王軍 張呈 貝竹園

摘要：上海地理位置獨特，瀕江臨海，易受風暴潮、海浪、咸潮、赤潮和海嘯等海洋災害的威脅。全面做好上海海洋防災減災工作，對于保障沿海人民生命財產安全、經濟社會發(fā)展和城市安全運行具有重要意義。為完善上海海洋防災減災體系，提升沿海防災減災能力，文章結合上海海洋防災減災工作實際，從健全海洋防災減災工作體制機制、建立健全“市-區(qū)-街（鎮(zhèn)）”三級預案體系、提升海洋觀測監(jiān)測和預警預報能力、提高海洋災害綜合應對能力以及強化海洋防災減災隊伍建設5個方面提出對策建議。

關鍵詞：海洋防災減災;海洋災害應對;減災體系建設;災害應急預案

Abstract：Shanghai has a dominant location which is near the entrance of the Yangtze River and the East Sea，however，it suffers from storm surges，ocean waves，saltwater intrusion，red tides，tsunamis and other marine disasters.It is of great significance to prevent marine disaster and mitigate its influence on people′s daily life and the city′s operation.This paper focused on the marine disaster prevention and mitigation system considering Shanghai′s situation.It also put forward countermeasures and proposals on operation mechanism，emergency plan system，observing and forecast capacity，professionals training of marine disaster for Shanghai case.

Key words：Marine disaster prevention and mitigation，Response to marine disaster，Construction of disaster mitigation system，Disaster emergency plan

0 引言

海洋防災減災是我國海洋事業(yè)的重要內容，也是國家綜合減災體系的主要組成部分。隨著全球氣候變化，海洋災害呈現發(fā)生頻率上升、災害強度增大和受災損失嚴重的趨勢，對沿海地區(qū)社會經濟發(fā)展和人民生命財產安全構成重大威脅。全面做好海洋防災減災工作，對于我國實現海洋強國戰(zhàn)略目標、促進海洋生態(tài)文明建設和保障沿海地區(qū)經濟社會發(fā)展具有重大意義[1-4]。

上海瀕江臨海，地理位置獨特，是我國海洋災害多發(fā)和易發(fā)區(qū)域之一，極易遭受風暴潮、災害性海浪和咸潮等海洋災害侵襲，人民生命財產安全、社會穩(wěn)定、經濟發(fā)展和城市運行等面臨極大的潛在威脅[5-7]。近20年來，9711號“溫妮”、0012號“派比安”和1814號“摩羯”等臺風風暴潮以及2014年2月長江口咸潮等海洋災害，均給上海造成極大的直接經濟損失或影響[8]。在全球氣候變暖和極端天氣頻現的大背景下，自然災害與生態(tài)風險的疊加以及自然要素與社會要素的耦合，也進一步導致海洋災害形勢復雜多變，使上海面臨的海洋災害威脅不斷加大。

目前我國正在加快推進海洋強國建設，海洋戰(zhàn)略地位日益突出。隨著上海海洋“十三五”規(guī)劃對“兩核三帶多點”的深入布局，海洋產業(yè)逐漸向沿海地區(qū)轉移，沿海地區(qū)的產業(yè)、人口和財富急劇增加，海洋經濟逐年增長，上海面臨的海洋災害風險加劇，海洋防災減災工作面臨嚴峻挑戰(zhàn)[9]。因此，無論是從落實國家要求的角度，還是從現實管理需求的角度，上海都亟須加強海洋防災減災體系建設，有效防范或降低海洋災害對沿海社會經濟造成的影響，保障城市安全穩(wěn)定運行。

本研究以完善海洋防災減災體系和提升防災減災能力為目的，結合上海海洋防災減災的實際需求，從體制機制、預案體系、預警預報、綜合應對和隊伍建設等方面，為上海海洋防災減災體系建設提出對策建議，以期新時期上海海洋防災減災工作能夠逐步實現“從注重災害救助向注重災前預防、從減少災害損失向減輕災害風險、從應對單一災種向綜合減災”的“三個轉變”目標。

1 上海海洋防災減災現狀

1.1 基本形成“1+2+5+X”海洋防災減災工作體制格局

自2009年上海市海洋局與上海市水務局合署辦公以來（2018年調整為上海市水務局加掛上海市海洋局牌子），上海市海洋局積極承擔上海海洋防災減災相關職能。經過10年來的不斷探索，在上海市政府的領導和原國家海洋局的指導下，上海現已基本形成“1+2+5+X”的海洋防災減災工作體制格局。

上海市海洋局內設水旱和海洋災害防御處，負責組織開展海洋觀測預報、預警監(jiān)測和減災工作，同時參與重大海洋災害的應急處理。上海市海洋局下屬2個公益Ⅰ類事業(yè)單位——上海市海洋管理事務中心和上海市海洋環(huán)境監(jiān)測預報中心，分別承擔上海海洋防災減災具體工作和海洋環(huán)境觀測預報預警工作。5個沿海區(qū)（寶山區(qū)、浦東新區(qū)、崇明區(qū)、奉賢區(qū)和金山區(qū)）分別成立海洋局，與各區(qū)水務局合署辦公，負責轄區(qū)內的海洋防災減災工作。上海市發(fā)改委、通管局和環(huán)保局等11個應急聯動機構成員單位以及5個沿海區(qū)人民政府等，根據上海市處置海洋災害的相關專項應急預案，按照自身職責開展海洋災害應急處置工作。

1.2 初步建立“1+4+X”海洋防災減災應急預案體系

為進一步完善上海海洋災害應急機制，及時和有效開展海洋災害處置工作，最大限度地減少海洋災害損失、保護海洋環(huán)境、促進海洋經濟發(fā)展和保障城市運行安全，2014年5月上海市政府辦公廳印發(fā)《上海市處置海洋災害專項應急預案》，對發(fā)生在上海管轄海域內可能造成人員傷亡、財產損失、生態(tài)環(huán)境破壞和嚴重社會危害的風暴潮、海浪、海嘯、咸潮和赤潮等海洋災害的預警標準、分類分級響應和應急處置等進行規(guī)定，并明確應急聯動機構成員單位的職責。依據該專項應急預案，上海市海洋局編制海洋災害觀測預報、海洋事故監(jiān)測評估、赤潮災害和海底電纜管道保護等4個部門應急預案，用以指導和協調上海市海洋局各部門應對不同海洋災害的應急處置工作。部分沿海區(qū)和應急聯動機構成員單位也根據專項應急預案制訂相應的配套應急預案。

1.3 初步形成海洋“觀測+預報+減災”業(yè)務體系

在整個海洋防災減災工作體系中，觀測是基礎，預報是手段，減災是目的，也是整個工作的落腳點[1]。近年來，上海主要圍繞觀測、預報和減災3項重點業(yè)務開展海洋防災減災工作，現已基本形成海洋“觀測+預報+減災”業(yè)務體系。

在觀測方面，推進海洋立體觀測網建設，進一步完善佘山、奉賢和大金山島等海洋站，布設海洋浮標和地波雷達站，嘗試開展海床基觀測;共享自然資源部東海局、上海市水務局和上海市環(huán)保局觀測站（點），每年開展海洋綜合調查，提升觀測監(jiān)測能力。在預報方面，建立海面風場、海浪、風暴潮和溫鹽流等數值預報系統，加強海洋預警信息發(fā)布平臺建設，推進海洋預報臺建設;開展日常海洋預報、海洋災害預警、海洋事故應急和專項保障等預報服務，完成本市沿海警戒潮位核定等工作，不斷提升海洋預警預報能力。在減災方面，制訂處置海洋災害專項應急預案，編制海洋災害防御規(guī)劃，不斷提升海塘防御標準，開展海洋災害調查評估、海洋災害承災體調查、海洋災害風險評估與區(qū)劃、海洋災害應急演練以及減災宣傳等，逐步提高海洋災害應對能力。

2 存在的不足

經過近10年的探索和發(fā)展，上海不斷建立健全海洋防災減災工作機構，加強海洋預報減災能力建設，工作體系逐步完善，人員隊伍逐步建立。與此同時，距離滿足新形勢下的海洋防災減災要求還存在一定的差距，主要表現在4個方面。

（1）體制機制不健全。上海各沿海區(qū)對海洋防災減災工作的重視程度不高，缺乏開展海洋防災減災工作的主動性和積極性;沿海區(qū)基本能夠履行防災減災職責，完成減災宣傳和災情報送，但主動“跨前一步”開展工作的很少;跨部門和跨區(qū)域應對海洋災害的應急協調機制不完善，相關減災信息未能實現有效共享。

（2）預案體系不完備。《上海市處置海洋災害專項應急預案》的評估和修訂不及時，大部分應急聯動機構成員單位沒有按照專項應急預案的要求編寫配套預案;沿海區(qū)中，個別區(qū)已編制區(qū)處置海洋災害專項應急預案，其他區(qū)則沒有編制或直接以防汛防臺預案替代;已編制的配套預案也存在不規(guī)范和操作性不強等問題。

（3）綜合應急能力不足。海塘防御標準有待提高，截至2017年12月，全市505.2 km的主海塘達到200年一遇潮位加12級風標準的僅占36.4%[10];海洋預報減災基礎能力不足，海洋觀測站點主要集中在近岸，規(guī)劃布局不夠合理，觀測預報手段有待提高;海洋風險防范意識有待加強，警戒潮位標志物設置和海洋災害防御區(qū)劃定等工作尚未開展，缺乏撤離路線指引等;海洋防災減災宣傳教育仍未常態(tài)化，宣傳主要集中在“防災減災日”等主題活動期間，且宣傳方式和手段的創(chuàng)新性不足。

（4）專業(yè)人才隊伍欠缺。從事海洋防災減災管理的人才隊伍數量不足，各沿海區(qū)海洋局相關科室僅有約2名工作人員負責全部海洋工作（包括海洋經濟、海域監(jiān)視監(jiān)測、海洋宣傳和海洋防災減災等）;具有涉海專業(yè)背景的人員屈指可數，具有防災減災專業(yè)背景的人員基本沒有;高層次人才缺乏，技術人員培養(yǎng)和管理機制不健全等，不能滿足實際工作需求。

3 對策建議

3.1 健全海洋防災減災工作體制機制

海洋減災是綜合減災的組成部分，新時期的防災減災工作正從應對單一災種向綜合減災轉變，海洋減災也不例外[2]。各級減災主體應充分樹立綜合減災的工作理念，積極應對海洋災害。各級政府應健全屬地管理體制，強化海洋防災減災主體責任，堅持分級負責和屬地管理原則，明確事權劃分，做好轄區(qū)內的海洋災害應對工作。建立健全海洋災害應急處置跨部門聯動機制，打破沿海區(qū)之間、各部門之間以及上海市與沿海區(qū)之間的行政壁壘，積極推進海洋、水務、民政、海事、氣象、地震、環(huán)保和應急等部門的海洋災害防御資源整合和信息共享，加強海洋防災減災與城市防汛、區(qū)域除澇和應急避難場所等基礎保障設施的銜接，構建陸海統籌、上下聯動和保障有力的海洋災害綜合防御體系。

在長三角區(qū)域一體化發(fā)展戰(zhàn)略的背景下，打破省級行政管轄邊界局限，探索建立滬、蘇、浙3地協同工作機制。健全長三角應急指揮體系，完善突發(fā)水環(huán)境事故應急預案，建立應急處置聯動機制，共同應對咸潮、赤潮、溢油、危化品泄漏和海平面上升等海洋災害;協同合作構筑區(qū)域性海洋防災減災體系，共同應對重大活動期間海洋災害，保障重大活動安全;協同共享海洋災害預警預報信息，重點保障洋山深水港、寧波-舟山港和南通港等重點區(qū)域，不斷提高區(qū)域海洋災害聯防聯動和應急處置能力。

3.2 建立健全“市-區(qū)-街（鎮(zhèn)）”三級預案體系

應急預案是應急管理體系的重要組成部分，在突發(fā)事件應對中具有“導航”的作用和功能，是應急演練和應急處置的“基本依據”[11]。完整而科學的海洋災害應急預案應包括海洋管理的機構職責和協同運作以及應對海洋災害的監(jiān)測、預測預警、等級標準、響應程序、應急處置和調查評估等內容[12]。各級政府應根據區(qū)域海洋災害特點和防災減災需求，針對不同的海洋災害級別和相應啟動標準制定配套應急預案，逐步健全“市-區(qū)-街（鎮(zhèn)）”三級預案體系，不斷提升海洋災害應急處置能力。

及時修訂《上海市處置海洋災害專項應急預案》，將青草沙水庫納入咸潮預警范圍，完善海洋災害應急處置程序，明確預警信息的傳遞范圍，規(guī)范應急聯動機構成員單位的名錄和職責等，形成體系完善、職責清晰、預警標準規(guī)范、響應機制明確、保障完備和科學可行的專項應急預案，依法依規(guī)指導各單位開展海洋災害應對工作。應急聯動機構成員單位和沿海區(qū)政府應根據自身職責或區(qū)域海洋災害特點，針對不同海洋災害制訂行之有效的配套預案，作為專項應急預案的子預案，指導開展海洋災害應對工作。沿海街（鎮(zhèn)）應針對風暴潮、海嘯和海浪等海洋災害特點，制訂組織指揮、轉移避險、工程搶險和應急救援等具體方案以及措施明確的街（鎮(zhèn)）級海洋災害應急處置預案[13]。沿海區(qū)應急預案側重于明確區(qū)政府相關單位的相互協調和共同應對海洋災害;專項應急預案中的成員單位預案側重于從自身職責出發(fā)應對不同級別的海洋災害;街（鎮(zhèn)）級預案側重于清晰簡單的應急處置流程，可采用圖表化形式，簡化為“一頁紙”預案。

加強海洋災害應急預案管理，明確預案編制、審批、備案和修訂等的程序和要求，不斷健全應急預案管理機制[12]。上海市海洋局可編制海洋災害應急處置預案編制指導手冊，監(jiān)督和指導各級海洋主管部門和相關成員單位開展海洋災害應急處置預案編制工作。嚴格應急預案審批備案制度：沿海區(qū)應急預案經區(qū)政府審批后報市海洋局備案，街（鎮(zhèn)）級應急預案經街（鎮(zhèn)）政府審批后報區(qū)海洋局備案。定期評估應急預案，并根據新的形勢和要求及時修訂應急預案，確保應急處置的科學性、合理性和可行性。加強對應急預案的執(zhí)行檢查，督促海洋工程施工主體編制海洋災害應急預案，確保工程建設安全。定期開展應急預案的宣貫和演練，不斷提高海洋災害應對能力。

3.3 提升海洋觀測監(jiān)測和預警預報能力

推進海洋立體觀測網建設，提高觀測監(jiān)測能力。編制2020-2040年海洋觀測網規(guī)劃，進一步完善多要素和多層次的海洋立體觀測布局，突出沿海產業(yè)集聚區(qū)、海洋災害頻發(fā)易發(fā)區(qū)和海洋災害防御薄弱點，加強重點海域和岸段以及重點開發(fā)保護海島的海上浮標、綜合觀測平臺和觀測站（點）建設，加快建設海上平臺觀測站（點）和海上移動觀測站（點），形成“一網四十七站”的觀測站網格局。堅持統籌安排、共建共享和互聯互通原則，實現與自然資源部東海局、水務部門和環(huán)保部門的涉海觀測站（點）資源整合，合理布局海洋災害觀測站（點），構建長江口區(qū)、杭州灣北區(qū)、洋山港區(qū)和佘山以外海區(qū)4個重點海域的海洋觀測體系。

持續(xù)推進海洋預警預報能力升級改造，提高預警預報能力。加強風暴潮、災害性海浪和咸潮入侵等災害關鍵預警預報技術的研究和應用，建設海洋預報業(yè)務支撐系統和精細化預警預報系統，建立長江口杭州灣高分辨率海洋數值預報模式，升級海洋災害預報業(yè)務支撐系統逐步達到標準預報臺配置水平;建設海洋災害預警預報服務系統，重點開展沿海風暴潮預警和咸潮預報服務，不斷推進海洋預報臺建設，更好地為上海社會經濟發(fā)展提供高質量的海洋預報減災服務。

3.4 提高海洋災害綜合應對能力

海塘是保障沿海城市安全的第一道防線，應加強對海塘的管理。按照《上海市海塘規(guī)劃（2011-2020）》要求，加快推進崇明三島等區(qū)域不足100年一遇加11級風設防標準的主海塘達標工程建設[10];加強海塘分級分類管理，充分利用信息化手段，實現海塘精細化管理;嚴格審批海塘項目設計和建設，加強海塘監(jiān)管執(zhí)法力度，杜絕違規(guī)違法事件，不斷提高海塘綜合防御能力。

提高海洋防災減災科技支撐能力。開展海洋防災減災領域的應用技術研究工作，深化各類海洋災害發(fā)生發(fā)展機理、觀測預報和風險評估技術研究;推進海洋防災減災新產品和新裝備的研發(fā)和應用，綜合利用大數據、云計算和無人機等技術方法，整合海洋環(huán)境觀測、預警發(fā)布、災情報送和風險區(qū)劃等業(yè)務系統，建設海洋防災減災綜合信息服務平臺，實現海洋災害風險動態(tài)化和智能化管理。研究編制海洋災害現場調查和損失評估技術方法，探究無人機和遙感影像技術在海洋災害調查評估中的應用，逐步構建以多種先進技術手段為支撐的海洋災害調查評估業(yè)務體系，不斷提升海洋災害調查評估業(yè)務能力。

夯實海洋減災工作基礎。強化海洋災害風險管理，研究建立沿海大型工程海洋災害風險評估機制，將海洋災害風險防范納入海洋工程建設管理工作。做好警戒潮位核定管理，開展吳淞和高橋潮位站的警戒潮位核定評估工作，及時公布各站點的4色警戒潮位值，為各級政府和社會公眾防御海洋災害提供有效服務。開展沿海重點區(qū)域海洋災害風險源排查，持續(xù)推進沿海各區(qū)海洋災害風險評估工作，做好區(qū)劃成果應用與決策服務產品開發(fā)，充分發(fā)揮區(qū)劃成果在上海經濟社會發(fā)展規(guī)劃編制、工程建設、用地規(guī)劃和防災減災等領域的應用。劃定海洋災害重點防御區(qū)，科學規(guī)劃布局，努力實現海洋防災減災與沿海經濟社會發(fā)展相協調。建設海洋防災減災綜合示范區(qū)和示范社區(qū)，在人口密集區(qū)或重點保障區(qū)設置應急路線指引牌、風險警示牌、警戒潮位標志物和應急避難場所等，有效提升基層防災減災能力。建立海洋防災減災宣傳教育常態(tài)化機制，將海洋防災減災意識納入中小學教育，利用“防災減災日”“國際減災日”和“世界海洋日”等主題日，定期開展海洋防災減災現場宣傳等，不斷提高公眾海洋防災減災意識。

3.5 強化海洋防災減災隊伍建設

完善海洋防災減災隊伍結構和人員配置。上海市、區(qū)政府應重視海洋防災減災工作，優(yōu)化防災減災機構設置，合理配置機構人員，切實履行海洋防災減災職責。履行海洋管理職責的市級部門可將海洋防災減災作為主要業(yè)務之一，內設海洋減災科，協助市海洋局防御處做好全市海洋防災減災管理工作;各沿海區(qū)海洋主管部門可在現行水務和海洋合署辦公的體制下，單設海洋減災科或改設災害防御科（統管水務和海洋災害防御工作），管理轄區(qū)內的海洋防災減災工作;承擔海洋事務管理職責的區(qū)屬事業(yè)單位也可相應增加海洋防災減災職能。建立海洋災情信息員隊伍和海洋災害應急處置專家?guī)?，動員和支持社會團體、企事業(yè)單位和志愿者等各種力量參與海洋防災減災工作。

切實提升海洋防災減災人才隊伍素質。海洋防災減災工作的專業(yè)性強，各級海洋管理機構在聘用人員時應適當考慮海洋防災減災工作的專業(yè)性，選聘具有相關專業(yè)背景的人員從事相關工作;立足本地區(qū)實際，加大對海洋防災減災專業(yè)人員的培訓力度，定期開設海洋防災減災培訓班或講座，邀請相關專家圍繞海洋防災減災工作重點和關鍵環(huán)節(jié)授課，切實提升防災減災人員的管理水平。從事海洋防災減災工作的專業(yè)技術人員應主動加強業(yè)務學習，了解國內政策法規(guī)，掌握相關技術規(guī)范，不斷提升自身素養(yǎng);主動作為，本著對人民極端負責的精神和對歷史負責的態(tài)度，切實做好海洋防災減災工作，切實保障人民生命財產安全。

4 結語

上海瀕江臨海，是我國海洋災害多發(fā)和易發(fā)地區(qū)之一。完善海洋防災減災體系，強化防災減災體系建設，可有效提升上海沿海地區(qū)海洋防災減災能力，對保障人民生命財產安全和城市安全穩(wěn)定運行具有重要意義。本研究立足上海海洋防災減災工作實際，針對存在的不足，對上海防災減災體系建設提出5個方面的建設性建議：①加強屬地管理，建立海洋災害應急處置跨部門聯動機制和區(qū)域協同工作機制，不斷健全海洋防災減災工作體制機制;②及時修訂《上海市處置海洋災害專項應急預案》，加強海洋災害應急預案管理，建立健全“市-區(qū)-街（鎮(zhèn)）”三級預案體系;③建設海洋立體觀測網，推進海洋預警預報能力的升級改造，有效提升海洋觀測監(jiān)測和預警預報能力;④推進海塘達標建設，夯實海洋防災減災工作基礎，充分利用科學技術，提高海洋災害綜合應對能力;⑤完善海洋防災減災隊伍結構和人員配置，提升海洋防災減災人才隊伍素質，不斷強化海洋防災減災隊伍建設。期望通過這些措施，補齊上海海洋防災減災工作的“短板”，提高海洋防災減災能力，切實增強人民群眾的獲得感和安全感。

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