姜博

一、地方政府性債務(wù)主體

地方政府舉債主體為省級政府，地方政府及其所屬部門采取發(fā)行地方政府債券方式舉債，除此以外不得通過其他任何方式舉借債務(wù)，即政府債務(wù)不得通過企業(yè)舉借，企業(yè)債務(wù)嚴(yán)禁由政府償還，債務(wù)償還時需遵循誰借誰還、風(fēng)險自擔(dān)原則。

二、政府債務(wù)劃分

按償債資金來源劃分，地方政府債務(wù)分為一般債務(wù)和專項債務(wù)。

一般債券是地方政府為了彌補(bǔ)一般公共財政赤字而發(fā)行的地方債券，可緩解地方政府臨時資金緊張，因此，一般債券主要投向沒有收益的項目。

專項債券是地方政府為了建設(shè)某專項具體工程而發(fā)行的債券。因此，專項債券主要投向有一定收益的項目。按專項債券是否明確用途，專項債券又可分為普通專項債（未明確用途，用于調(diào)節(jié)地方政府性基金預(yù)算的債券）和項目收益專項債（明確用途對應(yīng)到項目或其他非標(biāo)準(zhǔn)化品種，通過項目自身產(chǎn)生收入自平衡的專項債）。2017年以來，我國試點專項債，強(qiáng)化項目收益和融資自求平衡的管理理念，目前已發(fā)行的項目收益專項債包括但不限于土儲、收費公路、棚戶區(qū)改造和高校債等。

按債券用途劃分，地方政府債務(wù)分為新增、置換和再融資債券三類，其中，僅新增債券能為基建投資提供增量資金。

三、政府債券預(yù)算管理及償還

一般債券納入一般公共預(yù)算管理，以一般公共預(yù)算收入償還，其本金可通過發(fā)行一般債券等償還，利息則不可。

專項債券納入政府性基金預(yù)算管理，通過對應(yīng)的政府性基金收入、專項收入償還，其本金還可通過發(fā)行專項債券等償還，利息不可。若執(zhí)行中某專項債務(wù)所對應(yīng)的政府性基金收入不足以償還本金和利息的，可以從相應(yīng)的公益性項目單位調(diào)入專項收入彌補(bǔ)。

四、舉債規(guī)模

根據(jù)《關(guān)于對地方實行限額管理的實施意見》（財預(yù)[2015]225號），年度地方政府債務(wù)限額為上年地方政府債務(wù)限額加當(dāng)年新增債務(wù)限額（或減去當(dāng)年調(diào)減債務(wù)限額），并將債務(wù)限額劃分為一般債務(wù)限額和專項債務(wù)限額。債務(wù)總限額的確定系由國務(wù)院確定，全國人大批準(zhǔn)，如需調(diào)整新增，需由國務(wù)院提請全國人大常委會審批。

2020年政府工作報告明確今年擬安排地方政府專項債券3.75萬億元（2018年1.35萬億元，2019年2.15萬億元），比2019年增加1.6萬億元。2020年1-6月，全國發(fā)行地方政府債券3.49萬億元，其中，專項債券2.37萬億元，一般債券1.11萬億元;按用途劃分，發(fā)行新增債券2.8萬億元，再融資債券0.7萬億元。新增債券發(fā)行完成中央提前下達(dá)額度的93%。2020年1-6月，地方政府債券平均發(fā)行利率3.27%，其中，一般債券3.12%，專項債券3.33%;2020年1-6月，地方政府債券平均發(fā)行期限15.1年，其中，一般債券14.7年，專項債券15.3年。

五、舉債流程及發(fā)行方式

（一）舉債流程

舉債流程分為上報階段、下發(fā)階段和發(fā)行階段。

1.上報階段。發(fā)行前一年，市縣級財政部門會同行業(yè)主管部門上報省財政部門申請全年發(fā)債額度，省財政部門匯總各地市債券發(fā)行額度后報財政部，財政部經(jīng)國務(wù)院報全國人大批準(zhǔn)全年專項債券限額。

2.下發(fā)階段。財政部在全國人大批準(zhǔn)的限額內(nèi)根據(jù)債務(wù)風(fēng)險、財力狀況等因素提出分地區(qū)專項債務(wù)總限額和當(dāng)年新增專項債務(wù)限額方案，報國務(wù)院批準(zhǔn)后下發(fā)至省級財政部門，省級財政部門在財政部下達(dá)的本地區(qū)專項債務(wù)限額內(nèi)，提出省本級及所轄各市縣當(dāng)年專項債務(wù)限額方案，報省級人大批準(zhǔn)后下達(dá)市縣級財政部門。

3.發(fā)行階段。由市縣級財政部門聘請咨詢機(jī)構(gòu)進(jìn)行方案制定、材料編寫，上報省級財政部門進(jìn)行審核。土儲、收費公路、棚改專項債按財政部相關(guān)管理辦法，省級財政在額度范圍內(nèi)報國庫司組織發(fā)行。其他符合自求平衡條件的重點項目由省級政府制定實施方案及專項債券管理辦法，報財政部審核通過后，向國庫司申請組織發(fā)行，通過債券市場完成發(fā)行后，由省級財政部門轉(zhuǎn)貸給市縣。

（二）發(fā)行方式

地方債券的發(fā)行市場包括銀行間債券市場與交易所債券市場。其發(fā)行方式包括公開發(fā)行和定向承銷發(fā)行，其中公開發(fā)行類單一期次債券發(fā)行額在5億元以上的須通過招標(biāo)方式發(fā)行。定向承銷類僅在銀行間市場發(fā)行，且暫不可在銀行間債券市場和交易所債券市場進(jìn)行現(xiàn)券交易。

六、資金用途

一般債券主要用于沒有收益的項目，專項債券用于有一定收益的公益性項目。專項債券具體用途如下：

（一）用作政府投資項目的直接投資資金

專項債收入進(jìn)入發(fā)債收入后，政府以直接投資的方式投入項目;項目實現(xiàn)的收益回到政府性基金或經(jīng)營性專項收入，歸還專項債本息。此類項目政府直接投資，沒有其他經(jīng)濟(jì)主體參股。

（二）用作對項目公司、社會投資人的債務(wù)性資金

政府方（包括委托城投企業(yè)、融資平臺公司，從事公益性項目的地方國有企業(yè)，下同）以股東借款（政府控股或參股）或委托貸款（政府不參股）的方式借給項目公司或項目實施主體（不成立項目公司的情況），項目公司或項目實施主體用項目收益歸還政府方股東借款或委托貸款，政府方將收到的還款本息計入項目對應(yīng)的政府性基金收入或?qū)ｍ検杖?，用以歸還專項債本息。這種方式適用于PPP、特許經(jīng)營等政府不主導(dǎo)只參股，甚至政府不參股的項目。

（三）用作項目公司的項目資本金

根據(jù)《關(guān)于做好地方政府專項債券發(fā)行及項目配套融資工作的通知》（廳字〔2019〕33號）的規(guī)定，允許將專項債券作為符合條件的重大項目資本金。對于專項債券支持、符合中央重大決策部署、具有較大示范帶動效應(yīng)的重大項目，主要是國家重點支持的鐵路、國家高速公路和支持推進(jìn)國家重大戰(zhàn)略的地方高速公路、供電、供氣項目，在評估項目收益償還專項債券本息后專項收入具備融資條件的，允許將部分專項債券作為一定比例的項目資本金，但不得超越項目收益實際水平過度融資。通知同時規(guī)定，對有一定收益且收益全部屬于政府性基金收入的重大項目，由地方政府發(fā)行專項債券融資;收益兼有政府性基金收入和其他經(jīng)營性專項收入，且償還專項債券本息后仍有剩余專項收入的重大項目，可以由有關(guān)企業(yè)法人項目單位根據(jù)剩余專項收入情況向金融機(jī)構(gòu)市場化融資。因此，個人理解，如果一個項目僅有政府性基金收入，是不能市場化融資的;若只有專項收入，且償還專項債券本息后仍有剩余專項收入的項目，才可市場化融資，且市場化融資的還款來源只能是專項收入。

（四）專項債具體行業(yè)領(lǐng)域正面及負(fù)面清單

允許投資領(lǐng)域

（1）專項債用作資本金的10個領(lǐng)域：鐵路、收費公路、干線機(jī)場、內(nèi)河航電樞紐和港口、城市停車場、天然氣管網(wǎng)和儲氣設(shè)施、城鄉(xiāng)電網(wǎng)、水利、城鎮(zhèn)污水垃圾處理、供水。

（2）專項債非資本金用途投向的相關(guān)領(lǐng)域

2.禁止投資領(lǐng)域

★嚴(yán)禁將新增專項債券資金用于置換存量債務(wù)

解讀：筆者認(rèn)為，專項債只能用于項目建設(shè)，因此不能用于償還存量債務(wù)。專項債需轉(zhuǎn)化為實物投資量。存量隱性債務(wù)的化解方案中，不包括通過增加地方政府債務(wù)限額置換隱性債務(wù)的解決方式。但地方債資金是否可用于償還存量隱性債務(wù)項目政府拖欠工程款，仍有待探討（2019年1月9日國務(wù)院常務(wù)會議部署加快發(fā)行和用好地方政府專項債券，會議指出“專項債募集資金要優(yōu)先用于在建項目，防止‘半拉子工程，支持規(guī)劃內(nèi)重大項目及解決政府項目拖欠工程款等”，2019年1月15日，國新辦舉行落實中央經(jīng)濟(jì)工作會議精神新聞發(fā)布會，財政部長助理在解釋如何使用地方專項債資金時指出“優(yōu)先用于解決在建項目‘半拉子工程，存量隱性債務(wù)項目政府拖欠工程款問題等”。該事項未正式發(fā)文明確）。

★不允許搞形象工程、面子工程

解讀：筆者認(rèn)為主要針對獨山縣、三都縣盲目融資舉債用于政績工程和形象工程建設(shè)，導(dǎo)致地方債務(wù)規(guī)模過大，債務(wù)風(fēng)險突出問題。政府“亮化”工程、景觀提升和主題公園等形象支出不得使用專項債。

★新增專項債券資金依法不得用于經(jīng)常性支出，嚴(yán)禁用于發(fā)放工資、單位運行經(jīng)費、發(fā)放養(yǎng)老金、支付利息等

★嚴(yán)禁用于商業(yè)化運作的產(chǎn)業(yè)項目

解讀：筆者認(rèn)為須是政府主導(dǎo)的，服務(wù)于社會公共利益的項目，不得用于以企業(yè)自身盈利為目的的商業(yè)化運營項目。

★嚴(yán)禁用于企業(yè)補(bǔ)貼

解讀：筆者認(rèn)為，此條主要是限制用于對于企業(yè)的補(bǔ)貼和獎勵，包括但不限于虧損補(bǔ)貼、研發(fā)補(bǔ)貼和企業(yè)獎勵等。

★不安排產(chǎn)業(yè)項目、土地儲備項目和房地產(chǎn)相關(guān)項目

★不得作為政府投資基金、產(chǎn)業(yè)投資基金等各類股權(quán)基金的資金來源，不得通過設(shè)立殼公司、多級子公司等中間環(huán)節(jié)注資，避免層層嵌套、層層放大杠桿。

3.可以由企業(yè)法人項目單位進(jìn)行市場化融資的情況：收益兼有政府性基金收入和其他經(jīng)營性專項收入，且償還專項債券本息后仍有剩余專項收入的重大項目，可以由有關(guān)企業(yè)法人項目單位根據(jù)剩余專項收入情況向金融機(jī)構(gòu)市場化融資。

筆者解讀：（1）融資主體必須是企業(yè)法人項目單位，機(jī)關(guān)法人和沒有轉(zhuǎn)型或未化債的融資平臺公司不能市場化融資。

（2）進(jìn)行市場化融資必須同時滿足三個條件，即專項收入+重大項目（無具體界定標(biāo)準(zhǔn)）+償還本息后有剩余專項收入（償還本息后有剩余專項收入無從判定）。