楊賀 劉金平

摘 要：大氣污染治理是一項(xiàng)具有系統(tǒng)性和綜合性的長(zhǎng)期工程。本文從環(huán)境政策學(xué)與大氣科學(xué)的角度，遵循環(huán)境政策分析的一般模式，提出從治理政策體系、技術(shù)監(jiān)測(cè)體系、重點(diǎn)項(xiàng)目共同評(píng)估機(jī)制、區(qū)域綜合管理決策體系等方面，逐步完善我國(guó)大氣污染治理和政策創(chuàng)新的建議。

關(guān)鍵詞：大氣污染;治理政策;空間擴(kuò)散

中圖分類號(hào)：F2 ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ? ?doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2020.28.016

通過(guò)借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家在大氣污染治理中積累的豐富經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和基本國(guó)情，我國(guó)已經(jīng)制定并逐步形成了一套大氣污染治理體系，包含法律法規(guī)、行政制度、技術(shù)規(guī)范等。由于我國(guó)城市間大氣污染存在顯著的空間關(guān)聯(lián)集聚效應(yīng)，城市大氣污染不僅受到本地污染排放的影響，還受到來(lái)自鄰接地域的污染排放的互相影響，甚至在大風(fēng)天氣與較遠(yuǎn)地區(qū)也會(huì)產(chǎn)生互相關(guān)聯(lián)。所以大氣污染的環(huán)境治理必須服從大氣擴(kuò)散的科學(xué)規(guī)律，結(jié)合關(guān)聯(lián)城市和地區(qū)形成區(qū)域治理的態(tài)勢(shì)，才是行之有效的一套策略?；诖?，我國(guó)大氣污染治理政策應(yīng)該重點(diǎn)解決以下幾方面的問(wèn)題。

1 跨地區(qū)大氣污染治理需要制定區(qū)域協(xié)同政策

結(jié)合發(fā)達(dá)國(guó)家大氣污染治理經(jīng)驗(yàn)以及國(guó)內(nèi)實(shí)際情況，制定大氣污染治理的目標(biāo)規(guī)劃，量化目標(biāo)是治理過(guò)程的重要環(huán)節(jié)。考慮到各個(gè)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和空氣污染程度不同，應(yīng)該提升溝通頻次，制定的政策應(yīng)充分考慮全區(qū)域不同城市的執(zhí)行差異化。完善大氣污染治理相關(guān)執(zhí)行政策，在制定過(guò)程中就要反復(fù)推敲，確認(rèn)相關(guān)法律法規(guī)的可執(zhí)行度，以免出現(xiàn)相關(guān)部門(mén)重疊、職能交叉、權(quán)責(zé)不明等情況，盡量明晰每項(xiàng)政策主體及其權(quán)責(zé)。

考慮我國(guó)大氣污染治理的具體形勢(shì)，制定動(dòng)態(tài)性政策需要具備較強(qiáng)的可操作性和強(qiáng)制約束力，要考慮政策工具的多樣性，注重市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)手段和技術(shù)手段的協(xié)調(diào)作用，引入非政府組織和社會(huì)公眾參與監(jiān)督手段，發(fā)揮其中間人優(yōu)勢(shì)，將政府政策和各項(xiàng)法規(guī)的深層次含義傳輸給其他社會(huì)組織和團(tuán)體，協(xié)助政府工作以兼顧公平與效率。

2 加強(qiáng)技術(shù)手段，完善區(qū)域空氣質(zhì)量監(jiān)測(cè)體系

大氣科學(xué)是一門(mén)復(fù)雜的系統(tǒng)科學(xué)，空氣污染物的空間擴(kuò)散與傳播收到諸多因素的影響，如氣流變化、季節(jié)變化、地形條件差異性等，在如此復(fù)雜的作用機(jī)理下，形成的空氣污染在空間上必然呈現(xiàn)多尺度特征。所以，技術(shù)分析是解決大氣污染治理的重要手段。大數(shù)據(jù)分析作為強(qiáng)有力的技術(shù)保障，可以高效的建立基于時(shí)間空間關(guān)聯(lián)的矢量數(shù)據(jù)庫(kù);并在此基礎(chǔ)上，驗(yàn)證城市大氣污染的空擴(kuò)散關(guān)聯(lián)程度，測(cè)算城市大氣污染的空間擴(kuò)散范圍和遷移路徑，并依此界定大氣污染聯(lián)防聯(lián)控集聚區(qū)邊界。

（1）加強(qiáng)大氣污染時(shí)空數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)分析。以國(guó)家提出的113個(gè)重點(diǎn)環(huán)境監(jiān)測(cè)監(jiān)控城市作為研究對(duì)象，搜集各個(gè)城市的空氣質(zhì)量指數(shù)（AQI）和大氣污染物顆粒物PM10和PM2.5，以及SO2，NO2的排放數(shù)據(jù)等，時(shí)間選取1h、6h、12h、1日、1周、1季度等多周期維度，構(gòu)建基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)進(jìn)而做相關(guān)統(tǒng)計(jì)分析。利用空間自相關(guān)分析等統(tǒng)計(jì)學(xué)方法，判斷我國(guó)主要城市大氣污染的全局空間相關(guān)性、空間分布特征及其空間關(guān)聯(lián)效應(yīng)，依此得出我國(guó)大氣污染集聚區(qū)的分布范圍以及隨時(shí)間季節(jié)的變化特征，有效協(xié)助政策決策。

（2）科學(xué)計(jì)算我國(guó)大氣污染的溢出邊界和遷移路徑。結(jié)合大氣污染擴(kuò)散特征，對(duì)于城市的大氣污染解析，不僅要分析本地污染源解析，還要考基于大氣科學(xué)的相關(guān)城市污染源的時(shí)空擴(kuò)散特征。我國(guó)諸多學(xué)者進(jìn)行了大氣污染時(shí)空變異的分析方法，基于均等距離擴(kuò)散的空間權(quán)重矩陣，定性描述了全局空間相關(guān)性和局部空間異質(zhì)性，但仍需要考慮到多種污染源時(shí)空傳播擴(kuò)散非均等性等影響因素，傳統(tǒng)的統(tǒng)計(jì)學(xué)方法對(duì)于空間權(quán)重矩陣的設(shè)定都是靜態(tài)的，并無(wú)有效模擬大氣污染顆粒物的傳播路徑。結(jié)合動(dòng)態(tài)效應(yīng)以及時(shí)滯特性，可以較為準(zhǔn)確的解析大氣污染物擴(kuò)散的溢出范圍以及遷移路徑，從而動(dòng)態(tài)展示其時(shí)空演變過(guò)程并發(fā)現(xiàn)規(guī)律，確立大氣污染聯(lián)防聯(lián)控集聚區(qū)的范圍邊界。

此外，高新技術(shù)對(duì)霧霾治理可以起到至關(guān)重要的作用，可以升級(jí)高標(biāo)號(hào)汽油的使用程度和扶持發(fā)展新能源汽車(chē)，加大環(huán)保產(chǎn)品使用力度。調(diào)動(dòng)各主體的積極性，盡快轉(zhuǎn)化高科技、實(shí)驗(yàn)室成果，政府部門(mén)應(yīng)予以相關(guān)政策支持、注重專利技術(shù)保護(hù)等市場(chǎng)監(jiān)管職責(zé)。地方政府應(yīng)引入專業(yè)治理團(tuán)隊(duì)，提高在環(huán)保領(lǐng)域財(cái)政投入資金的高效使用，避免造成浪費(fèi)。對(duì)于財(cái)政支持的大氣污染防治項(xiàng)目，如設(shè)立的眾多高校及科研單位的聯(lián)合課題基金等，應(yīng)有效監(jiān)督，定期考核，確保資源合理配置。

3 建立區(qū)域重點(diǎn)項(xiàng)目共同評(píng)估機(jī)制

建立大氣污染治理重點(diǎn)項(xiàng)目的政策考核及評(píng)估制度。首先，根據(jù)國(guó)家治理目標(biāo)，制定切實(shí)可行的政策和考評(píng)體系。對(duì)于評(píng)估機(jī)制的建立，可以參考借鑒歐美、特別是日本、韓國(guó)等東亞國(guó)家對(duì)于政府政策評(píng)價(jià)方法和評(píng)估法案。其次，建立具有資質(zhì)專業(yè)水平的三方評(píng)估機(jī)構(gòu)。對(duì)于各項(xiàng)政策的制定、實(shí)施以及評(píng)審進(jìn)行流程化管控、全程評(píng)估，動(dòng)態(tài)考核政策的執(zhí)行效果，可以隨時(shí)終止或優(yōu)化相關(guān)政策，從而避免環(huán)境部門(mén)對(duì)環(huán)境信息公開(kāi)的不透明性，導(dǎo)致模糊甚至無(wú)效的政策評(píng)估結(jié)果。再者，政策評(píng)估的過(guò)程需要具有正高級(jí)職稱的相關(guān)專業(yè)人員的規(guī)范化評(píng)估流程，并做到信息公開(kāi)透明，評(píng)估過(guò)程要避免政府相關(guān)利益團(tuán)體的暗箱操作。

以北京市為例，結(jié)合周邊的6個(gè)關(guān)聯(lián)城市籌建大氣污染防控的評(píng)估委員會(huì)，由各個(gè)城市環(huán)保相關(guān)部門(mén)和高校專家組成，實(shí)時(shí)交流各地區(qū)空氣污染治理重點(diǎn)項(xiàng)目申報(bào)或治理方案等，由委員會(huì)協(xié)同評(píng)估;委員會(huì)負(fù)責(zé)重大事項(xiàng)的決策、協(xié)調(diào)各方利益等工作，并逐漸擴(kuò)散推廣到整個(gè)京津冀地區(qū)的大氣污染防止工作中。最終形成全區(qū)域的聯(lián)防聯(lián)控評(píng)估機(jī)制。

4 建立區(qū)域大氣污染防治聯(lián)席決策機(jī)構(gòu)

大氣污染物的飄散并不遵守地理行政邊界的劃分，而是隨著季節(jié)氣候變化以及空氣流域呈現(xiàn)出混合動(dòng)態(tài)性。因此，有必要建立區(qū)域綜合管理主體，由國(guó)家生態(tài)環(huán)境部統(tǒng)籌規(guī)劃，發(fā)布命令和措施，區(qū)域主體應(yīng)當(dāng)聽(tīng)取地方政府和科研機(jī)構(gòu)建議，根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r因地制宜的進(jìn)行管理。

根據(jù)當(dāng)前大氣污染治理政策決策信息機(jī)制存在的問(wèn)題，完善決策信息機(jī)制、聽(tīng)證制度以及監(jiān)督機(jī)制，建立決策責(zé)任追究制度。具體包括：（1）完善專家咨詢及專家?guī)靹?dòng)態(tài)更新制度。避免咨詢專家的權(quán)威性受到權(quán)利的制約導(dǎo)致的形式主義。（2）確保監(jiān)管的有效性及信息公開(kāi)透明。多城市多部門(mén)主體的聯(lián)防聯(lián)控應(yīng)在有效溝通基礎(chǔ)上，加強(qiáng)決策透明化、信息公開(kāi)化，依托發(fā)達(dá)的移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，建立環(huán)境政策聽(tīng)證制度等，鼓勵(lì)群眾百姓參與到大氣污染防治的各項(xiàng)工作中。在大氣污染治理政策過(guò)程中，因政策決策不合理從而導(dǎo)致未完成預(yù)期目標(biāo)，應(yīng)盡快予以處理，并更換相關(guān)負(fù)責(zé)人和調(diào)整政策制度。同時(shí)，可以接受相關(guān)平行部門(mén)、國(guó)內(nèi)或者國(guó)際環(huán)保非政府組織、公眾媒體的監(jiān)督。

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