艾興

摘 要：公路工程項(xiàng)目建設(shè)中，前期相關(guān)的手續(xù)辦理相關(guān)工作直接影響著工程建設(shè)以及后續(xù)相關(guān)工作開展。近些年來，隨著國(guó)家對(duì)公路工程建設(shè)投資加大，項(xiàng)目建設(shè)水平不斷提升。但在項(xiàng)目前期手續(xù)辦理中，仍存在諸多困境，不利于項(xiàng)目合法合規(guī)開工建設(shè)。公路工程項(xiàng)目前期手續(xù)辦理涉及內(nèi)容及政府主管部門較多，流程較為繁雜，從工可編制開始、到施工圖批復(fù)、甚至開工建設(shè)后的很長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)，部分前期相關(guān)手續(xù)依然無法辦結(jié)。因此，如何在規(guī)定的辦理時(shí)限內(nèi)高質(zhì)量的辦理完成項(xiàng)目前期手續(xù)，是公路工程項(xiàng)目建設(shè)管理人員應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)關(guān)注的問題。

關(guān)鍵詞：公路工程;前期手續(xù);辦理

中圖分類號(hào)：U415.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1671-2064（2020）08-0121-02

0引言

隨著我國(guó)公路設(shè)施建設(shè)不斷完善，公路工程項(xiàng)目建設(shè)水平不斷提升。公路工程項(xiàng)目在實(shí)際建設(shè)過程中，具有周期長(zhǎng)、投資大、建設(shè)管控難度大等特點(diǎn)。項(xiàng)目建設(shè)前期準(zhǔn)備階段是建設(shè)單位建設(shè)質(zhì)量、進(jìn)度、成本控制的關(guān)鍵階段，因此在項(xiàng)目前期工作中，需要提高前期手續(xù)辦理質(zhì)量，為后期施工奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。對(duì)公路工程項(xiàng)目而言，項(xiàng)目前期相關(guān)手續(xù)的辦理，就是項(xiàng)目建設(shè)的開端，其直接影響著工程順利施工。因此，高質(zhì)量、高時(shí)效的完成前期各項(xiàng)手續(xù)辦理，是實(shí)現(xiàn)高品質(zhì)工程建設(shè)的重要保障。

1公路工程項(xiàng)目前期手續(xù)的辦理的重要作用

1.1確保項(xiàng)目正確決策

在公路工程項(xiàng)目建設(shè)中，高效、高質(zhì)量辦理前期手續(xù)，是項(xiàng)目順利建設(shè)的基礎(chǔ)前提，也是項(xiàng)目合法合規(guī)建設(shè)的基礎(chǔ)保障。在我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，公路工程投資管理模式發(fā)生了根本性變化，公路工程項(xiàng)目市場(chǎng)投資主體、資金渠道、投資方式等已經(jīng)逐步形成多樣化發(fā)展的新格局，企業(yè)逐步占據(jù)投資主體地位。因此，按照“誰投資、誰決策、誰收益、誰承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)”的基本原則，在項(xiàng)目建設(shè)中，前期相關(guān)手續(xù)辦理工作的重要性進(jìn)一步凸顯，對(duì)項(xiàng)目的順利推進(jìn)發(fā)揮越來越重要作用。

1.2加快項(xiàng)目開工建設(shè)

公路工程建設(shè)一般在辦理完成相關(guān)手續(xù)、施工圖批復(fù)后才可以開工建設(shè)。因此，項(xiàng)目前期手續(xù)辦理工作直接關(guān)系項(xiàng)目開工建設(shè)時(shí)間，完成手續(xù)辦理，項(xiàng)目才能夠進(jìn)入合法的工程實(shí)質(zhì)建設(shè)環(huán)節(jié)，才能夠早日開工，縮短建設(shè)周期，提前產(chǎn)生對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的帶動(dòng)效應(yīng)。公路工程項(xiàng)目前期手續(xù)實(shí)際辦理過程中，涉及范圍廣泛，相關(guān)政府部門較多，報(bào)審程序復(fù)雜，辦理周期較長(zhǎng)。因此，節(jié)約手續(xù)辦理時(shí)間、提高手續(xù)辦理質(zhì)量，是公路工程項(xiàng)目推進(jìn)建設(shè)進(jìn)度、提早發(fā)揮建設(shè)效益的關(guān)鍵因素。

2公路工程項(xiàng)目前期手續(xù)的辦理內(nèi)容

2.1立項(xiàng)工作

規(guī)模以上的固定資產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目，需要到本地城建部門等相關(guān)行政部門進(jìn)行立項(xiàng)申報(bào)，則是立項(xiàng)工作，其是項(xiàng)目建設(shè)的基本程序。現(xiàn)階段，我國(guó)項(xiàng)目投資管理方式主要包括了核準(zhǔn)制、備案制以及審批制。建設(shè)項(xiàng)目不同，所需要采取的立項(xiàng)申報(bào)方式也不相同，建設(shè)單位需要及時(shí)向項(xiàng)目部門進(jìn)行咨詢，以確保本項(xiàng)目建設(shè)的申報(bào)程序與流程符合相關(guān)要求。同時(shí)，還需要聘請(qǐng)專業(yè)的工程咨詢單位進(jìn)行項(xiàng)目申請(qǐng)報(bào)告的編制。

公路工程進(jìn)行立項(xiàng)工作，主要采取的立項(xiàng)申報(bào)方式是核準(zhǔn)制。從原則上來說，國(guó)家公路工程建設(shè)項(xiàng)目的審批是由國(guó)家發(fā)改委負(fù)責(zé)，省級(jí)公路工程項(xiàng)目的審批則是省發(fā)改委。公路工程立項(xiàng)包括了項(xiàng)目建議書及可行性報(bào)告兩個(gè)階段。其中，項(xiàng)目建議書的報(bào)批需要包括項(xiàng)目申請(qǐng)報(bào)告及建議書;可行性報(bào)告報(bào)批涉及材料內(nèi)容較復(fù)雜，包括了專業(yè)工程咨詢單位編制的可行性研究報(bào)告、項(xiàng)目用地預(yù)審意見、項(xiàng)目規(guī)劃選址意見及項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定性評(píng)估等前置性手續(xù)，以及可行性報(bào)告的評(píng)咨詢審查意見。

2.2勘察設(shè)計(jì)工作

公路工程勘察設(shè)計(jì)工作一般包括項(xiàng)目初步設(shè)計(jì)與施工圖設(shè)計(jì)兩個(gè)階段，具體工作包括了有資質(zhì)的設(shè)計(jì)單位編制的設(shè)計(jì)文件，辦理完成項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)、水土保持方案、地質(zhì)災(zāi)害危險(xiǎn)性評(píng)估、文物審查、壓覆礦產(chǎn)審查等前置性手續(xù)，完成設(shè)計(jì)文件的報(bào)批。在勘察設(shè)計(jì)文件報(bào)審工作中，需要確保完成相關(guān)前置性手續(xù)的辦理，以加快行業(yè)部門的審批進(jìn)度。

2.3開工前相關(guān)工作

公路工程開工前需辦理項(xiàng)目使用林地許可意見、土地復(fù)墾方案、建設(shè)用地審查意見、施工許可證等相關(guān)手續(xù)。

公路工程項(xiàng)目從立項(xiàng)到完成開工前相關(guān)手續(xù)辦理所需要的時(shí)間往往較長(zhǎng)，每個(gè)環(huán)節(jié)相對(duì)來說限制條件較多，上個(gè)階段相關(guān)手續(xù)的辦理進(jìn)度、辦理質(zhì)量是項(xiàng)目下階段工作能否順利開展的關(guān)鍵性因素[1]。因此，公路工程項(xiàng)目建設(shè)單位必須要重視并做好從立項(xiàng)到開工建設(shè)環(huán)節(jié)的各項(xiàng)工作。

3公路工程項(xiàng)目部分手續(xù)辦理關(guān)鍵點(diǎn)

3.1用地預(yù)審手續(xù)辦理

公路工程項(xiàng)目土地相關(guān)手續(xù)的辦理工作，具有基礎(chǔ)性與復(fù)雜性特征，也是前期相關(guān)手續(xù)辦理中辦理周期最長(zhǎng)的工作，涉及項(xiàng)目用地預(yù)審及建設(shè)用地審查意見辦理。

公路工程項(xiàng)目在土地相關(guān)手續(xù)辦理中，一般都面臨著項(xiàng)目實(shí)際用地范圍與各階段用地手續(xù)審批范圍不一致的問題。比如用地預(yù)審，按照項(xiàng)目審批程序要求，項(xiàng)目用地預(yù)審意見必須在項(xiàng)目立項(xiàng)也就是工程可行性研究報(bào)告審批前辦理完成。預(yù)審用地范圍為工程可行性研究報(bào)告確定范圍，因?yàn)楣こ炭尚行匝芯繄?bào)告設(shè)計(jì)深度無法達(dá)到勘察設(shè)計(jì)文件深度，這就導(dǎo)致好多項(xiàng)目用地預(yù)審批復(fù)面積和后續(xù)勘察設(shè)計(jì)文件用地范圍存在面積和位置的較大不一致性。再比如項(xiàng)目建設(shè)用地審查意見辦理的第一要件——項(xiàng)目勘測(cè)定界技術(shù)報(bào)告，按照項(xiàng)目建設(shè)基本程序，項(xiàng)目勘測(cè)定界工作一般在項(xiàng)目初步設(shè)計(jì)文件批復(fù)后開展，這就意味著項(xiàng)目勘測(cè)定界用地范圍和項(xiàng)目初步設(shè)計(jì)文件基本一致，但依然無法和后續(xù)施工圖設(shè)計(jì)文件占地范圍保持一致，也無法和工程可行性研究階段辦理的用地預(yù)審占地范圍一致，更有甚者，項(xiàng)目勘測(cè)定界面積超過項(xiàng)目用地預(yù)審文件批復(fù)面積，導(dǎo)致項(xiàng)目建設(shè)用地審查手續(xù)無法辦理，從而不得不重新辦理項(xiàng)目用地預(yù)審手續(xù)。

公路工程作為顯著的線性工程，實(shí)際線路的地況往往會(huì)非常復(fù)雜。工可、設(shè)計(jì)等各階段設(shè)計(jì)深度原因?qū)е鹿饭こ添?xiàng)目土地相關(guān)手續(xù)辦理復(fù)雜。因此，在公路工程項(xiàng)目相關(guān)土地手續(xù)實(shí)際辦理過程中，建設(shè)單位應(yīng)超前預(yù)判，加大工可編制深度，在建設(shè)用地指標(biāo)控制范圍內(nèi)，盡量辦理和項(xiàng)目后續(xù)實(shí)際占地面積相符的用地預(yù)審意見。

3.2建設(shè)用地手續(xù)辦理

公路項(xiàng)目建設(shè)用地手續(xù)辦理極具復(fù)雜性。首先要完成建設(shè)用地勘測(cè)定界，而且勘測(cè)定界用地范圍要和實(shí)際占地基本一致，且占地面積要控制在之前已批復(fù)的項(xiàng)目用地預(yù)審面積之內(nèi)。其次，項(xiàng)目涉及占用林地、占用草原的要辦理相應(yīng)的行政許可意見，這些意見只有在項(xiàng)目初步設(shè)計(jì)批復(fù)后方可開展。再次，項(xiàng)目要完成土地復(fù)墾方案編制，為保證復(fù)墾方案中臨時(shí)用地范圍符合施工單位實(shí)際用地范圍，一般應(yīng)在施工單位進(jìn)場(chǎng)，確定臨時(shí)用地使用范圍后，項(xiàng)目建設(shè)管理法人委托具有相應(yīng)資質(zhì)的單位開展土地復(fù)墾方案報(bào)告書編制工作。過程中臨時(shí)用地占用基本農(nóng)田的要省級(jí)行業(yè)部門出具審查意見，方案定稿后召開審查會(huì)，施工單位繳納土地復(fù)墾費(fèi)后省級(jí)行業(yè)主管部門出具批復(fù)意見。

最后，項(xiàng)目進(jìn)入建設(shè)用地申報(bào)環(huán)節(jié)，建設(shè)單位持上述申報(bào)材料在內(nèi)的各項(xiàng)資料，向縣（區(qū)）自然資源局提出建設(shè)用地申請(qǐng)，縣（區(qū)）自然資源局編制“一書四方案”并上報(bào)市（州）自然資源局門審查，擬定的供地方案報(bào)市（州）人民政府批準(zhǔn)。“一書四方案”經(jīng)市（州）自然資源局審查通過，供地方案經(jīng)市（州）人民政府批準(zhǔn)后，市（州）自然資源局上報(bào)自然資源廳審查，擬定的供地方案報(bào)省政府批準(zhǔn)。最終建設(shè)用地手續(xù)經(jīng)自然資源廳審核上報(bào)自然資源部批復(fù)后，由縣（區(qū)）人民政府向項(xiàng)目建設(shè)管理法人頒發(fā)建設(shè)用地批準(zhǔn)書。期間要落實(shí)失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)、耕地占補(bǔ)平衡等政策性工作，手續(xù)辦理周期較長(zhǎng)。

3.3工程施工許可手續(xù)辦理

公路工程項(xiàng)目前期手續(xù)辦理中，工程施工許可手續(xù)辦理發(fā)揮著關(guān)鍵性作用，需要建設(shè)單位按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定向相關(guān)行政部門辦理，申請(qǐng)領(lǐng)取“施工許可證”。公路工程項(xiàng)目施工許可證建設(shè)單位符合各種施工條件、允許開工的批準(zhǔn)文件，是建設(shè)單位進(jìn)行工程施工的法律憑證。但是，施工許可證辦理有一項(xiàng)前置條件，就是建設(shè)項(xiàng)目已經(jīng)辦理了項(xiàng)目建設(shè)用地審查意見。公路項(xiàng)目建設(shè)用地審查意見辦理所需要件多，審批環(huán)節(jié)多，辦理周期較長(zhǎng)，實(shí)際情況是很多項(xiàng)目已建成通車，但還是沒有施工許可證。

4對(duì)現(xiàn)行土地相關(guān)手續(xù)辦理的思考

現(xiàn)行的用地政策，無法滿足線性工程建設(shè)的需要;工程建設(shè)的客觀規(guī)律，決定了線性工程難以在開工建設(shè)前完成建設(shè)用地審查報(bào)批工作，容易導(dǎo)致未批先建，造成程序違法。主要體現(xiàn)在：首先，現(xiàn)行先行用地政策無法滿足線性工程建設(shè)需要?，F(xiàn)行的先行用地政策適用范圍較小，經(jīng)批準(zhǔn)的先行用地，需在1年內(nèi)完成用地報(bào)批手續(xù)。而線性工程的特征是點(diǎn)多、面廣、線長(zhǎng)，僅開工建設(shè)個(gè)別單體性控制工程，對(duì)整個(gè)項(xiàng)目的施工組織、進(jìn)度計(jì)劃、質(zhì)量控制等都存在較大影響，不能滿足工程建設(shè)需要。其次，建設(shè)項(xiàng)目工程可行性研究與用地預(yù)審之間存在矛盾。公路工程建設(shè)項(xiàng)目開工前工作可分為工程可行性研究、初步設(shè)計(jì)、施工圖設(shè)計(jì)三個(gè)階段，如初步設(shè)計(jì)、施工設(shè)計(jì)方案均嚴(yán)格遵循工程可行性研究路線及技術(shù)方案，缺少方案細(xì)化及對(duì)比論證環(huán)節(jié)，勢(shì)必對(duì)項(xiàng)目的施工運(yùn)營(yíng)安全性、實(shí)施難易度、成本控制產(chǎn)生不利影響。因此，公路工程項(xiàng)目在工程可行性研究及初步設(shè)計(jì)階段難以準(zhǔn)確確定用地紅線范圍。再次，工程建設(shè)的客觀規(guī)律，決定線性工程難以在開工建設(shè)前完成用地報(bào)批工作。按以往經(jīng)驗(yàn)，由于審批流程多、協(xié)調(diào)難度大，公路工程項(xiàng)目在確定用地紅線范圍后至用地批復(fù)，一般需2～3年。目前公路工程項(xiàng)目建設(shè)，均存在未批先建情況。最后，公路工程項(xiàng)目建設(shè)用地審批，不能適應(yīng)工程建設(shè)進(jìn)度需要。如果項(xiàng)目在獲得用地批復(fù)后，再組織施工建設(shè)至項(xiàng)目建成，累計(jì)工期將是8～9年，如此長(zhǎng)的工期顯然無法滿足經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展需求。部分已獲得用地批復(fù)并建成通車的公路工程項(xiàng)目，因線路調(diào)整導(dǎo)致實(shí)際用地范圍與批復(fù)用地紅線范圍不一致，需要變更調(diào)整用地或者補(bǔ)征用地。

針對(duì)線性工程普遍存在的違法用地實(shí)際，公路項(xiàng)目用地審批一是要擴(kuò)大建設(shè)項(xiàng)目先行用地范圍，將公路工程建設(shè)項(xiàng)目整體納入先行用地范圍，在完成用地預(yù)審、簽訂征地協(xié)議等工作后，建設(shè)單位可申請(qǐng)先行用地[2]。二是下放建設(shè)項(xiàng)目先行用地審批權(quán)限，將項(xiàng)目建設(shè)先行用地審批權(quán)下放至省級(jí)自然資源主管部門。三是改革交通項(xiàng)目用地報(bào)批政策，將現(xiàn)行先批后建的用地政策，調(diào)整為項(xiàng)目竣工驗(yàn)收前完成建設(shè)用地報(bào)批手續(xù)。

5結(jié)語(yǔ)

公路工程項(xiàng)目建設(shè)的順利實(shí)施，必然要求落實(shí)前期手續(xù)辦理各項(xiàng)工作。確保公路工程項(xiàng)目前期手續(xù)辦理的順利、完善，對(duì)項(xiàng)目建設(shè)最終目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)具有直接影響作用。同時(shí)，在項(xiàng)目前期手續(xù)辦理中，所涉及到的范圍廣泛，行政部門眾多，環(huán)節(jié)復(fù)雜，其中任何一道程序出現(xiàn)問題，則可能對(duì)工程整體進(jìn)展造成影響。因此，在公路工程項(xiàng)目建設(shè)中，相關(guān)部門及單位應(yīng)當(dāng)合理籌劃前期手續(xù)辦理相關(guān)工作，加強(qiáng)對(duì)關(guān)鍵點(diǎn)的把控，確保前期手續(xù)辦理工作的順利實(shí)施，從而為項(xiàng)目建設(shè)后期順利開工，穩(wěn)步推進(jìn)提供保障，實(shí)現(xiàn)公路工程項(xiàng)目建設(shè)的社會(huì)效益與經(jīng)濟(jì)效益。

參考文獻(xiàn)

[1] 吳吉林.淺析高速公路建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)與水土保持管理[J].黑龍江交通科技，2019，42（7）：246-247.

[2] 王華.合法合規(guī)開展公路工程征地拆遷工作的對(duì)策建議[J].產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新研究，2019（4）：111-112.