曹洪浩　周方

摘要：20世紀90年代以來，隨著我國經濟體制改革和城市化進程的加快，關于城市貧困的眾多數據和現象都引發(fā)我們的關注。據2020年2月數據，中國進入城市最低生活保障的人數為842.1萬，而2019年末全國城鎮(zhèn)常住人口為84843萬。據調研數據估計，我國城市貧困人口的比例大約在6.5%-7%之間，若按最高7%的比例計算目前我國城市貧困人口約有5550.9萬人，是目前城鎮(zhèn)低保覆蓋人數的3.8倍。本文剖析了城市貧困的成因及根源，并針對其問題提出了幾點針對性建議。

關鍵詞：城市貧困;農民工;城市化

1.研究背景

我國的城市貧困以相對貧困為主，隨著城市化進程的推進，貧富差距逐漸擴大，貧困程度也不斷加劇。目前我國的城市貧困人口主要包括下崗職工、失地農民、農民工、畢業(yè)大學生、傷殘人士和孤寡老人等。其中最主要的群體就是城市失業(yè)職工和進城農民工，農民工的普遍文化素質不高、就業(yè)質量較差，城市貧困問題最復雜，亟待納入社會保障。

我國城市貧困人口主要集中于城市的棚戶區(qū)和城中村中，作為我國社會轉型過程中的特殊產物，棚戶區(qū)從來源上可分為三種：（1）解放前遺留的勞工房或工人、貧民搭建的貧民屋;（2）解放后在一些廠區(qū)及其周邊搭建的簡易房;（3）外來移民自行搭建的簡易房。據統(tǒng)計，棚戶區(qū)中70%是下崗失業(yè)人員，50%是城市低保戶。雖然各地政府一直在積極推進棚戶區(qū)改造，但由于耗資巨大且涉及各方利益，改造工程漫長而又艱巨。

2.城市下崗失業(yè)致貧人口的成因

改革開放前，我國的城市貧困群體主要是無勞動能力、無法定贍養(yǎng)人和無其他收入來源的居民。這一時期的人口總數與勞動力數量相對現在較少，配套政策的綜合作用也不利于各種要素按產業(yè)結構調整要求自由流動。這一時期我國城市較低的貧困發(fā)生率是以農村的整體貧困為代價的，是計劃經濟體制下一系列城市偏向的政策作用的結果。

改革開放初期，得益于80年代以來鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和城市傳統(tǒng)第三產業(yè)的大力發(fā)展，城市貧困也不明顯。20世紀90年代以后，國有企業(yè)改革過程中產生了大量下崗職工。但是這僅僅是產生城市貧困人口的表面現象，究其本源不難發(fā)現原因在于有待完善的收入分配和社會保障制度。

改革開放尤其是20世紀90年代以來，隨著我國城鄉(xiāng)二元戶籍制度的松動，以及統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展和加快城鎮(zhèn)化進程的需要，農村人口不斷流入城市，農民工的貧困問題也于近年來迅速突顯。作為一個特殊的社會群體，農民工的存在及其境況使我國的城鄉(xiāng)結構更為復雜。與城市的居民相比，農民工要為其在城市的生存支付極高的經濟成本和心理成本，面臨著更多的困難與問題。這一系列問題和困難的背后，有著更為深層次的制度原因。

3.城市貧困根源在于制度不完善

3.1收入分配制度

從宏觀來看，我國正值快速城鎮(zhèn)化時期，經濟和社會發(fā)展突飛猛進，但國民總收入中分配給居民的比例相對減少。近年來，全國居民人均可支配收入雖有顯著提升，但占全國人均GDP的比重卻仍處于較低水平。

從微觀來看，在收入分配上，不同部門或不同所有制企業(yè)之間競爭條件的不公平，以及再分配過程中國有和集體企業(yè)利益的過度損失，直接影響到相關企業(yè)職工的收入及生活狀況。從競爭條件的角度來看，城市國有企業(yè)和集體企業(yè)大都面臨成本收益不對等問題，無論企業(yè)發(fā)展還是職工利益，都將因為過分的切割和掠奪而受到影響。

3.2社會保障制度

在20世紀80年代，我國城市社會保障和其它福利制度的改革目標基本上是為解決經濟體制改革導致的經濟制度與保障福利制度的不協(xié)調。但90年代以來，經濟體制改革和經濟結構變化的過程中已出現嚴重的失業(yè)和貧困問題，福利制度卻并未朝著向擴大福利供應的方向發(fā)展，城市貧困者的實際受益廣度和深度都十分有限。首先就失業(yè)保險來看，雖然目前失業(yè)保險對國有、集體企業(yè)及職工的名義覆蓋范圍己經很大，但因為基金收繳比例低（企業(yè)上繳部分及職工個人交納部分合計只占工資總額的2%-3%），基金總量很少，而且只對幾種特殊類型的失業(yè)人員發(fā)放，所以企業(yè)原先的下崗人員無法從失業(yè)保險中得到幫助。

其次，就醫(yī)療保險來看，由于受經濟發(fā)展水平的限制，我國暫時不可能達到一些發(fā)達國家所實行的全國全民醫(yī)療保險，但是我國近些年來高漲的醫(yī)療費用，對于低收入群體而言難以承受的。低保對象中除了城鎮(zhèn)在職職工以及離退休人員享有城鎮(zhèn)職工的基本醫(yī)療保險之外，其余絕大多數人員既享受不到基本的醫(yī)療保障，也沒有能力去購買商業(yè)性醫(yī)療保險。

最后，就我國現行的城市居民最低生活保障制度來看，雖然在實踐中己經取得了一些顯著成績，但也存在問題。一方面，該項制度的覆蓋而非常有限，遠未實現“應保盡?！保L期流動人口（城市居留6個月以上者）也完全被排除在保障之外。最低生活保障制度僅僅是補足低保家庭人均收入與貧困線之間的差額，且沒有根據家庭人數及其年齡進行調整，導致貧困者個人實際得到的救助水平低下。

4.政策建議

4.1優(yōu)化城市產業(yè)結構，創(chuàng)造就業(yè)機會

目前我國多數城市仍處于工業(yè)化的中期階段，工業(yè)仍是城市經濟的主體和促進就業(yè)的重要力量。不同規(guī)模、類型的城市應當根據自身發(fā)展實際確定優(yōu)勢產業(yè)，在發(fā)展現代第三產業(yè)的同時，兼顧各類工業(yè)的發(fā)展;在發(fā)展知識、資本密集型產業(yè)的同時，兼顧勞動力密集型產業(yè)的發(fā)展;加快個體私營企業(yè)的發(fā)展步伐，制定政策鼓勵或獎勵其吸收下崗失業(yè)職工。通過多種經濟增長點的建設，在提高城市產業(yè)實力的同時，最大可能地擴大就業(yè)渠道，創(chuàng)造更多的就業(yè)機會。

4.2加強宏觀調控，完善社會保障體系

按照市場經濟要求，加快建立健全包括社會保險和社會救濟在內的資金來源多元化、保障制度規(guī)范化、管理服務社會化、覆蓋范圍廣域化的社會保障體系。一可圍繞城市貧困家庭的需要，將最低生活保障、災害救助、失業(yè)保障、再就業(yè)培訓和服務、教育與醫(yī)療救助等制度和政策整合為一體化的城市貧困救助體系，各保障項目之間目標一致、政策協(xié)調、相互溝通、協(xié)同運作，以期獲得具有“合力效應”的高效率的保障。

作者簡介：

周方（1996-），男，漢，河南信陽人，經濟學研究生，中央財經大學中國金融發(fā)展研究院，研究方向：金融工程。

曹洪浩（1996-），男，漢，山東濟寧人，經濟學研究生，中央財經大學中國金融發(fā)展研究院，研究方向：金融工程。