徐成龍

摘 要：根據(jù)國(guó)務(wù)院“放管服”改革和“簡(jiǎn)政放權(quán)”的指導(dǎo)思想，高速公路項(xiàng)目前期工作已經(jīng)發(fā)生了極大的變化，本文將結(jié)合廣州市花莞、機(jī)場(chǎng)二高、從埔項(xiàng)目前期工作情況，對(duì)高速公路項(xiàng)目前期工作的變化內(nèi)容進(jìn)行解析。

關(guān)鍵詞：高速公路;前期工作;花莞

中圖分類號(hào)：U415 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

1 高速公路項(xiàng)目工作概述

高速項(xiàng)目前期工作主要指項(xiàng)目核準(zhǔn)前置工作及其它各類專項(xiàng)工作。高速公路各專項(xiàng)工作與主體工程相輔相成，專項(xiàng)工作基于線位大致確定的主體工程設(shè)計(jì)文件，主體工程又依托專項(xiàng)工作的實(shí)際情況，從不同領(lǐng)域，不同方面對(duì)主體工程線位走向、經(jīng)濟(jì)技術(shù)、環(huán)境影響等進(jìn)行論證。詳見(jiàn)高速公路項(xiàng)目建設(shè)流程圖。

2 各項(xiàng)目前期工作

2.1 花莞項(xiàng)目

花莞項(xiàng)目前期工作主要涵蓋了項(xiàng)目線位踏勘、預(yù)可報(bào)告、工可報(bào)告、項(xiàng)目申請(qǐng)報(bào)告以及14類專項(xiàng)報(bào)批：水保方案評(píng)估、地震安全評(píng)價(jià)、地質(zhì)災(zāi)害調(diào)查（含地下水調(diào)查）、壓覆礦產(chǎn)資源調(diào)查、環(huán)評(píng)報(bào)告編制及審批、節(jié)能評(píng)估、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估及分析報(bào)告、文物調(diào)查、規(guī)劃選址意見(jiàn)、用地預(yù)審意見(jiàn)、林業(yè)調(diào)查、防洪評(píng)價(jià)、通航標(biāo)準(zhǔn)論證、通航安全影響論證。其中，核準(zhǔn)前置專項(xiàng)10類。項(xiàng)目作為省級(jí)重點(diǎn)工作，全部專項(xiàng)需經(jīng)過(guò)省級(jí)行政主管部門批復(fù)（圖1）。

2.2 機(jī)場(chǎng)二高項(xiàng)目

（1）專項(xiàng)工作內(nèi)容的變化。機(jī)場(chǎng)二高項(xiàng)目前期工作主要涵蓋了預(yù)可報(bào)告、工可報(bào)告、項(xiàng)目申請(qǐng)報(bào)告以及12類專項(xiàng)報(bào)批：水保方案評(píng)估、地質(zhì)災(zāi)害調(diào)查、壓覆礦產(chǎn)資源調(diào)查、環(huán)評(píng)報(bào)告編制及審批、節(jié)能評(píng)估、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估及分析報(bào)告、規(guī)劃選址意見(jiàn)、用地預(yù)審意見(jiàn)、林業(yè)調(diào)查、文物調(diào)查、防洪評(píng)價(jià)、通航條件影響評(píng)價(jià)。其中，核準(zhǔn)前置專項(xiàng)9類，部分專項(xiàng)審批部門下放至市行政主管部門或相關(guān)主管單位。

項(xiàng)目前期工作內(nèi)容覆蓋面有所減少，但審批越來(lái)越嚴(yán)格，在項(xiàng)目核準(zhǔn)前，主體工程設(shè)計(jì)深度已近乎達(dá)到初步設(shè)計(jì)要求，也只有基于初步設(shè)計(jì)深度上完成的各專項(xiàng)工作才能達(dá)到各行政主管部門的要求。

（2）專項(xiàng)工作流程的變化。按常規(guī)步驟，專項(xiàng)審批工作應(yīng)先完成水土保持方案評(píng)估，再完成環(huán)評(píng)報(bào)告編制及審批，環(huán)評(píng)通過(guò)后完成規(guī)劃選址專項(xiàng)，待獲得規(guī)劃選址意見(jiàn)書批復(fù)后，再申報(bào)用地預(yù)審專項(xiàng)。這樣一個(gè)串聯(lián)似的流程將高速公路項(xiàng)目前期工作周期大大拉長(zhǎng)，完成一個(gè)流程，往往需要耗時(shí)一年以上。

而在機(jī)場(chǎng)第二高速項(xiàng)目中，工可獲得通過(guò)后，環(huán)評(píng)報(bào)告的編制、規(guī)劃選址及用地預(yù)審工作同時(shí)開(kāi)展，各行政主管部門也采取“并聯(lián)審批”方式，僅用時(shí)半年便完成了整個(gè)流程，大大縮短前期專項(xiàng)工作的時(shí)間。

“并聯(lián)審批”和“整合審批”雖然提高了項(xiàng)目前期的工作效率，但也極大程度的增加了業(yè)主單位的工作量和工作難度。因?yàn)楦鱾€(gè)專項(xiàng)往往由不同咨詢單位負(fù)責(zé)，一旦某一專項(xiàng)或者主體設(shè)計(jì)產(chǎn)生了變化，對(duì)應(yīng)的專項(xiàng)也會(huì)產(chǎn)生相應(yīng)的變動(dòng)，這樣的變動(dòng)容易引起進(jìn)一步連鎖效應(yīng)，導(dǎo)致各個(gè)專項(xiàng)的工作內(nèi)容在短時(shí)間內(nèi)產(chǎn)生多次變動(dòng)。所以專項(xiàng)工作流程的變化對(duì)業(yè)主單位的協(xié)調(diào)能力、統(tǒng)籌能力、大局觀提出了更高的要求。

（3）專項(xiàng)工作審批權(quán)限的變化。原專項(xiàng)工作審批涉及相關(guān)主管部門有省市政府、發(fā)展改革委、交通行政、城市規(guī)劃、水行政、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)、國(guó)土資源、地震安全、文化、林業(yè)部門。除上述以外，若跨?；蚩绾稠?xiàng)目需經(jīng)海事部門審批，跨通航河流需經(jīng)航道主管部門審批。除省政府確定收費(fèi)立項(xiàng);發(fā)改委負(fù)責(zé)項(xiàng)目立項(xiàng)審批或項(xiàng)目核準(zhǔn);交通部門對(duì)預(yù)可、工可審批及確定項(xiàng)目法人外，其余部門涉及規(guī)定的高速公路前期工作專項(xiàng)咨詢審批工作共14項(xiàng)，其中需單獨(dú)委托編制專項(xiàng)資源報(bào)告10項(xiàng)。

機(jī)場(chǎng)第二高速項(xiàng)目前期專項(xiàng)中，行政審批部門對(duì)“同一階段同一部門實(shí)施的多個(gè)審批事項(xiàng)予以整合，實(shí)行一次受理、一并辦理”。例如，機(jī)場(chǎng)第二高速線位涉及穿越廣州市水源保護(hù)區(qū)范圍，按原有流程應(yīng)經(jīng)市生態(tài)環(huán)境局報(bào)市政府、交通主管部門批準(zhǔn)后再報(bào)省生態(tài)環(huán)境廳審核，省生態(tài)環(huán)境廳經(jīng)征詢省各行政部門意見(jiàn)后出具審批意見(jiàn)。而此次在審核線位穿越水源保護(hù)區(qū)范圍的問(wèn)題上，省生態(tài)環(huán)境廳直接將審批權(quán)下放到市級(jí)層面，由市生態(tài)環(huán)境局一次受理;國(guó)土局和規(guī)劃局合并成規(guī)劃和自然資源局后，規(guī)劃選址專項(xiàng)和用地預(yù)審專項(xiàng)也統(tǒng)一由自然資源局一并辦理;取消了地震安全評(píng)估專項(xiàng)。

2.3 從埔項(xiàng)目

（1）專項(xiàng)工作內(nèi)容的變化。從埔項(xiàng)目前期工作主要涵蓋了工可報(bào)告、項(xiàng)目申請(qǐng)報(bào)告以及11類專項(xiàng)報(bào)批：水保方案評(píng)估、地質(zhì)災(zāi)害調(diào)查、壓覆礦產(chǎn)資源調(diào)查、環(huán)評(píng)報(bào)告編制及審批、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估及分析、規(guī)劃選址意見(jiàn)、用地預(yù)審意見(jiàn)、林業(yè)調(diào)查、文物調(diào)查、防洪評(píng)價(jià)、通航條件影響評(píng)價(jià)。其中，核準(zhǔn)前置專項(xiàng)3類，包含社穩(wěn)、規(guī)劃選址、用地預(yù)審。水保、環(huán)評(píng)、規(guī)劃選址、文物調(diào)查等專項(xiàng)已下放至市行政主管部門審批。

（2）專項(xiàng)工作流程的變化。所有專項(xiàng)之間在審批前均無(wú)限制，可同步開(kāi)展工作。審批時(shí)，除環(huán)評(píng)報(bào)告中需涵蓋水保方案、地下水調(diào)查、涉水源保護(hù)區(qū)、森林公園、生態(tài)紅線內(nèi)容;規(guī)劃選址、用地預(yù)審專項(xiàng)中若涉及永久基本農(nóng)田，需先完成占補(bǔ)平衡方案外，其余專項(xiàng)審批之間均無(wú)限制條件。

（3）專項(xiàng)工作審批權(quán)限的變化。從埔項(xiàng)目前期專項(xiàng)中，行政審批部門權(quán)限多數(shù)下放至市、區(qū)。例如，規(guī)劃選址由市規(guī)劃和自然資源局審批、環(huán)評(píng)專項(xiàng)由市生態(tài)環(huán)境局審批、文物調(diào)查由市文物局審批、壓覆礦調(diào)查由市地質(zhì)調(diào)查院審批、水土保持方案和防洪評(píng)價(jià)由市水務(wù)局批復(fù)等。

2.4 各項(xiàng)目前期工作對(duì)比

從花莞項(xiàng)目、機(jī)場(chǎng)二高、到從埔項(xiàng)目，項(xiàng)目前期工作無(wú)論從內(nèi)容還是審批流程都有極大變化，從一定程度上減小了高速公路項(xiàng)目前期工作的復(fù)雜性，響應(yīng)了國(guó)務(wù)院所提倡的“簡(jiǎn)政放權(quán)，放管結(jié)合，轉(zhuǎn)變政府職能工作方案”的要求。三個(gè)項(xiàng)目的前期工作內(nèi)容、核準(zhǔn)前置專項(xiàng)以及審批層級(jí)詳見(jiàn)項(xiàng)目前期內(nèi)容對(duì)比表：

3 專項(xiàng)工作中其它注意事項(xiàng)

3.1 專項(xiàng)開(kāi)展與設(shè)計(jì)不同步問(wèn)題

由于專項(xiàng)評(píng)估報(bào)告是根據(jù)工程可行性研究報(bào)告進(jìn)行編制，大部分工程項(xiàng)目由于受前期工作時(shí)間限制，專項(xiàng)評(píng)估工作必須與工程可行性研究報(bào)告編制同步開(kāi)展，不可避免的會(huì)出現(xiàn)由于工可報(bào)告的修改而導(dǎo)致專項(xiàng)評(píng)估報(bào)告重新修改，增加專項(xiàng)評(píng)估論證工作量。因此，專項(xiàng)評(píng)估報(bào)告的編制在時(shí)間允許的情況下，建議在可研報(bào)告推薦線位明確，無(wú)較大調(diào)整的情況下再開(kāi)展專項(xiàng)評(píng)估工作。

3.2 用地預(yù)審問(wèn)題

依據(jù)《建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審管理辦法》的規(guī)定，建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審文件有效期為三年，有效期內(nèi)未經(jīng)審批或核準(zhǔn)的項(xiàng)目，應(yīng)提出申請(qǐng)延期或重新申請(qǐng)用地預(yù)審。項(xiàng)目選址、建設(shè)規(guī)模、用地范圍和用地規(guī)模發(fā)生重大變化的，需要重新進(jìn)行用地預(yù)審。項(xiàng)目占用永久基本農(nóng)田的，用地預(yù)審需要報(bào)國(guó)土資源部審批。

3.3 環(huán)評(píng)專項(xiàng)問(wèn)題

環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告經(jīng)市生態(tài)環(huán)境部門批復(fù)后超過(guò)五年才開(kāi)工建設(shè)的，其環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件應(yīng)當(dāng)報(bào)原審批部門重新審核。涉及用海的建設(shè)項(xiàng)目，還需要單獨(dú)編制海洋環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告，并獲得海洋與漁業(yè)管理部門的批復(fù)。項(xiàng)目涉水源保護(hù)區(qū)、森林公園、水產(chǎn)保護(hù)范圍、生態(tài)紅線等環(huán)境敏感點(diǎn)的需在項(xiàng)目環(huán)評(píng)報(bào)告上報(bào)前取得各行政主管部門的同意性意見(jiàn)。

3.4 項(xiàng)目穿越水源保護(hù)區(qū)

項(xiàng)目穿越水源保護(hù)區(qū)需委托設(shè)計(jì)單位編制《唯一性論證報(bào)告》，并召開(kāi)專家評(píng)審會(huì);委托設(shè)計(jì)單位編制《建設(shè)安全性論證報(bào)告》;委托環(huán)評(píng)單位編制《可行性研究報(bào)告》;取得市政府及省交通廳同意意見(jiàn)后上報(bào)省生態(tài)環(huán)境廳審核。

3.5 項(xiàng)目穿越森林保護(hù)區(qū)

項(xiàng)目穿森林公園需委托相關(guān)單位編制項(xiàng)目《路線唯一性報(bào)告》《森林公園生態(tài)影響評(píng)價(jià)報(bào)告》《森林公園調(diào)整經(jīng)營(yíng)范圍論證報(bào)告》，由林業(yè)部門組織專家論證，市級(jí)、區(qū)級(jí)森林公園分別由市林業(yè)和園林局，區(qū)規(guī)劃和自然資源局審批。森林公園可能有林場(chǎng)的雙重屬性。

4 結(jié)語(yǔ)

高速公路項(xiàng)目前期工作涉及面廣，影響因素多，變化快。隨著政府職能改革的不斷推進(jìn)，高速項(xiàng)目前期審批將向著“少而精，快而嚴(yán)”的方向轉(zhuǎn)變，項(xiàng)目建設(shè)單位需要不斷跟蹤了解政策變化，各專項(xiàng)工作宜在開(kāi)展前與相關(guān)行政主管單位溝通明確工作內(nèi)容。