肖珊　林曉暉

關(guān)鍵詞 行政規(guī)范性文件 審查監(jiān)督模式 “病灶”

作者簡(jiǎn)介：肖珊、林曉暉，石獅市人民法院法官助理。

中圖分類(lèi)號(hào)：D926.4? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ?? ? ? ? ? ? ? ? DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.09.036

一、現(xiàn)有行政規(guī)范性文件的審查監(jiān)督模式及其“病灶”

（一）權(quán)力機(jī)關(guān)的審查監(jiān)督模式的“病灶”

權(quán)力機(jī)關(guān)的審查監(jiān)督是指全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)、地方各級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)對(duì)行政規(guī)范性文件的監(jiān)督。 法律賦予了上述權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)行政規(guī)范性文件具有備案審查和撤銷(xiāo)的權(quán)利，但是權(quán)力機(jī)關(guān)的備案審查機(jī)制存在著以下問(wèn)題：第一，立法上的缺陷?！稇椃ā贰侗O(jiān)督法》《組織法》等法律雖然都規(guī)定了人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)有權(quán)撤銷(xiāo)人民政府不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令，但上述法律的規(guī)定是一種宏觀的、原則性的規(guī)定，其對(duì)于行政規(guī)范性文件的審查提起、審查期限、審查對(duì)象、審查內(nèi)容、審查程序及審查處理等內(nèi)容均未有較為詳細(xì)和具體的規(guī)定，這種簡(jiǎn)單化、抽象化的監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)不足以有效指導(dǎo)規(guī)范性文件的審查監(jiān)督。 第二，具體操作上的限制。立法過(guò)于宏大而寬泛，而在運(yùn)行過(guò)程中雖然地方也指定了一些相應(yīng)的備案審查辦法、條例、規(guī)定，但是審查登記機(jī)構(gòu)各個(gè)地區(qū)不同，且對(duì)人大及其常委會(huì)的主動(dòng)審查未規(guī)定，對(duì)于如何啟動(dòng)、啟動(dòng)后如何操作、審查后的處理都沒(méi)有作出詳細(xì)的規(guī)定。

（二）行政機(jī)關(guān)審查監(jiān)督模式的“病灶”

行政機(jī)關(guān)的審查監(jiān)督事實(shí)上是行政機(jī)關(guān)的一種內(nèi)部審查監(jiān)督，主要是指上級(jí)人民政府對(duì)下級(jí)人民政府，或者各級(jí)人民政府發(fā)現(xiàn)其所屬部門(mén)制定的規(guī)范性文件的內(nèi)容，與現(xiàn)行法律法規(guī)等相抵觸時(shí)，有權(quán)撤銷(xiāo)或者改變的一種審查監(jiān)督模式。行政機(jī)關(guān)的審查監(jiān)督依據(jù)主要來(lái)源于《中華人民共和國(guó)憲法》和《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)組織法》。

2018年國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于全面推行行政規(guī)范性文件合法性審查機(jī)制的指導(dǎo)意見(jiàn)》，該指導(dǎo)意見(jiàn)進(jìn)一步明確了行政規(guī)范性文件合法性的審查內(nèi)容，該指導(dǎo)意見(jiàn)的出臺(tái)為行政規(guī)范性文件合法性審查的實(shí)踐提供了較有指導(dǎo)性和前瞻性的參考。但是行政機(jī)關(guān)的自我審查監(jiān)督也存在著一些問(wèn)題：第一，行政機(jī)關(guān)自我審查監(jiān)督的獨(dú)立性和中立性不足。行政規(guī)范性文件最典型的法律特性是具有“行政性”和“規(guī)范性”，行政機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)之間并不是完全獨(dú)立的，他們之間是具有利益關(guān)聯(lián)性的，行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的對(duì)于行政規(guī)范性文件的審查監(jiān)督的公開(kāi)度和透明度不夠，可能會(huì)導(dǎo)致審查監(jiān)督流于形式，形成備案審查機(jī)制虛化。第二，行政規(guī)范性文件還具有專(zhuān)業(yè)性，而備案審查機(jī)構(gòu)可能面臨專(zhuān)職人員少、精力不足或者專(zhuān)業(yè)能力不對(duì)口等問(wèn)題而對(duì)行政規(guī)范性文件中的專(zhuān)業(yè)性審查達(dá)不到要求，加上行政規(guī)范性文件數(shù)量多，很多備案審查也只能是流于形式。第三，在反饋和公開(kāi)機(jī)制上，相對(duì)缺乏相應(yīng)的操作規(guī)程，導(dǎo)致很多的備案審查是通過(guò)內(nèi)部溝通協(xié)調(diào)完成的。

（三）社會(huì)審查監(jiān)督模式的“病灶”

社會(huì)審查監(jiān)督即公眾審查監(jiān)督。目前對(duì)于行政規(guī)范性文件的社會(huì)審查監(jiān)督，尚無(wú)明確的法律依據(jù)，僅是一些地方制定的規(guī)范性文件管理辦法中提及。而社會(huì)審查監(jiān)督的方式范圍較為狹窄，一種是事前審查監(jiān)督，即在相關(guān)行政規(guī)范性文件出臺(tái)前，會(huì)向社會(huì)公布，征求意見(jiàn);一種是事后審查監(jiān)督，即在行政規(guī)范性文件出臺(tái)后，如發(fā)現(xiàn)相關(guān)規(guī)定有違法內(nèi)容的，可以向制定機(jī)關(guān)提出審查建議。

社會(huì)審查監(jiān)督存在的問(wèn)題：第一，立法的缺失，法律和法規(guī)對(duì)于公眾審查監(jiān)督的權(quán)利賦予不夠，導(dǎo)致公眾審查監(jiān)督的立法依據(jù)不足;第二，審查監(jiān)督缺乏效力，雖然公眾能夠?qū)π姓?guī)范性文件進(jìn)行審查監(jiān)督，但是很多時(shí)候缺乏審查監(jiān)督的途徑、方式、反饋機(jī)制等，公眾審查監(jiān)督本應(yīng)成為最廣泛的審查監(jiān)督，卻很多時(shí)候流于形式。

二、行政規(guī)范性文件的司法審查模式及其“病灶”

司法審查模式，目前主要是法院審查模式，即由法院通過(guò)對(duì)行政訴訟進(jìn)行裁決的方式，來(lái)對(duì)行政行為進(jìn)行合法性審查的模式。司法審查模式的主要法律依據(jù)是《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》《中國(guó)人民共和國(guó)最高人民法院關(guān)于適用《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》的解釋》。

自我國(guó)《行政訴訟法》頒行以來(lái)，司法實(shí)踐中逐步重視對(duì)政府規(guī)范性文件的審查，特別是2014年我國(guó)對(duì)《行政訴訟法》的進(jìn)一步修改，使得規(guī)范性文件的審查有了明確的立法依據(jù)。 2018年2月，我國(guó)出臺(tái)的《行政訴訟法》解釋中，進(jìn)一步明確了政府規(guī)范性文件審查的具體方式和標(biāo)準(zhǔn)，并完善了相關(guān)的配套措施， 這給法院參與政府規(guī)范性文件審查創(chuàng)造了有利的條件。但與此同時(shí)，目前行政規(guī)范性文件的司法審查也存在著一些問(wèn)題。

其一，對(duì)于行政規(guī)范性文件的司法審查，只能在行政相對(duì)人提起具體行政行為之訴時(shí)才能啟動(dòng)，而不能單獨(dú)對(duì)某一違法行政規(guī)范性文件單獨(dú)提起行政訴訟，此時(shí)的審查是一種事后監(jiān)督，且該行政規(guī)范性文件已經(jīng)對(duì)權(quán)利人造成了實(shí)際損害。

其二，根據(jù)現(xiàn)有法律規(guī)定，雖然人民法院要對(duì)行政規(guī)范性文件的合法性進(jìn)行審查，但是對(duì)其合理性是否審查并未作出規(guī)定，所以即使人民法院發(fā)現(xiàn)行政規(guī)范性文件存在合理性的問(wèn)題，也只能是不能作為認(rèn)定具體行政行為合法性的依據(jù)，只有司法建議權(quán)，而沒(méi)有撤銷(xiāo)權(quán)。但從法律效力的層面來(lái)看，司法建議并不具備強(qiáng)制性的法律效力，雖然在我國(guó)《行政訴訟法》中明確要求接受司法建議的機(jī)關(guān)必須將最終的處理情況反饋給法院，但此規(guī)定并不具備法律意義上的強(qiáng)制要求，導(dǎo)致在實(shí)踐中難以得到切實(shí)有效的執(zhí)行。

其三，行政規(guī)范性文件數(shù)量龐大，有的具有十分專(zhuān)業(yè)的內(nèi)容，司法審查過(guò)程中，法院作為司法審判機(jī)關(guān)，并不一定能全面專(zhuān)業(yè)的審查，也導(dǎo)致了很多時(shí)候法院在行政規(guī)范性文件的審查上怠于審查，不予審查或者簡(jiǎn)單審查的情形在具體的案件中占據(jù)較大的比例。

三、完善行政規(guī)范性文件審查模式的“藥方”——以司法審查模式為藥引

（一）擴(kuò)展司法審查的范圍

我國(guó)對(duì)行政規(guī)范性文件的司法審查范圍較窄，其審查只能通過(guò)行政相對(duì)人提起，即行政相對(duì)人在對(duì)具體行政行為訴訟過(guò)程中才能提起審查請(qǐng)求，這在很大程度上限制了法院司法審查的范圍和行政相對(duì)人可訴的范圍。將行政規(guī)范性文件同步納入行政訴訟的受案范圍，并非要求法院主動(dòng)去審查行政規(guī)范性文件，也不是擴(kuò)張法院的職權(quán)，而是讓行政相對(duì)人可以在行政規(guī)范性文件造成權(quán)益損害前能先行進(jìn)行預(yù)防。

（二）明確司法審查的標(biāo)準(zhǔn)

司法審查的標(biāo)準(zhǔn)事實(shí)上包括合法性標(biāo)準(zhǔn)和合理性標(biāo)準(zhǔn)，《行政訴訟法》對(duì)于法院的司法審查僅規(guī)定了對(duì)合法性進(jìn)行審查，對(duì)合理性審查未作規(guī)定，雖然在實(shí)踐中合理性審查也是必要的，因此司法審查就需要從合法性標(biāo)準(zhǔn)和合理性標(biāo)準(zhǔn)兩個(gè)維度出發(fā)。合法性標(biāo)準(zhǔn)方面應(yīng)包括四個(gè)方面：一是制定主體的合法性即行政規(guī)范性文件的指定機(jī)關(guān)是否有權(quán)制定;二是制定主體是否濫用權(quán)力;三是行政規(guī)范性文件的內(nèi)容與上位法的規(guī)定是否相違背;四是制定的程序是否合法。鑒于我國(guó)對(duì)合理性標(biāo)準(zhǔn)的評(píng)價(jià)并未作出規(guī)定，法院在合理性標(biāo)準(zhǔn)的評(píng)價(jià)上要保持謙抑，在有限的范圍內(nèi)對(duì)合理性作出一定的評(píng)價(jià)，主要包括行政規(guī)范性文件制定所依據(jù)的法律適用是否正確合理，所依據(jù)的事實(shí)判決是否客觀真實(shí)，所制定的目的是否符合憲法和法律的規(guī)定。

（三）增強(qiáng)司法審查的效力

當(dāng)前，我國(guó)法院對(duì)行政規(guī)范性文件的審查結(jié)果處理僅僅是司法建議權(quán)，但是司法建議權(quán)不具有強(qiáng)制的約束力，當(dāng)行政機(jī)關(guān)對(duì)司法建議不作為時(shí)，司法審查的效力就“無(wú)處安放”，因此需要提升司法審查的效力，從而保障司法審查的達(dá)到預(yù)期的效果。

提升司法審查的效力可以分為兩個(gè)階段，第一個(gè)階段是當(dāng)前階段，在法律對(duì)司法審查的內(nèi)容和范圍未擴(kuò)張前，可以先行建立和完善司法建議的回應(yīng)制度，即行政機(jī)關(guān)對(duì)于法院所發(fā)出的行政規(guī)范性文件的司法建議必須做出回應(yīng)，并限期改正，將司法建議的回應(yīng)制度納入到行政機(jī)關(guān)的考核當(dāng)中，如未作出回應(yīng)或者無(wú)正當(dāng)理由拒絕改正，則應(yīng)對(duì)行政機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人及行政規(guī)范性文件的制定責(zé)任人進(jìn)行問(wèn)責(zé)。第二階段是未來(lái)階段，參照法國(guó)司法審查當(dāng)中憲法法院及行政法院的司法審查權(quán)限，適當(dāng)?shù)慕o予法院對(duì)行政規(guī)范性文件的合法性作出宣告，并有權(quán)對(duì)違法行政規(guī)范性文件作出撤銷(xiāo)或者無(wú)效的裁判。

（四）多種監(jiān)督相結(jié)合，推進(jìn)行政規(guī)范性文件的審查監(jiān)督

行政規(guī)范性文件的監(jiān)督不是單獨(dú)的一味中草藥就能夠解決的，而需要多味中草藥共同入藥才能達(dá)到效果。行政規(guī)范性文件的審查不僅僅是一個(gè)司法過(guò)程，同時(shí)也是一個(gè)行政和立法的法律適用過(guò)程。鑒于行政規(guī)范性文件產(chǎn)生的主體是行政機(jī)關(guān)，無(wú)論是制定、適用、效果均從行政機(jī)關(guān)產(chǎn)生，故行政規(guī)范性文件的監(jiān)督模式應(yīng)建立以行政監(jiān)督為主體，輔以司法激活、人大保障、社會(huì)共督的監(jiān)督格局。

在行政監(jiān)督過(guò)程中，建議建立行政規(guī)范性文件的大數(shù)據(jù)平臺(tái)，將行政規(guī)范性文件的監(jiān)督由事后監(jiān)督變?yōu)槭虑氨O(jiān)督。大數(shù)據(jù)時(shí)代已經(jīng)到來(lái)，行政規(guī)范性文件的出臺(tái)都有一定的規(guī)范性、規(guī)律性、標(biāo)準(zhǔn)性，行政規(guī)范性文件是否合法、是否合理、是否重復(fù)等問(wèn)題，很大程度上可以通過(guò)大數(shù)據(jù)平臺(tái)進(jìn)行分析。行政監(jiān)督中加強(qiáng)大數(shù)據(jù)平臺(tái)建設(shè)，出臺(tái)前可以先行對(duì)預(yù)發(fā)布的行政規(guī)范性文件進(jìn)行大數(shù)據(jù)檢測(cè)和修改，甚至通過(guò)大數(shù)據(jù)檢測(cè)就能夠預(yù)先廢止不合理不合法的文件。同時(shí)大數(shù)據(jù)平臺(tái)還可以應(yīng)用到司法審查當(dāng)中，建立數(shù)據(jù)共享平臺(tái)，將司法審查數(shù)據(jù)融入到大數(shù)據(jù)平臺(tái)中。

注釋?zhuān)?/p>

權(quán)力機(jī)關(guān)的審查監(jiān)督依據(jù)主要是來(lái)源于《中華人民共和國(guó)憲法》《中國(guó)人民共和國(guó)各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》以及《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)組織法》等多部法律。

程丹丹.規(guī)范性文件異議審查機(jī)制研究[D].東南大學(xué)碩士學(xué)位論文，2017：18.

《中華人民共和國(guó)憲法》第八十九條第十三項(xiàng)、第十四項(xiàng)的規(guī)定。

《行政訴訟法》第五十三條第一項(xiàng)、第六十四條的規(guī)定。

李稷民.論我國(guó)行政規(guī)范性文件司法審查的構(gòu)造——解讀2018年《行政訴訟法》司法解釋帶來(lái)的變革[J].學(xué)習(xí)與探索，2019（1）：67.

何海波.行政訴訟法[M].法律出版社，2011：467.

馬丹娜.行政規(guī)范性文件附帶性審查研究[D].內(nèi)蒙古大學(xué)碩士論文，2019：20.