。 為了使兒童福利政策發(fā)揮可持續(xù)福利的作用，必須增加國家對兒童福利政策的投資。

第二，構(gòu)建以社區(qū)為基礎(chǔ)、以需求者為中心的兒童福利服務(wù)體系。需要從設(shè)施保護(hù)為主的服務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)榧彝ブг?wù)。有必要從原來的以需保護(hù)兒童為中心的政策轉(zhuǎn)變?yōu)橐陨鐓^(qū)內(nèi)兒童保護(hù)為中心的政策，應(yīng)向家庭內(nèi)保護(hù)兒童而非在設(shè)施保護(hù)兒童的政策轉(zhuǎn)變。另外，除了單純的數(shù)量增長，還需要提高能夠滿足父母的兒童養(yǎng)育需求的保育政策的質(zhì)量。

第三，將兒童政策的最終目標(biāo)從“保護(hù)”的概念轉(zhuǎn)換為通過“人力資本開發(fā)”加強(qiáng)兒童發(fā)展?jié)摿?。換句話說，迫切需要擺脫當(dāng)前事后應(yīng)對的消極政策機(jī)制，開發(fā)并擴(kuò)大對兒童的人力資本開發(fā)服務(wù)。為此，有必要重點(diǎn)實(shí)施年幼時集中投資的“早期介入型”預(yù)防型兒童福利政策。

第四，需要構(gòu)建合作體系以整合實(shí)施目前各部門（保健福祉部、女性家庭部、教育部、文化部、雇傭勞動部等）分散的對策。其方法是激活國務(wù)總理領(lǐng)導(dǎo)下的兒童政策調(diào)整委員會的職能，并提升其地位至總統(tǒng)直屬委員會。