郭 林

殯葬包括“殯”和“葬”兩部分：前者一般指逝者下葬前的各種悼念儀式及活動；后者則指逝者入葬過程及后繼的祭祀活動①郭林：《從“死無所葬”到“葬有所安”：四維特性視域下中國殯葬服務(wù)制度的改革路徑研究》，《浙江大學(xué)學(xué)報（人文社會科學(xué)版）》2013 年第3 期。。其為人生的最后一程。事關(guān)殯葬的服務(wù)包括遺體接運、遺體消毒和冷藏存放、遺體火化、骨灰寄存、墓地和殯葬用品供應(yīng)等方面。在具體國家或地區(qū)，合理的殯葬服務(wù)制度能夠解除社會成員人生的最后之憂，并在整個社會形成關(guān)于殯葬的穩(wěn)定安全預(yù)期。當(dāng)前，我國的殯葬服務(wù)制度遠未成熟，導(dǎo)致殯葬服務(wù)提供亂象叢生，并引發(fā)社會矛盾，激發(fā)了人們對人生最后一程的后顧之憂。為此，本文從厘清殯葬服務(wù)的制度定位出發(fā)，在剖析我國殯葬服務(wù)核心問題的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國具體國情提出構(gòu)建合理殯葬服務(wù)制度的政策建議。

一、殯葬服務(wù)應(yīng)當(dāng)成為社會保障體系的有機組成部分

（一）殯葬問題已成為人生后顧之憂

古今中外的人們均重視對逝者的殯葬。喪葬儀式是人類所獨有的一種社會活動和文化行為，在人類社會有著悠久的歷史。英國、美國、德國等西方國家深受基督教文化影響，其殯葬活動由教會具體實施，具有簡喪薄葬的特點。這并不意味著對殯葬的不重視，其恰恰遵循的是基督教輕塵世和重后世、重視死者精神和強調(diào)救贖的生死觀。

中國人對殯葬亦十分重視，這與殯葬文化和儀式所承載的殯葬倫理和精神意義密不可分。在我國漫長的歷史長河中，儒釋道融合民間信仰對人們的死亡及殯葬觀念滲透頗深，這促成了具有東方特色的殯葬文化及儀式。道教中“肉體不死”和佛教中的“涅槃”“坐化”等觀點強化了殯葬活動對肉體的重視。儒家文化提倡的“百善孝為先”觀念使得人們對葬禮儀式的重視程度很高，這更多地指向生者的“面子”，即趨向于利用“厚葬”等大操大辦的方式來體現(xiàn)自身的社會經(jīng)濟地位，營造“孝順”的形象。儒家經(jīng)典《禮記》講“眾生必死，死必歸土”①［西漢］戴圣著，錢玄等注：《禮記》，岳麓書社，2001 年，第620 頁。，對時至今日仍廣泛被接納的“入土為安”發(fā)揮著長遠的影響。概而論之，我國傳統(tǒng)殯葬倫理重視死者的肉體和生者的精神及對死者的遺體處置，強調(diào)葬禮儀式，認(rèn)為殯葬溝通死者與生者，生者的面子通過死者殯葬體現(xiàn)。

在喪葬活動實踐中，傳統(tǒng)宗族作為以血緣為聯(lián)系方式的人們的共同體，形成的根本條件是人們具有共同的祖先，故祭祀祖先和老人去世是族內(nèi)的大事。在現(xiàn)代社會，傳統(tǒng)宗族在安排生產(chǎn)、經(jīng)濟幫扶和生活保障等方面的功能大幅弱化。但是，逝者的殯葬活動仍是一個家庭和家族的重大事宜，發(fā)揮著凝聚家族和基層自治的重要作用。

無論是簡喪薄葬還是隆喪厚葬，都需要通過殯葬服務(wù)以及與之相關(guān)的公墓等殯葬設(shè)施來完成殯葬活動。而獲取殯葬服務(wù)和使用殯葬設(shè)施需要充足的資金支撐，這對每個人而言是一項必然會發(fā)生的經(jīng)濟支出，是對逝者家庭經(jīng)濟收入的一項消耗。同時，配偶、成年子女等近親屬的去世，會給遺屬的物質(zhì)和精神生活帶來很大風(fēng)險。因此，殯葬問題已經(jīng)成為人生的后顧之憂。

（二）為什么要將殯葬服務(wù)納入社會保障體系

第一，死亡風(fēng)險的社會化要求將殯葬服務(wù)納入社會保障體系加以建設(shè)。在死亡之后，人之殯葬需要通過資金、物質(zhì)和設(shè)施等獲得殯葬服務(wù)和開展殯葬活動。在小農(nóng)經(jīng)濟時代，上述資金、物質(zhì)和設(shè)施通常由家庭或家族來提供，這與當(dāng)時自給自足的經(jīng)濟特征相符合。工業(yè)革命之后，隨著社會分工細化，人們在養(yǎng)老、醫(yī)療等方面的風(fēng)險之社會化特征日益顯性化。這種情況發(fā)展至19 世紀(jì)末，使人們面對的風(fēng)險更多由社會原因造成，而社會風(fēng)險的應(yīng)對主要由社會保障機制來完成。同理，人們的死亡風(fēng)險也不可避免地受到了社會因素（如污染性工業(yè)生產(chǎn)擴張與公共政策不力導(dǎo)致的生存環(huán)境惡化、醫(yī)療體制不健全引發(fā)的疾病治療條件不佳、應(yīng)對公共衛(wèi)生事件“一刀切”政策造成的次生災(zāi)害等）的影響，是一種典型的社會風(fēng)險，故此針對逝者的殯葬服務(wù)應(yīng)納入社會保障體系的范疇。

第二，遺屬的生活困境風(fēng)險需要由社會保障機制來化解。撫育子女的喪偶者、逝者未成年遺屬、老年喪偶者、女性喪偶者是化解遺屬生活困境風(fēng)險中需重點關(guān)注的群體。老年喪偶者是喪偶人群的主體，其人口規(guī)模隨著人口老齡化趨勢不斷增大。在我國，截至2010 年，老年喪偶人口的數(shù)量為4982 萬人，占老年總?cè)丝跀?shù)的比率為26.89%；到2040 年，60 歲以上的喪偶人口數(shù)量將超過1 億，達到10768 萬人；到2050 年，人口老齡化達到高峰之時，60 歲以上的喪偶人口數(shù)量為11840 萬人，占老年總?cè)丝跀?shù)的比率為24.73%。當(dāng)期，約有1/5 老年人將配偶收入列為重要生活來源；約一半老年人將收入交給配偶或和配偶共同支配。喪偶老年人以女性為主。例如，我國1982 年、1990 年、2000 年、2010 年的人口普查數(shù)據(jù)顯示，老年喪偶人口性別比分別為0.46、0.42、0.43、0.42；2010—2050 年，男性喪偶老年人的總量從1403 萬人增長到2391 萬人，女性喪偶老年人的總量從3345 萬人增長到9449 萬人，女性喪偶老年人總量的增長幅度明顯高于男性喪偶老年人。①姬飛霞：《中國遺屬保險問題研究》，中國社會科學(xué)院碩士學(xué)位論文，2016 年；王廣州、戈艷霞：《中國老年人口喪偶狀況及未來發(fā)展趨勢研究》，《老齡科學(xué)研究》2013 年第1 期。造成這種狀況的主要原因在于：女性預(yù)期壽命長于男性；丈夫年齡一般長于妻子；老年喪偶女性再婚的比例較低。對于女性而言，因生理特征導(dǎo)致的在勞動力市場中的弱勢地位、家庭分工對其收入的消極作用等會影響其晚年經(jīng)濟狀況；在我國當(dāng)前職工養(yǎng)老保險制度運行中，與男性相比，女性養(yǎng)老金權(quán)益積累較少，而領(lǐng)取養(yǎng)老金的年限較長，使得其領(lǐng)取的年度養(yǎng)老金較少。

如果缺乏來自配偶的經(jīng)濟轉(zhuǎn)移，大量的遺屬特別是老年女性或逝者的未成年子女很容易陷入貧困，遭遇依靠個人無法擺脫的生活困境。為有效應(yīng)對這一普遍的風(fēng)險，需要發(fā)揮以化解社會風(fēng)險為主要功能的社會保障制度的作用。遺屬照顧未成年子女，逝者未成年子女的健康成長，女性比男性更多從事的養(yǎng)老、育兒等家務(wù)活動，均發(fā)揮穩(wěn)定家庭和社會整合的重要作用。用社會化的遺屬保險和社會救助機制來認(rèn)可這些家務(wù)活動的社會經(jīng)濟價值，應(yīng)對遺屬的生活困境風(fēng)險，是促進家庭關(guān)系融洽和社會經(jīng)濟發(fā)展的重要路徑?？傊?dāng)廣大社會成員死亡風(fēng)險發(fā)生時，如何有效彌補殯葬服務(wù)費用、妥善安置墓地、讓逝者得到有尊嚴(yán)的安葬、保障遺屬生活等問題會凸顯，這些問題的解決是包括殯葬多元籌資和殯葬設(shè)施社會化運營等社會保障機制的任務(wù)。

（三）將殯葬服務(wù)納入社會保障體系之依據(jù)

1.社會保險是支付大眾喪葬費用與保障遺屬基本生活的關(guān)鍵機制

典型國家針對具有雇傭關(guān)系的社會保險參保者，遵循權(quán)利與義務(wù)相結(jié)合的原則，將喪葬費用和遺屬基本生活保障納入社會保險的支付范圍。在喪葬費用支付方面，德國針對絕大多數(shù)社會成員，通過以雇傭為基礎(chǔ)的社會保險，輔以體現(xiàn)個人和家庭責(zé)任的喪葬商業(yè)保險、信托賬戶、生前預(yù)約殯葬服務(wù)合同等，有效彌補了逝者的殯葬服務(wù)費用；英國養(yǎng)老保險為逝者葬禮支付2000 英磅的喪葬補貼②Social Security Administration of USA， International Social Security Association， Social Security Programs throughout the World： Europe， SSA Publication， 2014， No. 13-11801， p. 320.；日本和韓國通過醫(yī)療保險和工傷保險對逝者的殯葬服務(wù)花費進行資金支持。

在遺屬基本生活保障方面，典型國家一般是將遺屬保險納入養(yǎng)老保險制度之內(nèi)。美國的遺屬保險是老年、遺屬及傷殘保險（OASDI）的重要內(nèi)容，根據(jù)逝者工作期的平均收入和向制度供款狀況，由OASDI 基金向老年配偶或撫育子女的配偶、子女和父母等遺屬長期連續(xù)支付遺屬保險金③閻中興：《我們能從美國的遺屬待遇中學(xué)些什么》，《中國社會保障》2020 年第7 期。，資金主要來源于雇主和雇員的供款。德國養(yǎng)老保險制度對遺屬養(yǎng)老金進行了系統(tǒng)設(shè)定。綜合考慮逝者收入和養(yǎng)老金權(quán)益等因素，其既對小于45 歲的喪偶遺屬提供為期2 年的生活津貼；又對超過45 歲并撫育未成年子女的遺屬長期提供生活保障待遇，同時對其中照料3歲以下嬰幼兒者提供為期36 個月的補充待遇；還對27 歲以下的孤兒遺屬（超過18 歲者需處于求學(xué)或培訓(xùn)階段）提供經(jīng)濟支持①Social Security Administration of USA， International Social Security Association， Social Security Programs throughout the World： Europe， SSA Publication， 2014， No. 13-11801， pp. 115-119.。英國養(yǎng)老保險制度為喪偶遺屬提供最高每周111.2 英鎊的生活津貼以及每周16.35 英鎊的監(jiān)護人津貼②Social Security Administration of USA， International Social Security Association， Social Security Programs throughout the World： Europe， SSA Publication， 2014， No. 13-11801， pp. 320-323.。日本的遺屬保險亦嵌入養(yǎng)老保險制度當(dāng)中，一是60—65 歲的配偶遺屬可以領(lǐng)取數(shù)額為逝者基礎(chǔ)養(yǎng)老金75%的未亡人養(yǎng)老金，資金來源于國家財政和參保者供款；二是逝者如為厚生年金和共濟年金參保者，其配偶遺屬還可領(lǐng)取水平為逝者厚生年金和共濟年金待遇75%的年金③姬飛霞：《中國遺屬保險問題研究》，中國社會科學(xué)院碩士學(xué)位論文，2016 年。，資金主要來源于雇主和雇員的供款。瑞典養(yǎng)老金制度對遺屬保障有系統(tǒng)規(guī)定，既按逝者養(yǎng)老金權(quán)益55%的標(biāo)準(zhǔn)向65 歲以下遺屬支付10 個月的調(diào)節(jié)養(yǎng)老金④當(dāng)遺屬監(jiān)護18 歲以下的子女時，領(lǐng)取調(diào)節(jié)養(yǎng)老金的時間會延長12 個月；當(dāng)監(jiān)護12 歲以下的子女時，領(lǐng)取調(diào)節(jié)養(yǎng)老金的時間截至最小子女達到12 歲。；又對65 歲以下缺乏調(diào)節(jié)養(yǎng)老金和遺孀養(yǎng)老金的國民提供最低養(yǎng)老金；還對參加收入關(guān)聯(lián)型養(yǎng)老金制度的退休逝者遺屬提供生命年金⑤Social Security Administration of USA， International Social Security Association， Social Security Programs throughout the World： Europe， SSA Publication， 2014， No. 13-11801， pp. 293-294.。

我國在計劃經(jīng)濟時期，根據(jù)《勞動保險條例》的規(guī)定，城市職工因工死亡，需由企業(yè)支付數(shù)額為本單位3 個月平均工資的喪葬費，并每月向供養(yǎng)的直系親屬支付數(shù)額為逝者本人25%—50%工資的撫恤費；對因病或非因工死亡的城市職工，由企業(yè)支付數(shù)額為本單位2 個月平均工資的喪葬費，并向供養(yǎng)直系親屬支付數(shù)額為逝者本人5—12 個月工資的救濟費；城市職工直系親屬死亡時，由企業(yè)支付數(shù)額為本單位月平均工資1/3—1/2 的喪葬補助費。這一機制嵌入到“國家-單位”保障制中，在計劃經(jīng)濟時期較好地解除了城市職工對殯葬的后顧之憂。改革開放之后，通過社會保障制度的構(gòu)建，計劃經(jīng)濟時期由企業(yè)承擔(dān)的因工死亡者的喪葬費和遺屬撫恤金，被社會化的工傷保險向因工死亡職工提供喪葬補助金、供養(yǎng)親屬撫恤金和一次性工亡補助金所替代，此舉降低了企業(yè)負(fù)擔(dān)，為國企改革發(fā)揮了保駕護航的作用。

2.社會救助是實現(xiàn)弱勢群體有尊嚴(yán)殯葬和化解弱勢遺屬生活困境風(fēng)險的重要手段

典型國家主要通過社會救助機制對弱勢群體的喪葬費用和遺屬生活提供基本的保障。在喪葬費用方面，英國主要通過社會救助制度下的社會基金向無力支付喪葬費用的低收入人群提供均等化喪葬補貼，同時向低收入人群提供免費死亡登記服務(wù)。英國喪葬補貼的資金來源為稅收，補貼項目包括火化、埋葬費用、醫(yī)生出具法定死亡證明所需費用，外加上限約700 英鎊的其他喪葬費用。這一補貼的獲得條件是申請者及其親屬均無法承擔(dān)上述費用，申請通過率僅約半數(shù)。美國政府針對無法承擔(dān)喪葬費用的死者家屬，會通過來源于財產(chǎn)稅的喪葬補貼來助其支付喪葬費用，補貼數(shù)額占葬禮全部費用的比例不到20%。⑥Christine Valentine， Kate Woodthorpe， "From the Cradle to the Grave： Funeral Welfare from an International Perspective，" Social Policy & Administration， 2014， 48（5）.可見，美英針對弱勢群體的喪葬補貼在彌補殯葬服務(wù)花費方面是較為乏力的，這與其自由主義的福利體制運行邏輯相符。德國的普惠性殯葬救助保障制度，向收入和資產(chǎn)低于一定標(biāo)準(zhǔn)或接受社會救助的公民如長期失業(yè)者、喪失勞動能力者等，給予額度為2500—3000 歐元的殯葬活動資金。這項資助申請程序簡單且易獲批，其額度約可覆蓋一位逝者殯葬花費的70%，保障力度較大。挪威在資產(chǎn)調(diào)查的基礎(chǔ)上，向沒有參加國民保險的公民提供殯葬補貼，其資金來源為稅收。如果死者未滿18 周歲，家屬會得到覆蓋全部殯葬成本的資助；如果死者超過18 周歲，資助額則為抵減其余下的養(yǎng)老金和任何因死亡所得保險金之后的數(shù)額。挪威殯葬補貼可用于彌補殯葬承辦人的開支、葬禮費用、通知費用、墓碑和銘文費用①參見Kate Woodthorpe， Affording a Funeral： Social Fund Funeral Payments， Axa Sun Life Direct， 2012.。對于無名遺體，美國、英國和加拿大由地方政府承擔(dān)提供基本葬禮的責(zé)任②Mark Friesen， "Disposition of Unclaimed Bodies in the U.S. Varies by State， Jurisdiction，" The Oregonian， June 14， 2009.。在遺屬生活保障方面，典型國家向陷入生活困境風(fēng)險的遺屬提供社會救助，以保障其最基本的生活水平。

在我國農(nóng)村，20 世紀(jì)50 年代末開始實施的農(nóng)村五保制度對生活沒有依靠的老、弱、孤、寡、殘疾社員給予殯葬方面的初級保障③江宇：《論中華人民共和國前30 年的社會保障》，《社會保障評論》2018 年第4 期。，具體由農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社以生產(chǎn)大隊或生產(chǎn)隊為照顧五保對象生活的基本單位，通過集體公益金和集體幫扶來安排五保對象的殯葬。改革開放之后，人民公社制度逐漸解體，致使農(nóng)村五保機制的運行缺乏充足的資金來源。在社會救助方面，一是建立了主要由地方政府出資的農(nóng)村五保制度，向無勞動能力、無生活來源又無法定贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)義務(wù)人，或者其法定贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)義務(wù)人無贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)能力的農(nóng)村居民提供辦理喪葬事宜的基本保障；二是對重點優(yōu)撫對象、城鄉(xiāng)低保對象、農(nóng)村五保供養(yǎng)對象、城市“三無”人員等特殊困難群體的基本殯葬需求，通過惠民殯葬政策提供救助性的資金支持。

3.殯葬服務(wù)應(yīng)當(dāng)是具有福利色彩的社會服務(wù)

生命權(quán)是人權(quán)的最基本內(nèi)容，死亡權(quán)則可以劃歸為生命權(quán)的重要內(nèi)涵之一，亦即人權(quán)的最基本內(nèi)容之一。因此，在人生的最后一程，獲得合理的殯葬服務(wù)無疑是人類一項極其重要的社會權(quán)利，而社會權(quán)利的實現(xiàn)一般需要具有福利色彩的社會制度的支撐?！吧喜∷馈笔敲總€社會成員面對的重大人生議題。其中之“老”“病”并非每個人必然會遭遇，而“生”“死”則是任何社會成員都無法回避的。由于消費的有限性，社會成員往往不熟悉殯葬服務(wù)的提供種類、流程等。人在一生當(dāng)中與殯葬服務(wù)機構(gòu)打交道的次數(shù)極其有限，通過不斷消費以增強信息對稱的路徑并不存在。在殯葬服務(wù)消費過程中，遺屬因處于親人死亡的悲痛之中，很難集中精力了解殯葬服務(wù)的價格信息。同時在中國，由于人們對死亡和殯葬持忌諱態(tài)度，關(guān)于殯葬服務(wù)消費的信息缺乏擴散性，通過信息傳播來充分獲取殯葬服務(wù)消費信息的條件缺乏?？梢?，殯葬服務(wù)市場存在嚴(yán)重的信息不對稱④郭林：《從“死無所葬”到“葬有所安”：四維特性視域下中國殯葬服務(wù)制度的改革路徑研究》，《浙江大學(xué)學(xué)報（人文社會科學(xué)版）》2013 年第3 期。。所以，如果殯葬服務(wù)的提供過于倚重市場，高價低質(zhì)的殯葬服務(wù)會驅(qū)逐高品質(zhì)的殯葬服務(wù)。因此，向社會成員提供的殯儀、安葬及與之相關(guān)的殯葬產(chǎn)品供給等殯葬服務(wù)應(yīng)具有福利色彩，其制度需納入到社會保障體系中的社會福利范疇加以構(gòu)建，充分發(fā)揮社會化機制在殯葬服務(wù)遞送中的作用。

（四）將殯葬服務(wù)納入社會保障體系的重要意義

1.解除社會成員殯葬后顧之憂

將殯葬服務(wù)納為社會保障的“最后一公里”，通過社會化機制向社會成員提供殯葬服務(wù)，不僅是遵循“織密網(wǎng)、建機制”原則，進一步完善我國社會保障體系的關(guān)鍵內(nèi)容，而且有助于解除人們對殯葬的后顧之憂。一方面，社會保險支付喪葬費用和遺屬保險機制，通過制度化的互助共濟方式，應(yīng)對人們的殯葬籌資和遺屬生活困境風(fēng)險，穩(wěn)定地提供殯葬資金保障，特別是長期向遺屬提供生活保障金，從而是解除人們殯葬后顧之憂的關(guān)鍵政策工具；另一方面，針對弱勢群體的社會救助性喪葬費用支付和基本殯葬服務(wù)提供與針對弱勢遺屬的社會救助，可發(fā)揮兜住殯葬保障底線的重要作用，是解除社會成員殯葬后顧之憂的重要機制。

2.促進民心安定和社會穩(wěn)定

將殯葬服務(wù)作為社會福利服務(wù)的重要組成部分，有利于安定民心、穩(wěn)定社會。第一，社會福利服務(wù)的提供強調(diào)與一個國家的具體國情與文化傳統(tǒng)緊密結(jié)合。當(dāng)前，我國殯葬服務(wù)的提供機制存在忽視傳統(tǒng)殯葬倫理的弊端，是現(xiàn)實中“一刀切”殯葬政策導(dǎo)致民心不穩(wěn)的重要誘因。而按照社會福利服務(wù)發(fā)展邏輯，充分考慮到傳統(tǒng)殯葬倫理的因素，來優(yōu)化殯葬服務(wù)的提供，能夠發(fā)揮安定民心的作用。第二，社會保障注重福利服務(wù)提供的公益性。我國當(dāng)前存在的“殯葬一條龍”“城市天價墓地”“豪華活人墓”等亂象，擾亂了民心，給社會穩(wěn)定造成消極影響。這既與對殯葬文化和禮俗缺乏有效規(guī)制或引導(dǎo)有關(guān)，更是殯葬行業(yè)過于強調(diào)市場化的后果。而視殯葬服務(wù)為與養(yǎng)老服務(wù)等一致的社會福利服務(wù)加以建設(shè)和發(fā)展，則有助于增強殯葬服務(wù)的公益色彩，進而促進民心安定和社會穩(wěn)定。第三，社會化的保險機制和救助機制以互助共濟的方式，在殯葬服務(wù)供給中發(fā)揮籌資作用，有益于促進社會公平、增強社會團結(jié)，從而發(fā)揮穩(wěn)定社會和增強政治認(rèn)同的功能。

3.增進人生福祉

社會福利服務(wù)水平是根據(jù)社會經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r不斷調(diào)整的。將殯葬服務(wù)納入社會福利服務(wù)的范疇，可穩(wěn)態(tài)地保障所有逝者獲得尊嚴(yán)安葬的權(quán)益，同時降低逝者家庭舉辦殯葬活動的負(fù)擔(dān)。這既可讓社會成員擁有獲得殯葬服務(wù)保障的平等機會，又能通過提供基本殯葬服務(wù)保障和解除人們殯葬后顧之憂，來維護社會成員公平地參與社會競爭，還可讓人們分享社會經(jīng)濟發(fā)展的成果，從而是增進人生福祉和促進社會文明進步的關(guān)鍵路徑。

二、中國殯葬服務(wù)的核心問題

中華人民共和國成立之后，對殯葬事務(wù)給予了重視。1956 年，在毛澤東同志“移風(fēng)易俗，改造中國”的號召下，第一代黨和國家領(lǐng)導(dǎo)集體倡導(dǎo)遺體火化、不設(shè)墳?zāi)?，拉開了新中國殯葬改革的序幕。1997 年，《殯葬管理條例》出臺，成為我國殯葬服務(wù)領(lǐng)域最主要的制度安排；民政部發(fā)布的《關(guān)于全面推行惠民殯葬政策的指導(dǎo)意見》等殯葬政策規(guī)定，也是我國殯葬服務(wù)制度體系的重要組成部分。經(jīng)過60 多年的探索，我國殯葬服務(wù)政策在塑造健康文明殯葬文化、殯葬公共籌資制度建設(shè)、遺體火化和節(jié)地生態(tài)安葬等方面取得了一定進展，但仍存諸多問題。

（一）理念滯后

作為化解社會風(fēng)險的主要制度安排，我國社會保障的改革與發(fā)展并未對解除人們的殯葬后顧之憂給予足夠重視，存在重視生者保障、忽略逝者權(quán)益的問題。改革開放之后，在計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型再到社會主義市場經(jīng)濟體制深入發(fā)展過程中，城市的“國家-單位”保障制逐步被打破，導(dǎo)致《勞動保險條例》關(guān)于殯葬服務(wù)保障的規(guī)定失去了賴以運行的基礎(chǔ)；鄉(xiāng)村的人民公社制度逐漸解體，致使依靠農(nóng)村集體公益金的五保機制運行缺乏充足的資金來源。在這一過程中，為配合國有企業(yè)改革，使其輕裝上陣參與市場競爭，我國加快了養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、工傷保險、失業(yè)保險、社會救助等社會保障制度的發(fā)展步伐①鄭功成：《多層次社會保障體系建設(shè)：現(xiàn)狀評估與政策思路》，《社會保障評論》2019 年第1 期。。時至今日，在資金制度方面，覆蓋城鄉(xiāng)的養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險制度、最低生活保障制度等已經(jīng)取得較大進步；在服務(wù)制度方面，養(yǎng)老服務(wù)、殘疾人服務(wù)等取得一定進展，兒童服務(wù)進入了重點發(fā)展的軌道?？梢哉f，由社會保險、社會救助和社會福利等組成的社會保障制度已經(jīng)成為獨立的社會政策體系，對我國社會經(jīng)濟發(fā)展施加著重要影響，是國家治理體系中不可或缺的重要工具。

然而，當(dāng)前我國社會保障制度重視的是未成年人、老年人、疾病患者、殘疾人等生者的資金和服務(wù)保障，忽視了對逝者殯葬權(quán)益和遺屬基本生活保障的社會化風(fēng)險分擔(dān)機制的專門關(guān)注。這種滯后的理念不僅導(dǎo)致殯葬服務(wù)的公共政策建制不足，而且嚴(yán)重制約著殯葬服務(wù)朝著公共性和社會化等方向發(fā)展。這不符合優(yōu)化殯葬服務(wù)體系需遵循的理論取向和國際典型經(jīng)驗。

（二）定位不清

盡管近年來社會各界較為普遍地認(rèn)可增強殯葬服務(wù)公益性的大方向，但是殯葬服務(wù)制度設(shè)計和具體供給卻一直呈現(xiàn)公共性明顯不足且市場化過度的態(tài)勢。這是由對殯葬服務(wù)的定位尚未明晰所造成的。殯葬服務(wù)到底是社會保障與公共服務(wù)還是市場行為？具體公共政策制定對此定位不清或在殯葬服務(wù)不同方面的左右搖擺，是殯葬行業(yè)亂象的主要致因。

1.殯葬服務(wù)的社會保障籌資機制發(fā)展格外不足

根據(jù)前述理論分析和國際典型經(jīng)驗，殯葬服務(wù)應(yīng)定位為一項社會保障。然而，當(dāng)前我國殯葬服務(wù)的專門社會保障籌資機制建設(shè)極其薄弱，僅主要包括覆蓋少數(shù)人群的工傷保險支付喪葬費用和遺屬基本生活保障機制、失業(yè)保險支付喪葬費用機制與覆蓋弱勢群體的惠民殯葬政策。惠民殯葬政策是近年我國著重推行的殯葬服務(wù)籌資機制。其主要著眼于遺體運送、冷藏、火化等殯葬服務(wù)項目，對五保戶、城鄉(xiāng)低保戶、“三無”人員等困難群眾采取減免費用或公共補貼的措施。截至目前，已有30 余個省（直轄市、自治區(qū)）制定并實施了這項政策，資金主要來源于地方特別是縣級財政。該制度因覆蓋對象范圍狹窄、減免費或補貼的項目和資金額度少，可定位為一項低水平的殯葬服務(wù)籌資計劃，并存在地區(qū)公平性較差的問題。

2.殯葬服務(wù)提供的社會化機制薄弱

社會力量遵循公益性原則提供殯葬服務(wù)的社會機制，應(yīng)成為殯葬服務(wù)遞送的主要路徑之一。但是，受到當(dāng)前殯葬服務(wù)提供中的部門利益和市場畸態(tài)擴張的強力擠壓，有效遞送殯葬服務(wù)的社會化機制失去了發(fā)展的空間。第一，盡管21 世紀(jì)以來，我國已將實現(xiàn)殯葬管理和殯葬服務(wù)提供分離作為殯葬改革的政策目標(biāo)，但殯葬領(lǐng)域“管辦分離”改革并未取得實質(zhì)性進展。其主要原因之一就是殯葬主管部門在殯葬服務(wù)提供中存在著隱秘的部門利益。

第二，殯葬服務(wù)市場化畸態(tài)擴張，已形成了穩(wěn)固的行業(yè)利益集團，壓制了合理的殯葬服務(wù)社會化機制發(fā)展。具體而言，我國殯葬行業(yè)呈現(xiàn)雙軌發(fā)展的態(tài)勢：大中型城市殯葬“產(chǎn)業(yè)化”；小城市及農(nóng)村地區(qū)殯葬行業(yè)經(jīng)營水平低下、專業(yè)性差甚至被黑惡勢力裹挾。在大中型城市，殯葬行業(yè)正在形成“南福壽、北福成”的“產(chǎn)業(yè)化”壟斷趨勢。福壽園集團從1994 年建成至今，業(yè)務(wù)內(nèi)容由單一墓園服務(wù)迅速發(fā)展至集墓園服務(wù)、殯儀服務(wù)、殯葬設(shè)備、生前事業(yè)和景觀設(shè)計五大板塊于一身，業(yè)務(wù)已擴展至上海、北京、河南、重慶等近20 個省的約40 座城市，于2018年實現(xiàn)凈利潤4.88 億元①《殯葬業(yè)“暴利”：有公司殯葬業(yè)務(wù)毛利率88% 三年連漲》，新華網(wǎng)：http：//www.xinhuanet.com/politics/2019-04/04/c_1124324818.htm，2019 年4 月4 日。，且其中大部分收入來自于高端的墓地服務(wù)。福壽園業(yè)務(wù)快速擴張的背后有著其與政府部門關(guān)系緊密等因素，其擴張的路徑在很多地方采用了“低價獲得劃撥用地”“產(chǎn)品低價進入市場，壟斷后高價出售”的方式，既給當(dāng)?shù)貧浽崾袌鲂纬刹缓侠淼臎_擊，而且存有損害國家利益和公眾利益之嫌。

在小城市及農(nóng)村，殯葬服務(wù)或產(chǎn)品通常由公辦公營殯葬機構(gòu)和一些當(dāng)?shù)氐闹行浽崞髽I(yè)提供，大部分殯葬從業(yè)人員素質(zhì)不高。殯葬市場準(zhǔn)入門檻低，中小殯葬企業(yè)經(jīng)營方式較為粗放，以“小作坊”為主，殯葬用品及周邊產(chǎn)品質(zhì)次價高。一些公辦殯葬服務(wù)機構(gòu)如市縣一級的殯儀館，壟斷了高檔次遺體接運、遺體整容、高價骨灰盒、吊唁設(shè)備租用等選擇性服務(wù)的提供。有的地方殯葬活動甚至存在被黑惡勢力操控的情況，其強制性售賣高檔骨灰盒、鮮花等殯葬用品，捆綁銷售高價“一條龍”殯葬服務(wù)。有地方存在醫(yī)療機構(gòu)與殯葬服務(wù)公司串通的情況，太平間被承包或托管給殯葬公司提供收殮、更衣、冷藏、存放等服務(wù)，逝者家屬被強收遠高于當(dāng)?shù)貧泝x館服務(wù)價格的天價停尸費、穿衣費等。

綜上，我國殯葬行業(yè)發(fā)展處于落后水平，殯葬服務(wù)的具體提供已然形成較為穩(wěn)固的行業(yè)利益集團，其對通過社會化機制遞送公益性殯葬服務(wù)等有損自身利益的殯葬改革持保守態(tài)度，甚至存在抵觸的想法，再加上殯葬服務(wù)提供中部門利益施加的影響，殯葬服務(wù)提供的社會化機制在夾縫中很難健康成長并最終發(fā)揮有效的作用。

（三）制度殘缺

1.殯葬服務(wù)籌資制度不健全

《社會保險法》規(guī)定，“參加基本養(yǎng)老保險的個人，因病或者非因工死亡的，其遺屬可以領(lǐng)取喪葬補助金和撫恤金”，“所需資金從基本養(yǎng)老保險基金中支付?！比欢瑢τ诜且蚬ぃê虿。┧劳鰟趧诱叩膯试豳M和遺屬補貼，目前有效的全國性規(guī)定還是20 世紀(jì)50 年代的《勞動保險條例》及其實施細則修正草案。具體來看，北京、浙江等省份執(zhí)行的基本是《勞動保險條例》的標(biāo)準(zhǔn)，由企業(yè)支付去世職工的喪葬費、一次性撫恤費或供養(yǎng)直系親屬一次性救濟金；廣西、福建等省份除了參照《勞動保險條例》向去世職工支付上述兩類費用外，還向供養(yǎng)直系親屬按月支付救助性的生活困難補助金。從全國范圍看，喪葬費、一次性撫恤費或供養(yǎng)直系親屬一次性救濟金、按月支付供養(yǎng)直系親屬生活困難補助金等3 類待遇主要由企業(yè)承擔(dān)籌資責(zé)任。其中，對按月支付供養(yǎng)直系親屬的生活困難補助金，不少省份主要針對國有企業(yè)提出要求，而對非國有企業(yè)并未做硬性規(guī)定?？梢?，非因工逝者的喪葬補助費與遺屬基本生活保障并未實現(xiàn)通過社會化的機制籌資，仍是企業(yè)特別是國企參與市場競爭的負(fù)擔(dān)，給其在當(dāng)前經(jīng)濟下行背景下的可持續(xù)發(fā)展帶來壓力。同時，遺屬所獲得的補貼水平較低，不足以化解其生活困境風(fēng)險。

針對無正式雇傭關(guān)系的城鄉(xiāng)居民，全國約50%的省份在實施城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度時，建立了彌補逝者殯葬花費的喪葬補助金機制。也就是說，在當(dāng)前參加城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險的5.3 億人中，約有3.3 億人缺乏社會化殯葬籌資機制的覆蓋①根據(jù)《2019 年度人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》相關(guān)數(shù)據(jù)和《中國統(tǒng)計年鑒（2019）》“分地區(qū)年末人口數(shù)”整理計算所得。。此外，城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險并未將直接化解遺屬生活困境風(fēng)險的補助機制納入制度建設(shè)范疇。

2.保障殯葬服務(wù)公益性的制度不完備

我國殯葬服務(wù)制度對殯葬活動管理乏力與殯葬市場的監(jiān)管失靈，是縱容殯葬市場畸態(tài)擴張和殯葬服務(wù)缺乏公益性的關(guān)鍵制度因素。一是“多龍難治水”。殯葬服務(wù)體系完善是一個涉及遺體處置、安葬、移風(fēng)易俗等諸多內(nèi)容的系統(tǒng)性復(fù)雜工程，涉及黨和軍隊部門、政府部門、法院和檢察機關(guān)等多方的職責(zé)落實。從《殯葬管理條例》的現(xiàn)實執(zhí)行情況看，其作為政府法規(guī)，不僅對不屬于國務(wù)院職能管轄范圍內(nèi)部門或機構(gòu)所屬醫(yī)院停尸、所管殯葬文明新風(fēng)建設(shè)等的約束和協(xié)調(diào)能力有限，而且對民政、公安、工商等政府部門的協(xié)調(diào)聯(lián)動規(guī)定簡單粗糙，導(dǎo)致部門間權(quán)責(zé)不清，很難實現(xiàn)各管理部門的真聯(lián)實動。這導(dǎo)致對殯葬行業(yè)缺乏有效管理，是殯葬行業(yè)亂象和殯葬服務(wù)公益性弱的重要因素。

二是對殯葬服務(wù)市場監(jiān)管不到位。由于殯葬事務(wù)的特殊屬性，工商、公安、市場監(jiān)督等政府部門對殯葬市場往往“睜只眼閉只眼”，并不愿認(rèn)真介入。由此導(dǎo)致殯葬服務(wù)市場成為市場監(jiān)管的“漏網(wǎng)之魚”，存在著以次充好、漫天要價、惡性競爭等非法、無序經(jīng)營現(xiàn)象。盡管一方面政府采取收緊墓葬用地供應(yīng)的政策，但另一方面一些地方部門卻從事著權(quán)錢交易、濫批亂建的勾當(dāng)。在殯葬文化未有大的變遷帶來墓地需求特征無根本轉(zhuǎn)變的背景下，這使城市墓地成為稀缺資源，導(dǎo)致墓價因供求失衡迅猛上漲，也讓某些經(jīng)營者利用城鄉(xiāng)墓地雙軌制政策贏得超額紅利。由于殯葬服務(wù)經(jīng)營的隱秘性，對公共機構(gòu)經(jīng)營者的監(jiān)督管理存在缺位情況，給其違規(guī)經(jīng)營以可趁之機。近年來，一些殯葬領(lǐng)域的干部貪污受賄、胡作非為以致受到刑事處理的案件不斷被曝光②鄭功成、郭林、馬金生：《〈殯葬法〉制定研究》，2020 年。?？梢哉f，對殯葬服務(wù)市場監(jiān)管不到位是殯葬行業(yè)亂象叢生和殯葬服務(wù)公益性遠遠不足的直接致因。殯葬行業(yè)所具有的信息不對稱和忌諱文化屬性，使其成為一個未被充分關(guān)注的暴利行業(yè)。與房地產(chǎn)行業(yè)和醫(yī)藥行業(yè)對比，殯葬服務(wù)提供亂象背后的行業(yè)利潤率之高也不遑多讓（見表1）。

表1 殯葬行業(yè)與房地產(chǎn)、醫(yī)藥行業(yè)利潤率對比

（四）治理不力

盡管《殯葬管理條例》的不少內(nèi)容已不合時宜，但數(shù)次系統(tǒng)修訂難產(chǎn)；盡管我國殯葬領(lǐng)域存在的“城市天價公墓”“豪華活人墓”等問題受到廣泛關(guān)注，但政府并沒有拿出行之有效的辦法加以解決。出現(xiàn)這種治理不力狀況的主要原因就在于法規(guī)修訂和政策制定并沒有充分思考如何在完善正式殯葬服務(wù)制度的同時，重視非正式殯葬服務(wù)制度的積極功能，讓正式殯葬服務(wù)制度與非正式殯葬服務(wù)制度統(tǒng)籌聯(lián)動，促推文明健康殯葬活動的形成。

1.正式殯葬服務(wù)制度與非正式殯葬服務(wù)制度的作用

正式制度是指在社會生活中形成的規(guī)范化、系統(tǒng)化、定型化的社會關(guān)系體系，通常表現(xiàn)為依靠權(quán)力機構(gòu)為后盾來實施的成文規(guī)范，主要包括法律法規(guī)、政策規(guī)章和契約等①章榮君：《鄉(xiāng)村治理中正式制度與非正式制度的關(guān)系解析》，《行政論壇》2015 年第3 期。。在我國殯葬服務(wù)領(lǐng)域，正式制度就是《殯葬管理條例》及其他官方殯葬政策文件所形成的制度規(guī)定。這些正式殯葬服務(wù)制度致力于塑造組織和個人殯葬行為的秩序化，并對越軌的殯葬行動進行嚴(yán)格限制，促使組織和個人的殯葬行為具有同質(zhì)性。當(dāng)前，塑成節(jié)約、生態(tài)、文明、公平的殯葬活動成為我國正式殯葬服務(wù)制度改革的主要政策取向，這體現(xiàn)的是現(xiàn)代公共政策的理性特征。

非正式制度是長期生活在共同體中的人們經(jīng)過互動，形成的約定俗成且被一致認(rèn)同并共同遵守的行為準(zhǔn)則，包括價值信念、文化傳統(tǒng)、風(fēng)俗習(xí)慣和倫理道德等。非正式制度是正式制度的延伸闡釋或修正，它是得到社會認(rèn)可的行為規(guī)范和內(nèi)心行為準(zhǔn)則②［美］道格拉斯·C·諾斯著，劉守英譯：《制度、制度變遷與經(jīng)濟績效》，生活·讀書·新知三聯(lián)書店，1994 年，第64 頁。。相較于正式制度，非正式制度的作用更為穩(wěn)定持久。在《殯葬管理條例》所塑造的正式殯葬服務(wù)制度建立之前，我國社會成員的殯葬活動主要由包括殯葬文化和殯葬習(xí)俗的傳統(tǒng)殯葬倫理這一非正式制度規(guī)范。

文化具有慣性①［英］泰勒著，蔡江濃編譯：《原始文化》，浙江人民出版社，1988 年，第53 頁。和相對穩(wěn)定性。在發(fā)生文化變遷時，各部分的變遷速度不一，會造成不平衡、差距和錯位，即“文化墮距”（Culture Lag）。其中，首先發(fā)生變化的是物質(zhì)文化，而非物質(zhì)文化尤其是價值觀念的變化最為緩慢②［美］威廉·費爾丁·奧格本著，王曉毅、陳育國譯：《社會變遷——關(guān)于文化和先天的本質(zhì)》，浙江人民出版社，1989 年，第107 頁。。這種“文化墮距”在中華人民共和國成立之后殯葬改革中的具體表現(xiàn)為，事關(guān)殯葬的硬件建設(shè)通過正式殯葬服務(wù)制度的實施，取得了較為明顯的成效，使得殯儀館、火化設(shè)備等設(shè)施與殯葬技術(shù)開發(fā)具備了現(xiàn)代化的特征；而傳統(tǒng)殯葬文化和習(xí)俗在70 多年的社會經(jīng)濟發(fā)展中并未失去其規(guī)范基層殯葬活動的地位，一直作為非正式殯葬服務(wù)制度，通過路徑依賴，以“潤物細無聲”的方式根植于社會成員的慣習(xí)之中，用“無形的手”對社會成員的殯葬行為發(fā)揮著軟性約束作用。

總而言之，社會是由“有字的規(guī)則”（即正式制度）和“無字的規(guī)則”（如風(fēng)俗、習(xí)慣等非正式制度）共同構(gòu)成的③林梅：《環(huán)境政策實施機制研究——一個制度分析框架》，《社會學(xué)研究》2003 年第1 期。。兩者往往相互交織，從不同層面影響并制約行為主體的各種行為，存在互補關(guān)系④唐紹欣：《傳統(tǒng)、習(xí)俗與非正式制度安排》，《江蘇社會科學(xué)》2003 年第5 期。。在殯葬活動的約束和規(guī)范體系中，正式的殯葬服務(wù)制度是基礎(chǔ)的秩序系統(tǒng)，而非正式的殯葬服務(wù)制度可依托傳統(tǒng)殯葬文化和習(xí)俗的影響填補正式秩序之外的空白。殯葬法律體系所形成的正式殯葬服務(wù)制度無法做到事無巨細的程度。即便能細化到該種程度，也易使得殯葬服務(wù)制度制定、學(xué)習(xí)、執(zhí)行和監(jiān)督成本遠超收益，并造成制度僵化。故此，非正式殯葬服務(wù)制度對社會成員殯葬活動的影響和規(guī)范是長期存在的，其作用是正式殯葬服務(wù)制度無法完全替代的。從這個角度出發(fā)，中國殯葬服務(wù)治理的關(guān)鍵點之一是要實現(xiàn)非正式殯葬制度的功能符合現(xiàn)代公共政策理性。

2.正式殯葬服務(wù)制度和非正式殯葬服務(wù)制度的替代

正式制度和非正式制度存在互相替代的情況。一方面，在社會轉(zhuǎn)型時期，如果正式制度構(gòu)建存有漏洞，使社會制度結(jié)構(gòu)存在斷層，長期演化而來的非正式制度會形成對該領(lǐng)域秩序的補位。我國《殯葬管理條例》遲遲得不到系統(tǒng)修訂，無法完成正式制度覆蓋殯葬活動規(guī)范的任務(wù)，這就使非正式的殯葬服務(wù)制度在一定程度上替代了正式制度發(fā)揮作用。由于我國傳統(tǒng)殯葬文化和習(xí)俗精華與糟粕并存，其在替代正式制度發(fā)揮作用時，既通過強調(diào)孝道和儀式給參與殯葬活動者提供了較強的精神慰藉，發(fā)揮了促進家庭和家族團結(jié)與維護熟人社會互助的功能；又因靈魂不滅、祖先崇拜、風(fēng)水蔭澤等仍根深蒂固地占據(jù)很多社會成員意識世界，催生了“面子殯葬”“薄養(yǎng)厚葬”等殯葬陋習(xí)，為殯葬市場中的“殯葬一條龍”“活人墓”“豪華墓”“農(nóng)村買尸配陰婚”等殯葬非法經(jīng)營活動創(chuàng)造了需求，造成土地資源浪費、生態(tài)環(huán)境破壞和殯葬迷信行為，不符合現(xiàn)代公共政策的理性。

另一方面，當(dāng)非正式制度的合法性被正式制度運行的邏輯否定時，會導(dǎo)致正式制度虛設(shè)而無法得到有效落實，形成“上有政策，下有對策”的窘境。我國不少地區(qū)推行的強制火化政策在現(xiàn)實執(zhí)行過程中，重火化、輕安葬，具體表現(xiàn)為盲目追求高火化率指標(biāo)，無視節(jié)地生態(tài)安葬設(shè)施的建設(shè)與管理。這與我國傳統(tǒng)殯葬倫理注重遺體或遺體轉(zhuǎn)化物處置相違背，再加上“入土為安”殯葬文化的影響，引發(fā)了很多地方特別是農(nóng)村地區(qū)對骨灰盒進行“二次裝棺葬”①有地方的“二次裝棺葬”使用長期難以腐化的石制棺材，其對土地資源的破壞程度較以往使用木制棺材更甚。，進而使得正式殯葬服務(wù)制度擬通過火化并采取節(jié)地葬式，實現(xiàn)節(jié)約土地資源和文明節(jié)儉辦喪事的目的成為泡影。在這種情況中，正式殯葬服務(wù)制度雖然以改造非正式殯葬服務(wù)制度為謀，但改造過程忽視了正式制度是嵌入到非正式制度之中的。換言之，正式殯葬服務(wù)制度的設(shè)計僅看到了非正式殯葬服務(wù)制度是其改造對象，而忽視了非正式殯葬服務(wù)制度亦為其文化環(huán)境的事實。

總之，中華人民共和國成立以來的殯葬治理主要通過正式制度強調(diào)公共政策的理性，將非正式殯葬服務(wù)制度置于從屬地位和作為改造對象，沒有對傳統(tǒng)殯葬倫理中的糟粕、中性、優(yōu)良文化和習(xí)俗分別進行有效規(guī)制、引導(dǎo)、包容，致使殯葬領(lǐng)域出現(xiàn)諸多亂象。

（五）實踐效果不良

理念滯后、定位不清、現(xiàn)存制度殘缺和治理不力，不可避免地造成了殯葬服務(wù)的實踐效果不良。具體而言，《殯葬管理條例》等正式殯葬服務(wù)制度的構(gòu)建并未與非正式殯葬服務(wù)制度充分結(jié)合，滋生了諸多殯葬亂象，引發(fā)不少社會矛盾，給社會成員帶來殯葬后顧之憂，使社會成員對殯葬的穩(wěn)定安全預(yù)期不高。

其主要有如下兩條路徑：一是殯葬服務(wù)政策無視傳統(tǒng)殯葬倫理，而是按“一刀切”思維強制實施，如現(xiàn)實中出現(xiàn)了“強行平墳”“強收生前所備棺木致老人自殺”等殯葬事件，削弱了社會成員對其本人和家庭成員未來殯葬的穩(wěn)定預(yù)期；二是殯葬市場紊亂助推殯葬高消費，如當(dāng)前普遍存在的“殯葬一條龍”“城市天價墓地”、部分地區(qū)出現(xiàn)的“豪華活人墓”等體現(xiàn)的殯葬高額支出，使人們對殯葬服務(wù)有序提供和殯葬合理花費缺乏足夠的安全預(yù)期。

這種狀況不僅無法充分保障社會成員理應(yīng)享有的殯葬權(quán)，而且對社會穩(wěn)定、移風(fēng)易俗、環(huán)境和土地保護等造成很大的風(fēng)險，甚至給政府帶來信任危機。例如，“周口平墳”事件既造成了社會的不穩(wěn)定，又使政府部門在殯葬改革中的形象遭遇“滑鐵盧”；“豪華活人墓”不但助長了社會不正之風(fēng)，還給生態(tài)環(huán)境保護和土地資源合理使用帶來消極影響。

三、中國殯葬服務(wù)的發(fā)展思路

基于前述對殯葬風(fēng)險應(yīng)對的理論分析與典型國家殯葬服務(wù)發(fā)展的經(jīng)驗，應(yīng)將殯葬服務(wù)定位為社會保障機制，這是破除殯葬亂象和殯葬問題的關(guān)鍵前提。同時，為扭轉(zhuǎn)我國社會保障制度建設(shè)重生者、輕逝者的理念偏差，正確的取向是完善社會保障制度應(yīng)對殯葬風(fēng)險的機制，具體思路為構(gòu)建殯葬服務(wù)籌資、殯葬服務(wù)遞送、殯葬人文關(guān)懷“三位一體”的機制，解決人生最后一公里的保障問題。

（一）社會保險與社會救助聯(lián)動，完善殯葬服務(wù)籌資機制

在殯葬服務(wù)籌資機制方面，借鑒德國和美國等典型國家的經(jīng)驗，并考慮到我國作為社會主義國家應(yīng)給予國民充分的殯葬穩(wěn)定安全預(yù)期，同時結(jié)合我國社會保障體系以社會保險為主、社會救助發(fā)揮補充作用的結(jié)構(gòu)特征，建議我國完善養(yǎng)老保險等社會保險支付喪葬費用機制，在養(yǎng)老保險制度中嵌入遺屬保險機制，彌補社會保險參保者這一主體人群①截至2019 年末，我國參加基本養(yǎng)老保險人數(shù)為96754 萬人。參見人力資源和社會保障部：《2019 年度人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》，人力資源和社會保障部官網(wǎng)：http：//www.mohrss.gov.cn/SYrlzyhshbzb/zwgk/szrs/tjgb/202006/W020200608534647988832.pdf。的喪葬費用并保障其遺屬的基本生活，同時完善惠民殯葬政策，有效對弱勢群體的基本喪葬費用給予資金支撐，并輔以社會救助機制，對生活陷入困境的遺屬提供基本生活保障。

第一，對惠民殯葬政策，應(yīng)保障其公平性與充分性。鑒于惠民殯葬政策地區(qū)公平性不佳和救助特征過于明顯，建議借鑒德國殯葬救助的經(jīng)驗，提升標(biāo)準(zhǔn)，擴大覆蓋面至所有的困難人群。為改觀當(dāng)前惠民殯葬政策財政體制呈現(xiàn)出的地方責(zé)任特別是縣級地方政府責(zé)任過重的不合理局面，建議采取中央對地方專項基本殯葬服務(wù)轉(zhuǎn)移支付機制，地方政府將基本殯葬服務(wù)類支出明確納入預(yù)算管理，為惠民殯葬政策的有效落實提供財力支撐。

第二，在社會保險支付喪葬費用方面，目前需完善的重點在于養(yǎng)老保險支付喪葬費用機制。喪葬費用屬于一次性支付資金，不會對養(yǎng)老保險基金等造成過大的額外財務(wù)壓力。一方面，應(yīng)在職工養(yǎng)老保險當(dāng)中真正建立起社會化的喪葬費用支付機制，由養(yǎng)老保險基金承擔(dān)相應(yīng)籌資責(zé)任，實現(xiàn)喪葬費支付從單位保障向社會保險的轉(zhuǎn)型，進而降低企業(yè)參與市場競爭的負(fù)擔(dān)。

在喪葬補助金水平方面，針對職工基本養(yǎng)老保險參保者，很多地方在具體實施中一般規(guī)定，喪葬補助金為參保者死亡時該地上年度3 倍左右的在崗職工月平均工資或者上年度3 個月左右的在崗職工平均工資，抑或上年度3 個月左右的人均基本養(yǎng)老金，有些地方則規(guī)定喪葬補助金為一具體金額。一般而言，平均工資水平高于同期人均基本養(yǎng)老金水平，故在計算月數(shù)相同的前提下，基于后者計算的喪葬補助金少于基于前者計算的額度。2019 年，全國企業(yè)退休人員月人均基本養(yǎng)老金約為2885 元②根據(jù)人力資源和社會保障部官方公布的數(shù)據(jù)，企業(yè)退休人員月人均基本養(yǎng)老金在2016 年達到2362 元，2017 年、2018 年、2019 年、2020 年的上調(diào)比例分別約為5.5%、5%、5%、5%，由此得出，2020 年約為2885 元。。如果以其為基礎(chǔ)來計算，那么喪葬補助金遠高于基本殯葬服務(wù)千余元的全國平均消費水平；若以平均工資水平為基礎(chǔ)來計算，則更是如此。此外，采取固定金額模式的省份規(guī)定的喪葬補助金額度一般能充分滿足基本殯葬服務(wù)的消費需求。

另一方面，要全面推行城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險支付喪葬費用機制。目前，10 余個省份的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險已明確設(shè)定了主要由財政支持的喪葬補助標(biāo)準(zhǔn)或額度（見表2）。其中，浙江、上海、福建等省份的喪葬補助金水平已可滿足對基本殯葬服務(wù)的消費需求。未來的政策選擇應(yīng)是，盡快在各省全面推行城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險支付喪葬費用機制并完善補助動態(tài)調(diào)整辦法。

表2 部分省份城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險喪葬費標(biāo)準(zhǔn)或額度

第三，建立遺屬保險制度。建議將遺屬保險納入到職工養(yǎng)老保險范疇之內(nèi)，在充分考慮到經(jīng)濟下行壓力和企業(yè)社會保險繳費壓力大的基礎(chǔ)上，設(shè)定遺屬保險待遇的適度替代率，并結(jié)合遺屬自身養(yǎng)老金等待遇的情況，測算需要保障的遺屬當(dāng)前和未來對資金的總需求和平均需求，由養(yǎng)老（遺屬）保險基金對去世參保者的配偶、未成年子女等遺屬提供基本的生活保障。有研究對占遺屬主體的老年遺屬所需的遺屬保險待遇進行了測算，結(jié)果顯示：如果遺屬保險的覆蓋人群為除靠離退休養(yǎng)老金生活之外的所有老年喪偶人口，且替代率為已故職工養(yǎng)老金水平的75%，那么到2035 年和2050 年所需的資金量分別為2808.56 億元、4781.37 億元，分別占當(dāng)年養(yǎng)老保險基金收入的3.56%、2.98%①姬飛霞：《中國遺屬保險問題研究》，中國社會科學(xué)院碩士學(xué)位論文，2016 年。，并不會給養(yǎng)老保險基金帶來較大的負(fù)擔(dān)。此外，要積極探索在城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險中構(gòu)建遺屬保險的辦法。

（二）社會化與公益性并重，優(yōu)化殯葬服務(wù)遞送機制

在殯葬服務(wù)遞送機制方面，要體現(xiàn)社會福利服務(wù)的公益色彩，充分發(fā)展遞送殯葬服務(wù)的社會化機制。特別需要指出的是，殯葬服務(wù)具體提供的文化性較強，并體現(xiàn)著一個國家政治制度特征，故定要格外注重與我國具體國情緊密結(jié)合。具體而言，我國社會主義公有制和殯葬文化具體特征等決定了殯葬服務(wù)建設(shè)的國際借鑒要揚棄不符合我國具體國情的內(nèi)容。例如，西方國家普遍實行土地私有制，其殯葬設(shè)施尤其是墓地設(shè)施具有根據(jù)土地所有者意愿建設(shè)的法理基礎(chǔ)；而我國的社會主義土地公有制在根本上要求土地的使用必須重視公共利益和人民權(quán)益，利用土地這一重要公共資源來進行建購豪華墓等個人炫耀性殯葬活動是定要嚴(yán)加禁止的。

當(dāng)前，在我國殯葬領(lǐng)域，部門利益和行業(yè)利益的交織形成了政策制定者和既得利益者不約而同事實合謀的畸態(tài)。在公共政策制定和實施中，這種不約而同的合謀是強勢部門利益和逐利行業(yè)利益交織的必然結(jié)果。我國殯葬服務(wù)遞送制度的完善首先需在構(gòu)建各管理部門真聯(lián)實動機制基礎(chǔ)上，真正打破部門利益和行業(yè)利益的藩籬。否則，即使殯葬服務(wù)遞送制度規(guī)定再完善，也是沒有“堅硬牙齒”的機制，難以真正做到有效落實。具體來看，應(yīng)理順公共部門、社會和市場在殯葬服務(wù)遞送中的關(guān)系，提升殯葬行業(yè)的水平，增強殯葬服務(wù)的公益性。

為有效維護殯葬安全，建議借鑒殯葬服務(wù)提供中政府、社會和市場合理分責(zé)的國際啟示，同時考慮到我國土地公有制和土地安全，根據(jù)人口年齡結(jié)構(gòu)特征和分布狀況，對火葬場、墓地等殯葬重大設(shè)施進行合理規(guī)劃和建設(shè)，由公共部門經(jīng)營，保障殯葬技術(shù)服務(wù)的公共性，特別是要祛除城市公墓的經(jīng)營性，保障其公益性。對其他殯葬服務(wù)尤其是殯儀服務(wù)實行有效的社會化或市場化改革，引入主要面向社會大眾提供基本殯葬服務(wù)的優(yōu)質(zhì)公益性社會服務(wù)力量與主要面向少數(shù)需求者提供高檔殯葬服務(wù)的優(yōu)質(zhì)營利性民間資本，且給予二者差別化的公共支持，并通過有效的政府定價、經(jīng)營許可、負(fù)面清單管理等規(guī)制機制與充分競爭的市場機制，使這些殯葬服務(wù)價格合理化。隨著殯葬文化和習(xí)俗的逐漸理性化，最終實現(xiàn)技術(shù)服務(wù)之外的其他殯葬服務(wù)遞送者以公益性社會組織為主、營利性殯葬企業(yè)為輔的格局，為絕大多數(shù)社會成員提供公益性的殯葬服務(wù)。此外，對軍人等具有特殊貢獻的群體，建議由公共部門提供專門的殯葬設(shè)施和殯葬服務(wù)。

此外，為通過社會化機制進一步增強殯葬服務(wù)遞送的公益性，有必要充分發(fā)揮鄉(xiāng)村自治的作用。作者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，中國北方一些農(nóng)村以宗族或熟人社會為單位，由1—2 名具有影響力和公信力的成員來組織殯葬活動。近年來，這些地方殯葬活動組織者的出生年代結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出一定變化，一些20 世紀(jì)70 年代出生者開始承擔(dān)其所在宗族或熟人社會殯葬活動的安排任務(wù)。較其長輩，這些組織者觀念更開放，他們有的注重摒棄殯葬活動中的“吹拉彈唱”等消費活動，并通過與其他成員達成共識，將簡化后的殯葬程序作為本族或熟人社會需遵守的殯葬活動標(biāo)準(zhǔn)。

這體現(xiàn)出隨著社會經(jīng)濟發(fā)展，新一代成員登上農(nóng)村自治舞臺，使農(nóng)村殯葬觀念和殯葬活動更加符合公共政策理性。在未來，隨著出生年代更加靠后的成員成為農(nóng)村的主體自治力量，農(nóng)村殯葬觀念和活動會更加合理。建議出臺積極的公共政策，對上述農(nóng)村殯葬活動的自治簡化給予資金支撐，讓傳統(tǒng)自治辦法與現(xiàn)代公共機制有效結(jié)合，形成社會化機制，實現(xiàn)這種自治簡化的升級。需要注意的是，公共資金的輸出路徑和對象要合理，謹(jǐn)防出現(xiàn)因利益問題破壞農(nóng)村殯葬自治簡化的進程。

（三）正式制度與非正式制度協(xié)調(diào)，構(gòu)建殯葬人文關(guān)懷機制

在殯葬人文關(guān)懷機制方面，應(yīng)以提高殯葬服務(wù)治理的質(zhì)量為目標(biāo)，厘清正式殯葬服務(wù)制度與非正式殯葬服務(wù)制度的作用范圍，妥善調(diào)節(jié)二者關(guān)系，構(gòu)建起剛性制度安排和柔性殯葬倫理合理聯(lián)動的機制，這是破除殯葬亂象和化解殯葬問題引致的社會矛盾的根本所在。

正式殯葬服務(wù)制度和非正式殯葬服務(wù)制度共同構(gòu)成了指導(dǎo)社會成員殯葬行為的規(guī)范體系，二者并非完全排斥的關(guān)系，因此首先要厘清其對社會成員殯葬活動施加作用的邊界。在此基礎(chǔ)上，殯葬人文關(guān)懷機制的構(gòu)建需做到如下方面：一是殯葬服務(wù)法規(guī)和公共政策等正式制度的完善需要充分與傳統(tǒng)殯葬倫理中的文化和習(xí)俗精華緊密結(jié)合，實現(xiàn)正式殯葬服務(wù)制度的科學(xué)性和非正式殯葬服務(wù)制度的人文性充分融合；二是正式殯葬服務(wù)制度的構(gòu)建和運行要對傳統(tǒng)殯葬倫理中的糟粕文化進行規(guī)制，防止其引致的不健康殯葬觀念和行為替代正式殯葬服務(wù)制度的作用，而導(dǎo)致殯葬亂象，要促使非正式殯葬服務(wù)制度的目標(biāo)取向符合現(xiàn)代公共政策的理性；三是對于不符合殯葬公共政策理性特征但并非糟粕的傳統(tǒng)殯葬文化和習(xí)俗，正式殯葬服務(wù)制度既不應(yīng)主動融合，也不要強制排斥，而是需采取引導(dǎo)策略，并面向社會成員開展理性的生死教育。

在構(gòu)建殯葬人文關(guān)懷機制過程中，需對兩個方面給予重視。第一，發(fā)揮殯葬服務(wù)籌資機制對健康文明殯葬文化和習(xí)俗的引導(dǎo)與塑造。正式殯葬服務(wù)制度可以調(diào)整社會成員在殯葬活動中的思想觀念和行為方式，因為正式制度會產(chǎn)生一種無形的“合法化”壓力①劉玉照、田青：《新制度是如何落實的？——作為制度變遷新機制的“通變”》，《社會學(xué)研究》2009 年第4 期。，引導(dǎo)社會成員調(diào)整殯葬活動方式來適應(yīng)制度安排，進而對非正式制度中的殯葬文化和習(xí)俗進行形塑，促使其朝著公共政策理性化方向發(fā)展。針對惠民殯葬政策對社會成員選擇節(jié)地生態(tài)安葬的導(dǎo)向不足，建議設(shè)定惠民殯葬政策所支持的基本殯葬服務(wù)內(nèi)容不僅須包括遺體接運、暫存、消毒、火化等葬前服務(wù)，而且要包括骨灰的寄存、樹葬、花葬、草坪葬、壁葬、塔葬、海葬、公益性節(jié)地墓位等節(jié)地生態(tài)安葬服務(wù)，并將采用這些基本殯葬服務(wù)項目作為獲得費用減免或補貼的剛性條件，以在火葬區(qū)推進火化率提高與骨灰節(jié)地生態(tài)安置的發(fā)展，在土葬改革區(qū)鼓勵群眾自愿火化、遺體安葬生態(tài)化。這是利用公共資金引導(dǎo)非正式殯葬服務(wù)制度逐漸符合現(xiàn)代公共政策理性的關(guān)鍵方面。同時，建議將在殯葬活動中采用節(jié)地生態(tài)葬式，作為享受養(yǎng)老保險、失業(yè)保險和工傷保險等社會保險支付喪葬費用待遇的核心條件，以助推健康文明殯葬方式的形成。

第二，合理調(diào)節(jié)突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件中殯葬服務(wù)強制性和人文性的關(guān)系。非正式殯葬服務(wù)制度深刻地影響著社會成員殯葬活動的開展，以至有時能夠較好地彌補正式制度無法覆蓋的領(lǐng)域，獨立調(diào)節(jié)殯葬活動中的社會關(guān)系。然而，在突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件中，事發(fā)地的死亡人數(shù)往往會激增。此時正式殯葬服務(wù)制度規(guī)制的殯葬機構(gòu)特別是殯儀館較之其他公共場所，存在更多的感染風(fēng)險。殯儀館等機構(gòu)在具體地區(qū)一般數(shù)量有限，一旦有工作人員被感染，則會因集體隔離而不能正常運轉(zhuǎn)，這會導(dǎo)致突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件應(yīng)對中殯葬服務(wù)的缺位。因此，在突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件中，殯葬服務(wù)機制除了需完成制度內(nèi)任務(wù)外，還承擔(dān)著公共衛(wèi)生安全和維護社會穩(wěn)定的責(zé)任。而非正式殯葬服務(wù)制度的軟性約束特征難以適應(yīng)突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件的緊急性要求，甚至有因殯葬活動導(dǎo)致重大感染的風(fēng)險。正式殯葬服務(wù)制度作為調(diào)節(jié)最根本、最基礎(chǔ)殯葬社會關(guān)系的強制性機制，應(yīng)成為突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件中殯葬活動的主體規(guī)范，以一并實現(xiàn)開展基本殯葬活動等制度常態(tài)目標(biāo)與維護公共衛(wèi)生安全和社會穩(wěn)定等急時目標(biāo)。同時，讓非正式殯葬服務(wù)制度在突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件中發(fā)揮輔助作用，以使殯葬活動具備基本的人文關(guān)懷。