劉歡

【摘要】本研究首先分析了“多規(guī)合一”過程中所存在的問題，重點探討地理國情普查數據輔助于國土空間規(guī)劃底圖編制方案，研究結果可以為政府決策部門提供一種科學、合理、可行性強的決策依據，同時也可以為國內其他國土空間規(guī)劃項目提供參考依據。

【關鍵詞】國土空間規(guī)劃;地理國情普查;三調

1、引言

空間規(guī)劃是引導國家空間發(fā)展的科學指南，是統(tǒng)籌各類空間性規(guī)劃[1]，推進“多規(guī)合一”的戰(zhàn)略部署[2]，是推動各級政府進行空間治理、用途管制的核心手段[3]，是落實生態(tài)文明建設的重要舉措。2019年，《中共中央國務院關于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》中規(guī)定以“第三次全國土地調查”數據（以下簡稱“三調”數據）為基礎底圖數據，以地理國情普查、地質環(huán)境調查和海洋、礦產等專項自然資源調查為第三方輔助數據，組織國土空間規(guī)劃底圖編制任務。因此，本研究重點探討地理國情普查數據輔助于國土空間規(guī)劃底圖編制方案，以期為政府決策部門提供一種科學、合理、可行性強的決策依據，同時也可以為國內其他國土空間規(guī)劃項目提供參考依據。

2、“多規(guī)合一”中存在的問題

2.1規(guī)劃期限與范圍

通常情況下，國內主體功能區(qū)的規(guī)劃期通常為5年，城鄉(xiāng)規(guī)劃期一般為20年，生態(tài)功能區(qū)劃一般為10年，土地規(guī)劃通常為期10至15年。由于這些規(guī)劃的年限不一致，從而造成中長期規(guī)劃的步伐不一致，進而妨礙了各種規(guī)劃的有效開發(fā)。而且，由于上述規(guī)劃均屬不同政府部門管理，因此在規(guī)劃空間和范圍上也容易發(fā)生錯位，從而使得管控建設與非建設用地的剛性指標和彈性指標無法同步，進而影響規(guī)劃的執(zhí)行。

2.2基礎資料的數據多源性

規(guī)劃底圖是支撐各類空間規(guī)劃編制的地理信息數據庫。國土空間規(guī)劃基礎數據的一個重要特征就是數據多源性[4]。根據國土空間規(guī)劃數據采集方法不同以及數據存儲格式不同，具體如下：

（1）數據的采集方法各不相同，數據收集方式各不相同，比如正射影像圖來源于衛(wèi)星遙感影像或者無人機航空攝影，地圖數據則來源于全站儀或者GPS野外測量等，不同的數據采集方式導致數據多源性的一個重要特征之一。

（2）空間數據的存儲數據有不同的存儲格式，例如使用不同的軟件處理數據，并且生成不同的格式，比如在正射影像通常為TIF數據格式，而地形圖數據通常為dwg格式，矢量數據庫通常為shp格式。

（3）國土空間規(guī)劃的屬性數據來源不同，如有的數據是通過外業(yè)實地調查而得到的社會經濟數據，同時也有獲得的地理坐標數據，從而造成了各種數據的格式不盡相同。

2.3空間管制分區(qū)

在規(guī)劃過程中，主題功能區(qū)規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、生態(tài)功能區(qū)劃以及土地規(guī)劃這四大類分別規(guī)劃不同部門來進行實施。在實際工作開展工中，由于各個規(guī)劃的分管部門的管理與資源保護分區(qū)不同，從而導致各個部門對同一類規(guī)劃要素的管理目標和管理方式均不盡相同，因此不同類型的規(guī)劃區(qū)域出現互相交差、不一致的情況時有發(fā)生。

3、地理國情普查數據輔助于國土空間規(guī)劃的底圖編制

由于不同的規(guī)劃歸屬于政府不同部門管理，因此部門之間的協(xié)調往往存在著不一致的情況，每個部門考慮的角度均不盡相同，不可避免的導致某些規(guī)劃要素與工作程序之間發(fā)生重疊。因此，為了統(tǒng)籌以往各種空間規(guī)劃，必須進行頂層設計，大力推進“多規(guī)合一”，全面形成新的國土空間規(guī)劃和管理模式。根據現有的多種類型的空間規(guī)劃，并根據基于地理國情普查數據對于規(guī)劃的普適性的基礎上，最終形成并制作“多規(guī)合一”底圖。

3.1構建統(tǒng)一的空間坐標系

3.1.1基礎資料收集、整理與匯總

基礎資料收集、整理與匯總主要是各種基礎地理信息數據、規(guī)劃數據以及其他與測繪和規(guī)劃相關資料等。

3.1.2數據預處理

數據預處理主要包括數據平面和高程坐標系的統(tǒng)一，數據格式的統(tǒng)一。平面系統(tǒng)采集國家CGCS2000坐標系統(tǒng)，高程基準選用1985國家高程基準。在開展“多規(guī)合一”工作前需要對于各種數據格式進行統(tǒng)一轉換，并定義統(tǒng)一坐標系。

3.2構建統(tǒng)一的用地分類

“多規(guī)合一”必須確保規(guī)劃構成部分中使用的土地利用數據的準確性和一致性。根據測繪與地理信息等行業(yè)標準以及規(guī)劃相關部門的專業(yè)分類標準，制定了標準化土地分類系統(tǒng)，該土地分類系統(tǒng)必須以滿足省、市、縣三級空間規(guī)劃的兼容需要。

首先，根據不同類型的規(guī)劃數據的方向與地理國情普查數據存在著對應關系，如表1所示[5]。城鎮(zhèn)范圍數據是從城市規(guī)劃部門建造的8個主要土地類別中提取出來的，同時與地理國情普查數據中城市功能單元的數據相匹配;基本農田保護區(qū)范圍線是從自然資源和農業(yè)部門獲取的基本農田保護數據提取出來的，并與地理國情普查數據中的耕地、園地數據詳細對應。作為國土空間規(guī)劃中農業(yè)地圖數據;生態(tài)區(qū)數據主要是以生態(tài)環(huán)境規(guī)劃數據為主，同時結合地理國情普查中的地表覆蓋數據為輔助，從而形成國土空間規(guī)劃中的生態(tài)區(qū)底圖數據。

其次，依據上述分類思想，建設統(tǒng)一的土地利用分類體系標準，如果地理國情普查數據與現有的多個規(guī)劃數據有實際聯(lián)系，而且有關規(guī)劃部門的分類具有同樣的含義，則可直接轉換為相應的新類別;如果地理國情據中有一個以上的地類別符合某一類規(guī)劃數據中一個預定的地類，則需要進一步調查、核實，并將其轉換為相應的新類別;如果地理國情據中的有一個地類數據對應于一個規(guī)劃分類中的一個以上的地類數據，則可將多個地類數據進行歸類、合并，最后轉換為相應的新類別。

3.3繪制統(tǒng)一的空間底圖

國土空間規(guī)劃底圖主要是以基礎地理信息數據為基礎，同時結合測繪地理信息部門中的數據類型豐富和管理經驗豐富的優(yōu)勢，將與國土空間規(guī)劃相關的數據進行匯總、整合，進而開展空間開發(fā)適宜性雙評價和三區(qū)三線界定，最后針對上述數據進行統(tǒng)一的外業(yè)實地核查，最后形成底圖數據庫。

3.3.1空間雙評價

第一步，對于資源環(huán)境承載能力進行評價。本研究利用空間統(tǒng)計學的辦法，對于地表覆蓋要素數據開展空間分析，采用空間統(tǒng)計的辦法，從而對區(qū)域內各種資源環(huán)境要素進行基礎評價，然后對區(qū)域內的最大人口規(guī)模、經濟規(guī)模和建設規(guī)模的支撐能力進行專項評價。

第二步，開展國土空間開發(fā)適宜性評價。主要用于判斷國土空間自然條件對城鎮(zhèn)（開發(fā)）、農業(yè)（生產）、生態(tài)（保護）三類利用方式的適宜程度及評判分級，是著重于從資源保護和開發(fā)利用關系、人地關系分析基礎上的分析和判斷。通過對城鎮(zhèn)的區(qū)位優(yōu)勢、農業(yè)區(qū)的地形地勢、生態(tài)保護等方面進行評價，從而確定國土空間開發(fā)的適宜程度，通常劃分為三類，分別是適宜區(qū)、一般適宜區(qū)以及不適宜區(qū)。

3.3.2三區(qū)三線劃定

在三區(qū)三線劃定中，主要包括三方面的工作。首先是劃定“三區(qū)三線”的空間邊界，主要是基于已有的紅線資料，同時結合空間雙評價的資料，從而對邊界的劃定進行分類處理。其次，明確“三區(qū)三線”中地理單位內對于城鎮(zhèn)、農業(yè)以及生態(tài)等具體要求，從而科學的安排國土空間開發(fā)強度以及未來建設規(guī)模等具體空間管控規(guī)則。最后，制定“三區(qū)三線”制圖標準規(guī)范。主要根據測繪地理信息相關行業(yè)規(guī)范，采用科學的地圖語言來表達國土空間規(guī)劃要素的空間分布、變化規(guī)律、相互作用等內在關系，從而使得規(guī)劃更容易被社會大眾所普及。

結語：

本研究基于地理國情普查數據現勢性強、數據精度高的特點，探討并研究地理國情普查數據輔助于國土空間規(guī)劃底圖編制方案。本研究成果可以為政府決策部門提供一種科學、合理、可行性強的決策依據，同時也可以為國內其他國土空間規(guī)劃項目提供參考依據。

參考文獻：

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[5]劉權毅，詹慶明，劉穩(wěn).地理國情數據輔助于國土空間規(guī)劃底圖編制的探討[J].西部人居環(huán)境學刊，2020，35（1）：50-56.