王麗麗

濮陽市政府投資項(xiàng)目建設(shè)管理辦公室（457000）

0 前言

PPP 模式是政府和社會(huì)資本合作的簡稱，是指政府和社會(huì)資本為提供公共服務(wù)產(chǎn)品和服務(wù)，在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長期合伙關(guān)系。2014 年12 月，國家發(fā)改委印發(fā)了《關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》，并隨文下發(fā)了《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目通用合同指南》。隨后，財(cái)政部下發(fā)了一系列相關(guān)政策及發(fā)布了三批PPP 示范項(xiàng)目名單。PPP 項(xiàng)目如雨后春筍般出現(xiàn)，涉及交通、軌交等基礎(chǔ)設(shè)施及教育、醫(yī)療等公用設(shè)施。

近年來，各地政府因長期投資建設(shè)，在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域形成了大量優(yōu)質(zhì)存量資產(chǎn)。但受人力物力缺乏、觀念轉(zhuǎn)變等影響，很多資產(chǎn)處于低效利用甚至閑置狀態(tài)。 2017 年7 月，國家發(fā)改委下發(fā)國家《關(guān)于加快運(yùn)用PPP 模式盤活基礎(chǔ)設(shè)施存量資產(chǎn)有關(guān)工作的通知》，要求積極推廣PPP 模式，加大存量資產(chǎn)盤活力度。

1 “四校一館”存量資產(chǎn)PPP 項(xiàng)目實(shí)踐

在國家發(fā)改委、財(cái)政廳關(guān)于PPP 項(xiàng)目的系列政策指導(dǎo)下，濮陽市政府創(chuàng)新思想，轉(zhuǎn)變思路，將“四校一館”項(xiàng)目采取PPP 模式，是通過PPP 項(xiàng)目模式盤活存量資產(chǎn)的典型成功案例。

1.1 項(xiàng)目概況

濮陽市“四校一館”PPP 公共服務(wù)項(xiàng)目包括市第一高級(jí)中學(xué)、市雜技藝術(shù)學(xué)校、濮陽技師學(xué)院、市醫(yī)專和市圖書館新館5 個(gè)子項(xiàng)目，均是市政府重點(diǎn)工程項(xiàng)目，建設(shè)完成并已投入使用。 為化解政府債務(wù)，將這5 個(gè)存量資產(chǎn)以子項(xiàng)目的形式包裝成“四校一館”PPP 公共服務(wù)項(xiàng)目，并于2018 年2 月成功入選PPP 項(xiàng)目庫。將“四校一館”PPP 項(xiàng)目轉(zhuǎn)交給社會(huì)資本方，對(duì)于該項(xiàng)目后期運(yùn)營和維護(hù)，引入專業(yè)運(yùn)營機(jī)構(gòu)。

1.2 項(xiàng)目運(yùn)營模式

該項(xiàng)目屬于已竣工存量資產(chǎn)，社會(huì)資本方只涉及后期運(yùn)營維護(hù)，結(jié)合項(xiàng)目實(shí)際情況，采取TOT（轉(zhuǎn)讓、運(yùn)營、移交）模式運(yùn)作。 按照這一思路，將5 個(gè)子項(xiàng)目整體打包，由市政府授權(quán)的實(shí)施機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)本項(xiàng)目準(zhǔn)備、采購、監(jiān)管及移交工作。 通過單一來源方式選擇優(yōu)質(zhì)社會(huì)資本，將項(xiàng)目移交給社會(huì)資本方成立的專業(yè)項(xiàng)目公司運(yùn)營和維護(hù)， 政府購買服務(wù)，項(xiàng)目合作期為30 年，期滿后，社會(huì)資本方將全部設(shè)施無償移交給地方政府[1]。

1.3 回報(bào)機(jī)制

本項(xiàng)目采用“政府付費(fèi)”的付費(fèi)機(jī)制，即政府向社會(huì)資本方支付項(xiàng)目可用性服務(wù)費(fèi)（投資及合理回報(bào)）及為維持項(xiàng)目可用性所需的運(yùn)營維護(hù)服務(wù)費(fèi)（符合績效要求的公共服務(wù)）。

1.4 考核機(jī)制

為加強(qiáng)對(duì)本項(xiàng)目運(yùn)營階段的監(jiān)督管理，促進(jìn)社會(huì)資本主導(dǎo)的項(xiàng)目公司為社會(huì)高效優(yōu)質(zhì)提供服務(wù)，便于政府對(duì)項(xiàng)目運(yùn)營維護(hù)作出客觀評(píng)價(jià)，本項(xiàng)目很好地踐行了績效運(yùn)營考核機(jī)制。 本項(xiàng)目采用“基于可用性的績效合同”方式開展PPP 運(yùn)作，首先成立了PPP 項(xiàng)目績效考核小組，制訂并出臺(tái)了《濮陽市“四校一館”公共服務(wù)PPP 項(xiàng)目績效考核實(shí)施方案》《濮陽市“四校一館”公共服務(wù)PPP 項(xiàng)目績效考核實(shí)施細(xì)則》。 然后根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際情況采用常規(guī)考核和臨時(shí)考核相結(jié)合，每半年常規(guī)考核一次，其中穿插自行組織的臨時(shí)考核。 運(yùn)營績效考核最終以考核小組的考核報(bào)告為依據(jù)， 結(jié)合實(shí)施方案和實(shí)施細(xì)則，為政府付費(fèi)提供參考。 一方面激發(fā)了社會(huì)資本的創(chuàng)造力，另一方面也增強(qiáng)了市場經(jīng)濟(jì)活力。

1.5 確立合理退出機(jī)制

為使本項(xiàng)目在合作期滿后保證高質(zhì)量移交政府，在PPP 項(xiàng)目合同中確立了科學(xué)合理的退出機(jī)制。期滿12 個(gè)月以前組成移交委員會(huì)， 具體負(fù)責(zé)和辦理移交工作，按照合同約定的移交范圍、移交內(nèi)容和移交標(biāo)準(zhǔn)，組織移交驗(yàn)收及資產(chǎn)交割等工作，同時(shí)根據(jù)實(shí)施細(xì)則進(jìn)行移交期績效考核，必要時(shí)需進(jìn)行最后恢復(fù)性大修和性能測(cè)試等，并在合同及實(shí)施細(xì)則中明確了違約責(zé)任。

1.6 資產(chǎn)再融資

本項(xiàng)目移交社會(huì)資本方后， 項(xiàng)目公司積極探索，大膽創(chuàng)新，靈活運(yùn)用PPP 項(xiàng)目盤活資產(chǎn)，在運(yùn)營期滿前， 將本項(xiàng)目以固定資產(chǎn)進(jìn)行抵押進(jìn)行再融資，減輕了項(xiàng)目公司的融資負(fù)擔(dān)，還融通了資金。

“四校一館”PPP 項(xiàng)目發(fā)揮了社會(huì)資本市場化運(yùn)作的靈活性，有效化解了政府債務(wù)，開辟了新的資金來源，并統(tǒng)籌用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

2 存量項(xiàng)目實(shí)施PPP 模式的不足分析

2.1 績效考核機(jī)制有待完善

前幾年，由于我國存量項(xiàng)目引入PPP 模式還未大量推廣，理論上缺乏全面、系統(tǒng)的研究，實(shí)踐上也缺乏參照標(biāo)準(zhǔn)，各級(jí)政府都在摸著石頭過河。 本項(xiàng)目的運(yùn)營維護(hù)績效考核，主要是結(jié)合項(xiàng)目實(shí)際使用及管理情況，由實(shí)施機(jī)構(gòu)組織項(xiàng)目單位、使用方、建設(shè)管理方等專家組成考核組進(jìn)行現(xiàn)場踏勘，根據(jù)考核實(shí)施細(xì)則逐項(xiàng)核實(shí)打分，進(jìn)而計(jì)算考核體系。 國家尚未出臺(tái)統(tǒng)一的運(yùn)營維護(hù)指標(biāo)和考核體系，在具體考核中難免出現(xiàn)一些不足：①考核形式單一，主要靠打分；②指標(biāo)粗糙缺乏量化或針對(duì)性；③重回報(bào)、輕考核，有些考核難免會(huì)流于形式。

2020 年3 月16 日，財(cái)政部辦公廳印發(fā)了《政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目績效管理操作指引》，明晰了PPP 項(xiàng)目績效的指標(biāo)管理、監(jiān)控、評(píng)價(jià)、組織保障等內(nèi)容。 各級(jí)主管部門應(yīng)按績效管理相關(guān)制度要求，建立健全核心績效指標(biāo)體系，明確績效標(biāo)準(zhǔn)，建立可操作性、針對(duì)性較強(qiáng)的績效考核體系，以更規(guī)范、高效地進(jìn)行PPP 項(xiàng)目績效考核評(píng)價(jià)工作[2]。

2.2 債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控仍需強(qiáng)化

在項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制上，本項(xiàng)目采用“可用性服務(wù)費(fèi)+運(yùn)營維護(hù)費(fèi)”模式，考慮可用性服務(wù)費(fèi)資金折現(xiàn)率及項(xiàng)目公司合理利潤率進(jìn)行測(cè)算，在30 年合作期內(nèi)，政府付費(fèi)逐年遞增。盡管通過PPP 模式，政府通過少量財(cái)政資金撬動(dòng)大規(guī)模固定資產(chǎn)投資，顯現(xiàn)出短期內(nèi)的積極效應(yīng)，但長期來看并沒有改變政府投資的總凈現(xiàn)值，未能有效緩解政府的長期債務(wù)壓力。因此，對(duì)政府而言，亟需強(qiáng)化債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制，將化解債務(wù)與PPP 模式統(tǒng)籌考慮，研究回報(bào)機(jī)制中可用性服務(wù)費(fèi)和運(yùn)營維護(hù)費(fèi)的分配。 同時(shí)，謹(jǐn)防隱性債務(wù)，雖然以融資平臺(tái)為主體的舉債屬于企業(yè)債務(wù)，但當(dāng)前的社會(huì)資本方多為國有企業(yè)，承擔(dān)著政府融資功能，政府必然承擔(dān)著連帶責(zé)任。

2.3 政府和社會(huì)資本方要和諧

在PPP 項(xiàng)目模式中，政府和社會(huì)資本方的合作關(guān)系對(duì)PPP 項(xiàng)目的運(yùn)作成功與否起著至關(guān)重要的作用，兩者相互影響、相輔相成。從PPP 項(xiàng)目合同簽訂到運(yùn)營維護(hù)績效考核， 直至最后社會(huì)資本退出，政府和社會(huì)資本方都一直處于博弈之中，二者會(huì)在失敗中相互損失，也會(huì)在成功中相互受益。 因此，在社會(huì)資本履約過程中，政府與社會(huì)資本方建立超額利潤調(diào)整機(jī)制，對(duì)于運(yùn)營中產(chǎn)生的超額利潤，在政府和社會(huì)資本間進(jìn)行再分配，充分調(diào)動(dòng)政府和社會(huì)資本的積極性。 在績效考核中引入專業(yè)的第三方機(jī)構(gòu)，利用其專業(yè)性和獨(dú)立性，不僅可代表政府監(jiān)督社會(huì)資本，還可代表社會(huì)公眾監(jiān)督政府和社會(huì)資本之間的合作關(guān)系和效率，同時(shí)還能借助行業(yè)同類項(xiàng)目數(shù)據(jù)對(duì)績效考核標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整和優(yōu)化，保證動(dòng)態(tài)考核的順利實(shí)現(xiàn)[3]。

2.4 純公益項(xiàng)目PPP 模式運(yùn)作問題

目前基礎(chǔ)設(shè)施中可市場化融資的如高速公路、污水處理等利用社會(huì)資金和外資的規(guī)模在不斷加大，但屬于純公共產(chǎn)品的公益性基礎(chǔ)設(shè)施如城市道路、綠化等較難引入社會(huì)資金，缺乏可供市場化融資的機(jī)制。未來純公益項(xiàng)目采用PPP 模式的方向及PPP 模式運(yùn)作是研究的重點(diǎn)。

3 結(jié)語

在地方政府債務(wù)壓力大、融資能力有限的情況下，針對(duì)地方存量資產(chǎn)引入PPP 模式突破了短期預(yù)算約束，減少了年度財(cái)政支出波動(dòng)，拓寬了政府融資空間，有效化解了存量政府債務(wù)，實(shí)現(xiàn)了社會(huì)福利和企業(yè)投資回報(bào)的雙贏。盡管在PPP 項(xiàng)目運(yùn)作過程中存在一些現(xiàn)實(shí)問題，但一定會(huì)在實(shí)踐中不斷克服問題，完善運(yùn)作機(jī)制，進(jìn)而得到廣泛推廣和應(yīng)用。